本书通过委托代理理论探讨私有化的适用范围和政府对于私有化的管理能力，运用了美国私有化的不同层次的具体案例。美国《公共行政评论》等学术刊物都认为，公共管理者、研究者、企业经营者和市民都应该阅读这本书。

本书是一部非常棒的公共管理学专著，在相当长一个时期内，这可能也是该领域具有影响力的作品之一。凯特尔在分析公私部门伙伴关系的进展及展示公共部门的管理者如何有效应对其所固有的特殊挑战方面，作出了卓越的贡献……阅读此书，必将使您获益良多。

第一章　竞争处方

 公私伙伴关系的幕后发展

 私人市场

 公共利益

 自我管理型市场的神话

第二章　政府与市场

 承包制关系

 不同的市场，不同的问题

 公共管理的启示

 分享权力

第三章　A-76项目：后勤与图书馆

 设计一个竞争的过程

 竞争的成果

 合同外包与政府雇员

 作为买主的政府

第四章　FTS-2000系统：联邦电信

 竞争问题

 承包过程的竞争

 管理合同

 管理市场竞争

第五章　超级基金项目：红色的冰与紫色的狗

 谈判市场行为

 控制市场

 项目监督

 机构文化

 一个不完善的市场

第六章　核武器生产：原子弹和原子弹生产商

 落基山兵工厂的麻烦

 改变官僚文化

 政府的智能

第七章　州政府与地方政府的对外承包

 州政府与地方政府承包制发展的实证

 对外承包可以节省经费

 对外承包社会服务

 服务网络中的责任

第八章　精明买主的问题

 政府要成为精明的买主

 相互依赖性

 承包制的管理问题

第九章　管理与治理

 应对不确定性因素

 通过领导力进行治理

美国人长期崇拜私人市场，以表达他们对公共权力的厌恶。因为市场追求效率而政府则不行；市场承诺在质量和价格方面要有选择性而政府不能；市场提供竞争而政府只有垄断。所以在美国社会中，私人自由和公共权力之间的分野一直是一个非常关键的问题。

实际上，政府所受到的最有影响力的攻击主要来自于与市场所进行的各种比较。批评者们认为，没有竞争，政府就会滋长懒散的习惯，其员工就很少会有动力去创新、去控制成本或有效地提供服务。而市场则会令私人部门一直保持精兵强干和富有效率的状态。政府致力于自身的扩张再扩张，全然不考虑资源的有效性，而竞争则会使私人市场的业主们明确各自的从业底线。批评者还认为，政府官僚们受到奖赏并不是因为工作效率的提高，而是因为预算的增加；不是因为回应性的增强，而是因为权力的扩张。①

该论点一直以来相当有力，因为它不仅能够解释政府支出为什么会增长，公共权力为什么很难抑制，还能解释政府为什么有时会偏离公民的需求，竞选官员为什么要极力控制政府幕僚。最重要的是，它能够解释政府无法良好运转的原因。这是一种融合许多观察在内的理论，与选民和选任官员的反政府情绪恰好吻合。

市场理论能够马上解释什么事情做错了，应该采取什么措施予以补救。如果出现的问题是一系列不正当的激励机制，那么解决问题的关键就是改变这些机制。走出困境的办法就是既不鼓励政府扩大也不以增加预算来奖励政府官僚，而是要用强有力的竞争来代替政府的垄断做法。

实际上，引人注目的类似观点既来自左派也来自右派。新自由主义者提倡通过激发一种新的企业精神来“重塑政府”。他们寻求一个由一台新发动机驱动的富有生机的政府，这台新的发动机基本上就是建立在竞争基础上的一种“美式改革”。一位观察家这样写道，“企业化政府会发现，当组织必须竞争资金的时候，就会降低成本费用，快速回应不断变化的需求，并尽全力”让公民满意。①企业主义者评论道，问题“不是政府太多或太少”，“根本性的问题在于我们拥有了错误的政府形态。我们需要的不是更多或更少的政府，而是更好的政府”。他们认为，这一目标需要通过促进服务供应商之间的竞争来予以实现。他们说，通过赋予公民选择的权力并为政府员工建立起必要的激励机制，竞争就可以授权于公民，也就是现在的新名词“顾客”。②

新保守派是以一种更为简练的观点切入议题的。他们认为，政府简直是太大了，应该缩减得更小一些。“正如每一位纳税人所知道的那样，政府工作浪费严重而且缺乏效率。这种情况向来如此，而且还将一如既往，”政策分析家詹姆斯·班尼特和曼纽尔·约翰逊这样评论道。③为了“收缩政府”④，新保守派建议政府尽可能多地撤出各种项目，将政府的项目职能转交给私人部门。他们认为，必须留在政府手中的项目也应该被承包出去。政府一定要通过市场竞争来加以规范。

