《变革(市场中的政府角色)》一书是1936年以来凯恩斯政府干预经济活动和宏观调控思想的实践报告。陈惠华女士较好地总结了新加坡政府实施对各类经济的宏观调控和管理的经验，并从理论上说明政府干预经济活动的必要性和可行性。新加坡是发展国营、私营经济混合于一体的混合经济的典型国家，这种混合经济体制推进了该国经济向前发展，使之成为亚洲各国经济发展的带头羊。该书对我们中国的高中级干部和学术界均有较大的参考价值。

《变革(市场中的政府角色)》——新加坡历史上首位女部长、淡马锡前董事总经理陈惠华女士深入剖析多国案例，与您探讨政府在市场中的角色扮演！

许多国家，包括中国，正处于改革的关键时期，在经济转型升级的浪潮中，政府应该如何选择进退之机，适时地发挥自己的作用或放手让企业在市场经济环境中自由发展，是各级政府官员应该积极思考的问题。《变革(市场中的政府角色)》从多层面及实务视角探索了政府在经济发展中所扮演的角色，通过政府本身、掌管政府财政的机构、国有企业及私营企业等不同角度，配以丰富的案例剖析，研究政府为什么要参与企业运营、什么时候进入企业或者从企业退出、参与的方式及如何审时度势等问题，正为此提供了很好的参考。同时，也为国有企业和私营企业管理者、政府管理和企业管理领域的专家学者以及对经济发展政策良方抱有兴趣的社会各界人士提供了借鉴。

第一章 保卫国家利益

引言

本着多数人的幸福，配置有限资源

案例1.1 土地配置——谁得到什么？

培育目标行业

案例1.2 提高进口壁垒，发展边穷地区电子产业

案例1.3 利用规制扶持本土银行卡商

遵循成本效益原则，提供公共品

案例1.4 公共交通带来的挑战

取消“致命”的补贴

案例1.5 “休想拿走燃油补贴！”

小结

第二章 追求战略目标

引言

承担重大资本支出

案例2.1 宽带铺设竞赛

案例2.2 政府尚需再迈一步

案例2.3 “真金白银”的绿色之路！

拓展经济和地缘政治空间

案例2.4 中非贷款——双赢还是软实力？

提供海外扩张的资本“生命线”

案例2.5 进出口银行——资金的隐形支柱

小结

第三章 决断入市时机

引言

规模约束需要政府干预企业

案例3.1 新加坡广播电视行业的“U形回转”