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市场化又称民营化、公私伙伴关系等，它在当代政府改革中的重要地位体现在三个方面：第一，市场化是当代政府管理的新理念，是当代社会治理的重大战略和政府改革的主流方向之一①；其次，市场化改革在发达国家形成了“以市场为基础的政府”(market—based government)，带来了政府管理从传统模式向“准市场模式”(quasi—market)的转换②；第三，市场化与多元主体协同治理展示了公共管理的新愿景，“市场式政府”被视为未来政府治理的系统战略和可行模式之一③。

市场化无疑是我国政府改革的主流方向之一。近年来，公共医疗卫生、基础教育等领域的市场化改革被视为一种失败，公共服务中的市场机制(如城市公交特许经营)出现了大规模的回潮，挫折和反复把改革置于风口浪尖之上，对市场化导向的怀疑和否定日益成为社会舆论的主流。显然，现实向学界提出了严峻的挑战。在这一挑战面前，我国对市场化的学术研究显得薄弱而且滞后。一方面，市场化改革的经验研究侧重于个案描述及其成效分析，尚未通过荟萃分析回答一些重大的理论和现实问题；另一方面，有关理论研究停留于逻辑归纳、推演的规范层面。由于忽视系统事实和证据，即使对国际上的研究成果，我们的了解也还是有限而且失衡的。说其“有限”，指的是在国外相关研究的海量成果中，国人熟悉且广为引用的还是《民营化与公私伙伴关系》、《公私合作伙伴关系：基石出设施供给和项目融资的全球革命》等少量著作①；说其“失衡”，是因为萨瓦斯作为民营化的积极倡导者，其观点具有明显的倾向性，需要用批评者的观点和追踪研究的新成果予以“中和”，才可能获得整体图景和系统观点。《民营化绩效的国际审视》(以下简称《国际审视》)和《权力共享：公共治理与私人市场》(以下简称《权力共享》)两本书的翻译出版，可以说适逢其时。在我看来，这两本书提供了研究市场化改革的新视角和新方法，不仅有助于系统把握市场化改革的理论和客观认识发达国家的实践，而且对解决我国面临的问题具有很大的启发和参考价值。

一、公共服务的私人提供并非全新事物。而是许多发达国家的长期政策：只是出于政治气候和意识观念，导致了公共产品和公共服务政府垄断的传统模式：当代的市场化改革并非政策转向，而主要是一场观念的变革

公共服务的私人提供在西方国家并非新鲜事物。正如霍奇所言：圣经中的征税者马修、英格兰18世纪的路灯保洁、19世纪的铁路等，都是这方面的例证。同样，围绕公共服务外包给私人承包商的利弊得失的争论，可以追溯到一个半世纪以前。值得强调的是，有关成本、质量、公共责任优势等的争论，19、20世纪之交就已出现(比如在澳大利亚)，结果是政府雇员取代私人承包商，从事建筑等工作(参见《国际审视》)。

就美国而言，公私伙伴关系半个世纪以来一直是政府的官方政策。1 955年艾森豪威尔执政期间，美国政府正式发布了一项规定：“如果某些产品或服务能够通过正常商业渠道从私人企业采购获得，联邦政府不得开展或继续从事此类商业性活动”(《权力共享》)。卡特政府在1979年重新修订了《A 76号通知》，新的《通知》明白无误地重申了1955年确定的原则：“在一个民主、自由的企业体制中，政府不应该与它的公民展开竞争。具有个人自由和创新意识的私人企业制度是国家经济实力的重要源泉。基于这一原则，政府的一贯政策是依靠竞争性私人企业提供政府需要的产品和服务，这一政策将不会改变”(《权力共享》)。

对于想深入了解政府为什么不能私人部门的公司那样运作的专家学者、公共行政管理人员、民选官员、公司老板以及广大市民来说，本书非常值得一读。

——美国《公共行政评论》

凯特尔的分析令人信服，他在书中所举实例很有说服力……这是一部发人深省、影响深远的著作。

——美国《政策趋势》

《权力共享》一书开辟了一个新的领域，其概念明确、清晰，令人称道。该书无疑是部成功的著作。

——伯特·A.罗克曼，匹兹堡大学

这是一部非常棒的公共管理学专著，在相当长一个时期内，这可能也是该领域具有影响力的作品之一。凯特尔在分析公私部门伙伴关系的进展及展示公共部门的管理者如何有效应对其所固有的特殊挑战方面，作出了卓越的贡献……阅读此书，必将使您获益良多。

——（小）约翰·J.迪里欧、普林斯顿大学