中小企业获取资本受限要求政府干预

案例3.2 向中小企业伸出救生索

追求新能力需要前瞻性的政府参与

案例3.3 裕廊岛——对非常产业的非常回应

国家或部门转型需要政府积极参与

案例3.4 天津生态城——同种愿景不同能力的联姻

案例3.5 中国的国有企业——国有资产监督管理委员会的角色

政府何时需要出手施救

案例3.6 救助东京电力公司，日本政府无可逃避

拒绝救援提议或是一种美德

案例3.7 就让翠鸟航空停飞吧

案例3.8 “尔必达”渐行渐远

小结

第四章 退出：言易行难

引言

政府参与企业永不应固守静态

撤资战略性企业的复杂性

案例4.1 有序撤资发电企业——重组的组成部分

避免排挤私人部门

追求更佳业绩

财政状况不良

案例4.2 平凡的公路建设项目——私人部门解决方案

撤资或重组需化解公众压力

案例4.3 马来西亚航空与亚洲航空的合并——终未能起飞

公众对于政府参与的情绪转变

案例4.4 撤资CPG公司——是出售瑰宝吗？

案例4.5 利用法规迫停奶牛场出售

所有权改变方式的重要性

案例4.6 退出美国国际集团——稳扎稳打

小结

第五章 政府的财政管理与监管角色

引言

财政管理者——应对各种状况

主要客户——支持本土企业

案例5.1 作为客户——培育本土企业

企业促进者——出于增长需要

案例5.2 缅甸经济——绝不乏味

驱动者——构建支持投资的环境

监管者——行使重大影响力

案例5.3 灵活施加监管控制力

案例5.4 奥巴马医改——重新定义保险及医疗服务

通过限制所有权进行监管

案例5.5 欧洲宇航防务集团/英国宇航系统公司——一个未能实现的合并梦想

监管竞争程度

案例5.6 宜家家居艰难的印度之旅

过度监管和监管不足都有风险

小结

第六章 政府的股东角色

引言

清晰表述政府与股东的界限

案例6.1 以回扣方式发放政府补贴

概述政府政策的目标

说与不说——取决于应该披露什么

案例6.2 淡马锡控股公司——政府并非消极的股东

表明投资使命背后的价值

案例6.3 挪威的养老基金——以道德为核心主题

决定政府投资期限

扩展主权财富基金的触及范围

提供风险资本和激励作为替代手段

跟踪绩效和问责制

决定谁最适合监督政府投资

确定经营政府关联企业的最佳人选

解决腐败问题的核心

以最理想的模式处理

小结

第七章 规避道德风险

引言

参与公共品提供

案例7.1 追求居者有其屋

案例7.2 抚养一个孩子需要全方位的努力

日益加深的经济政治化

案例7.3 银行救助——谁是真正的庄家？

案例7.4 YPF公司——国有化、私有化的反复轮回

案例7.5 阻止印度航空公司“俯冲”

经济低迷时期的问责制

过度存在或提前退出的风险

小结

第八章 自问正确的问题

引言

第一条：政府无须为参与企业而道歉

第二条：教条主义政府弊大于利

第三条：存在诸多所有权之外的影响手段

案例8.1 未施救助依然挽救萨蒂扬免遭破产

正确的问题

小结

后记

如果你跟任何一个国家的任何企业家或经营者交谈，几乎无一例外，他们都会跟你抱怨银行如何未能帮助自己，尤其是在需要银行雪中送炭的时候。非官方资料表明，无论经济处于哪一个发展阶段，中小企业难以获取资本都是一条铁律。有人可能会争辩说，中小企业本身天生就不值得银行授信，因为绝大多数企业家既无必需的业务跟踪记录，也没有足够的信誉为银行的关注或信任行为提供保证。总而言之，且不论对与错，这种市场失灵总在意料之中。

在某些经济体内，由政府予以支持，由小型银行或金融机构提供小额贷款，的的确确在一定程度上满足了这种资金缺口，尽管程度有限。非政府组织则往往关注新兴经济体内的社会企业。而在禀赋更佳的发达经济体中，诸如此类的贷款提供则是少之又少，当然这并非由于连续的银行并购随时发生。这些中小企业变得越来越无关紧要。如果任其自行演变，这种不愿向中小企业放贷的情结，会对整体经济产生不利效应，尤其当贷款决策受到大型(国有)银行寡头垄断影响的时候。

就其本质而言，虽然中小企业规模占比低，但相当数量的当地低收人人群就业于中小企业。因此，作为公共政策的重要部分，政府可能别无选择，只能被迫采取行动填补资金缺口。许多政府已经相当明智地建立起某种形式的支持中小企业的计划，即便不是为了实现可持续增长，也必定是出于政治原因。这种要求在金融危机时期变得尤为突出，因为这一时期向中小企业发放的贷款可能会蒸发殆尽。不论是哪种背景，由于银行已经自然分布到各个企业之中，因此大多数政府倾向于通过银行给予激励和补贴，正如新加坡的情况一样。

我们都知道，几乎在所有的管辖领域，银行依然还是受到高度管制的企业。由于规模原因，银行真的没有什么动机为中小企业服务。服务中小企业，银行既要付出不成比例的资源，又要承担更高的风险。《巴塞尔协议》在资本化和风险假设方面更加强硬的要求，进一步加剧了银行服务中小企业的挑战。不过，尽管不能也不应强迫银行提供“国家服务”，但是某些道义劝说或者激励措施还是能够起到作用的，可以确保中小企业接触到受政府支持的融资方案，这对中小企业很有意义。因此，在这个方面，政府进行干预最为重要，可通过财政支持的手段，采取的形式则有多种：某些政府直接通过专门成立的中小企业型银行管理贷款，某些政府则通过与银行在一定程度上共担风险，使得向中小企业发放贷款具有商业意义。

由于中小企业获得银行授信总是受限，因此政府的支持应不仅仅是一种周期性现象。前面，我们已经若干次详细分析了中小企业的资本需求，所以我们知道，期待中小企业作为一个整体能够摆脱援助，是不现实的。经验表明，政府贯穿不同经济周期进行的干预，通常围绕的是在经济低迷时期“再多投人多少”的问题。因此，对于新兴经济体的政府，更好的做法是以更长远的眼光构造自己的中小企业援助计划，并且在可能的情况下，将这种努力与发展银行系统整合起来，除非已经决定建立一个独立的特殊目的机构(SPV)。

就拿中国来说，当前的议程是要实现多重经济目标——扶持所有企业尤其是中小企业的成长，向基础设施领域大量投资，建设一个稳定的市场导向的银行系统。中国政府不得不时刻审查和调整自己的动作步骤，以便对中小企业有足够的信贷支持，但是又不能太多，以免加剧通货膨胀(参见案例3.2)。这种调整，正如大多数政府会告诉我们的一样，与其说是一门科学，更不如说是一门艺术。P47-49

为何我决定落笔写这样一本书？因为在这三十余年间，我曾有幸涉足过私营企业，投身过政府投资机构的渐进转型工作，亦曾帮助政府关联企业制定企业战略。在新加坡政府任职期间，可以说既审查企业扶持政策，又监督国家在私营企业的投资，无意之中历经了一个完满的轮回。

在经受种种历练的过程中，我观察到，世界各国都出现了大致相同的质疑和争论，大方向都集中于一点——政府在市场中的角色到底是什么？所以，我决定力图回答这一不断被提及的问题，并在此间与大家分享我的想法。我衷心希望，无论是政府官员、国有企业管理者，还是私人部门从业者，在制定政策和彼此相待时，发现本书的视角和观点有所用处。

政府参与企业是否可取？仅仅这“一石”，便足以激起各种情绪和推理纠结回荡之“千层浪”。一方面，自由市场商人会宣称，政府的任何参与本质上都具有破坏性，必须不惜一切代价加以避免；而另一方面，身处奋争图强或者新兴经济体内的企业，则会慨叹缺乏公共资金、缺乏关注呵护，以致步步羁绊，放眼整个经济体也大抵如此。还有许多回应介于两者之间，态度取决于相关经济体的状况‘，更现实地说，取决于执行长期持久增长计划所需的公共资源的可用性如何。

本书的第一章和第二章，基本上回答的是“为什么”的问题。政府在什么情形下参与？政府为什么参与？这两章勾勒出了轮廓更为清晰的情形，并说明了原因。相当显而易见的是，在某些情形下，如果没有政府投资，没有集中规划，没有确保企业获得最佳生存机会的协调一致的手段，基本上就没有什么能抵挡得住市场的力量，而这些情形，往往都围绕着配置重要战略资源或提供必需服务而展开。建设必要的商业基础设施，政府需要承担相应的巨大资本支出。在企业迈向国际化的道路上，政府应助其一臂之力，虽然这一角色不那么明显，但也同样重要。

第三章则回答了紧接下来的一个问题：“何时进入？”此章的讨论超越了政府参与的择机问题，扩展涵盖了对政府参与的预先存在条件的描述，其中包括限制竞争的特定行业的规模不足，小企业面临的限制约束，一个国家在某一新领域领先的愿望或其国有企业转型的迫切需要。而政府面临的问题则是，是否需要援助国家层面上的重要组织，以避免任何破产行为产生广泛的乘数效应。同样重要的，是婉拒援助提案的能力、纪律与政治毅力。

第四章则进一步解释，为什么尽管政府降低参与程度甚至完全退出并不缺乏充足理由，但却言易行难。由此，“何时退出”这一问题凸显了政府需要绝对清晰地知晓撤出企业的原因，需要细致全面地设计退出方式。政府撤出企业，是为了向战略性企业注人效率，是为了避免将私营企业挤出市场，还是为了追求更佳的绩效，抑或仅仅是为了补充国库？政府又当如何处理公众情绪的变化，如何确保不会引发只给市场留下不确定性的一番疾退？

第五章和第六章则全面审视，一旦政府参与是合理的，或者是可取的，政府能够“如何”参与企业。基本上讲，政府可以仅仅作为传统意义上的政府，即作为财政管理者和监管者，制定规章制度，构建适宜的竞争框架。在许多国家，政府也经常是本地所产商品和服务的重要消费者，为了发展初创企业，可以利用政府的这一角色。作为监管者，政府应当如何善用自己的力量，从而进一步影响竞争或所有权？监管过度与监管不足各自的消极作用又有哪些？

第六章也讨论了在政府承担的诸多角色中，可能最具争议性的一个，即资本提供者，通常表现为股东角色。在这一章里，我强调了区分政府和股东的重要性。政府作为股东出现，其终极职责是向多数公众负责，因此甫一开始，就必须清晰界定投资使命。绩效跟踪需要细致进行，确保遴选能够实现绩效的最佳人才，同时扑灭任何腐败苗头。

第七章援引实例，说明道德风险如何随着时间的推移而确然出现。道德风险偶尔产生于公众对政府提供必需服务这一角色的情绪转变，更多则是源于经济的政治化。例如，救助一家即将倒闭的国有钢铁企业，可能会具有讽刺意味地自掘无底之洞，连解脱都会变得几无可能。政府容易在尚未充分发挥作用时贸然撤出所参与企业，同样，也容易在作用已充分发挥完毕后迟迟不撤出。

本书结尾的第八章提供了三项指导原则，普遍适用于任何国家、任何政府和任何发展阶段。政府无须为其在企业中的角色而道歉，无须拘泥于某种确定的政策立场，应当创新性地利用一整套手段提高影响力，遵循这三项原则，政府将能够发挥出色作用。其中“自问正确的问题”是关键所在，例如财政健康状况如何，增长处于哪一阶段，私人部门情形如何。

通常，政府最初的本意都是善好的，但遗憾的是，随着时间的推移，国家干预的价值变得惹人怀疑。所以，政府在市场中扮演的角色，谢幕之时会是朋友抑或敌人？以朋友的身份参与企业，虽然从来都非易事——因为在许多经济体中政治亦广行其道——但并非没有可能。

在整理想法、组织观点和构建案例研究的过程中，我得到了许多友人和前同事潮水般的卓越支持。我的家人，尤其是我的丈夫林殷、儿子林伟、儿媳严兴芸提供了急需的精神支持，我的两个女儿林敏和林佳还审视了本书部分内容，提出了有益建议。早期的概念构想过程，Lan Luh Luh教授发挥了指导性作用，助我塑造各个章节的顺畅逻辑。此外，她与赵威先生、Kelda Tan女士、Mandy Loh女士一起，为案例研究做出了独特贡献。Ang Boon Kheng女士、Ava Yuan博士和Theodora Lai女士，同样提供了优秀的研究和联络支持。

倘若没有政府管理和公共政策方面诸多专家的深刻评论，倘若没有他们对数遍草稿的友好圈点和不吝指教，本书的问世则实不可能。在此，我特别感谢表兄Jeremy Lim博士，商学院校友Harry Korine教授，前新加坡政府常任秘书Ngiam Tong Dow先生、Eddie Teo先生，新加坡商业联合会主席Tony Chew先生，我在安永全球咨询委员会的同事Shyamala Gopinath女士和T.Manoharan先生，我在淡马锡的同事Tow Heng Tan先生，以及Ow Chio Kiat大使、Stanley Loh大使、Robert Chua大使。最后，我要向同样重要的海峡时报出版社的Shirlley Hew女士和Shova Loh女士致以感谢，感谢她们从头至尾给予的无比耐心的指导，提供的关于写作风格、语气语调、思想组织和英文版出版发行的宝贵建议。刘阿钢先生为本书的英译中付出了勤恳努力，在此一并表示感谢。不过，我还希望借此强调一下，对于事件、建议和思考的解释完全属于我的个人观点，不以任何方式代表新加坡政府的立场。

陈惠华(Lim Hwee Hua)

2013年10月于新加坡

围绕着政府每一次参与企业的行为的目的，以及参与程度和范围的讨论，肯定会在每个经济体继续展开。因此，适当地装备好自己，以动态方式应对不断变化的经济、社会和政治环境，是每一个政府义不容辞的责任。然而，不变的是，积极主动的政府之手，将为某些基本服务的提供、有形基础设施的长期投资和战略性企业的发展，带来不可低估的价值。

除了“为何”、“何时”以及“如何”这些相关问题，还存在三个重要因素，将会逐步影响每个政府对这些问题给予的答案——市场的无国界化，技术进步不断赋予企业的能力，以及国内经济政治化的日益加深。

技术、无约束的资本流动、人与思维，以及志同道合的政府之间越来越多的合作，所有这些汇聚融合在一起，只能意味着一个结果——市场越来越走向无国界化。本质上讲，“市场”的定义，将会随着时间的推移展现出令人困惑的结果。经济空间的扩张，对于企业经营者而言，在提高规模经济、增加市场份额、走出国内市场分散风险方面，具有重要意义。而对于政府来说，不可避免的市场无国界化之路，则会产生重大的影响。对错暂且不论，无论是对于监管，还是通过公共政策，政府的影响范围都会受到阻滞。无论是激励的授予，还是促进发展的努力，亦都会使得效果追踪更具挑战性。因此，政府将不得不更加努力地思考可取的参与程度和形式。

技术，赋予了业务创新和市场开发广阔的空间——在线消费只不过展现了技术能够为键盘或智能手机带来无限可能性中的一小部分。同样，我们现在已然见证了无尽的变化——各个企业都同时构建了B2B和B2C平台。显然，技术进步为世界无国界化的发展引擎供应着源源不断的动力。各国政府都不再静观其变，也不希望受管制的商品和服务交易中出现过多的主权套利。不足为奇的是，我们会不断发现各个国家展开更多的合作，建立重要商品和服务的稳定的交易平台。通过此种行动，至少能够形成政府对于相关行业具有影响力的集体共识。

多数当选政府的执政期限都在三到六年之间，与此形成对比的是，建设高速铁路连接线或者在医药之类的资本密集型行业建设产能，通常都需要长期方案。现实状况则进一步加剧了这种时间的不对称性——许多政府当前的财政状况堪忧，当权者满足眼前需要(而且通常是社会需要)的愿望往往胜过发展愿望。意想不到的妥协，可能会导致次优决策，从长远来看，这非常有可能不利于经济的可持续发展。但是，这正是当今许多政府面临的真实挑战。

不管风云如何变幻，在参与企业之时，政府应当总是竭力地与最广大的群众沟通自己的政策意图和任务。政府应当致力于尽可能地通过持续一致的行为方式，赢得和留住各个利益相关者的信任。一直以来都支持企业的政府，可能一着不慎，就会失去企业界的信任，比如原本鼓励企业发展的税收制度现在却背道而驰。时过境迁，亦需要政策的相应改进，但是持续一致的意图将会支持政府在变革的浪潮中受益无穷。

陈惠华

2013年10月

《变革：市场中的政府角色》是立法者、政策顾问以及对经济发展政策良方抱有兴趣的社会各界人士必读之书。陈惠华女士无论在公共部门抑或私人部门，都积累了深厚且丰富的经验，也正缘于此，她能够带领读者，以无比敏锐的洞察力审视新加坡这一城市型国家经济发展政策的内部制定过程。新加坡取得今日的发展成就，积累了诸多经验，也为其他发展中国家提供了可资效仿的绝佳实例，惠华女士梳理了其中有效的方式方法，对于她的贡献，我表示祝贺。

——马克·维尔（Mark Vaile），澳大利亚前副总理

尽管增长源于企业的活力，但政府在实现进步与发展中的作用亦至关重要，而且今时今日，政府的角色在全球范围内变得更加复杂。陈惠华女士对于经济生活中的公私交叉重叠，向我们提供了宝贵见解，全世界的商界人士和政策制定者都应当仔细阅读。能够像陈惠华女士一样，既在私人部门又在政府部门亲历机遇并直面挑战的，可谓凤毛麟角。本书对于大家经常争论的政府在私营企业中的角色问题，给出了卓越和客观的分析。

——亨利·克拉维斯（Henry R. Kravis），KKR集团联合主席及联合首席执行官

政府对私营企业的参与，在诸多国家都是一个重要问题。陈惠华女士拥有跨越公共和私人两个部门的背景经历，没有谁比她更适合挖掘和梳理政府参与企业所引发的政策问题和实践问题。《变革：市场中的政府角色》将对世界范围内关系到企业和政府双方的重大辩题做出重要贡献。

——亨利·凯瑟克爵士（Henry N.L. Keswick），怡和合发集团主席

政府在市场中的角色究竟是什么？这一问题不易回答。陈惠华女士出色地详述了政府干预私营企业的利弊，分享了能够给人以启示的成功事件以及能够为未来的决策提供宝贵经验教训的一些案例。本书对于那些正在考虑政府应如何适度参与经济发展的人士，是一本重要读物。

——詹姆斯·特黎（James S. Turley），安永集团前全球主席兼首席执行官

对于任何意欲了解政府在经济发展中的作用以及更广泛的政府与企业合作方案的人士，《变革：市场中的政府角色》都是必读之书。这本书展示了各国政府在经济和商业发展中所面临的实际问题，以及政府应当采取的务实做法。问题并不在于政府是否应当参与企业，而是一个关心企业的政府应当如何行事。读至末尾，读者将会与本书的结论产生共鸣，并领会读书间的所得。

——杨贤教授（Bernard Yeung），新加坡国立大学商学院院长