王绍光、樊鹏编著的《中国式共识型决策(开门与磨合)》通过收集大量政府公报、文件、报告等资料，并对参与中国新医改决策过程的官员、政策专家、有组织利益团体代表进行深度访谈。本书用抽丝剥茧的方式梳理，分析了新医改政策形成的全过程，从而深度探究了中国中央政府如何制定重大公共政策。

本项研究发现，中国中央政府重大政策的决策模式已由过去的“个人决策”、“集体决策”转向一种民主化、科学化水平更高的“共识型”决策模式。

这种模式在参与结构方面的特征是“开门”，包括闯进来、请进来、走出去，而且政策形成之门越开越大。参与方不再局限于各级官员，还包括智库、国际组织、利益集团、普通群众等。

这种模式在沟通机制方面的特征是“磨合”，包括下层协商．上层协调、顶层协议，强调总体本位、求同存异，把参与各方的交汇点作为“输入点”、“商议点”，而不是“否决点”。

2006—2009年间，中国进行了新一轮的医疗体制改革。通过对医改政策形成过程的深度分析，本书试图探究中国中央政府重大公共政策的决策模式。

医疗体制改革不仅属于重大公共政策，而且是世界性决策难题。从医疗服务的供给方看，它涉及医生、医院、医药及医疗设备的制造商、批发商、零售商，还有医学研究与教学机构；从医疗服务的需求方看，它涉及每个人，无论男女老少，无论时下是否健康；从医疗服务的筹融资方面看，它涉及公共财政、社会保险、商业保险、个人支付；从医疗服务的行政管理看，它涉及卫生部及其他很多中央部门(包括农业部和国防部)，以及地方各级政府；从与医疗服务相关的价值观看，它涉及最敏感的意识形态争论，如自由与公正的关系、市场与国家的关系。要协调这么多的方方面面，谈何容易!医疗领域的一个突出特点是，各主体之间存在着严重的信息不对称和权力不对称，要矫正这两类不对称及其引发的问题，更是难上加难。最为麻烦的是，与医疗相关的政策同时属于几大政策类型。政策研究学者一般将政策划入四大类型：规管性政策、分配性政策、再分配性政策以及建制政策；他们进而认为，不同类型的政策决定了政治发展特点的不同。而医疗政策同时属于这四大类型，它的规管、分配、再分配、建制性质都十分明显，所以说围绕医疗体制展开的政治是全方位的政治，是最难缠的政治，是让各国都伤透脑筋的政治。对于只具备有限理性，却要面对无数个变量的决策者而言，医疗体制改革将考验他们如何面对复杂局面、不确定性、价值和利益冲突以及日益增长的参与需求，如何民主、科学、有效地解决一个又一个没有确切答案的难题。

中国用了近四年的时间，顺利出台了一部充分体现公益性、符合中国国情的医改改革方案，被广泛评价为一次巨大的成功。回顾这次医改政策形成的全过程，不仅在中国重大公共政策的历史上史无前例，即使从全世界范围来看，也是不多见的。要解释这种成功，就不能把它视为偶然现象，而应把它看做中国决策模式的产物。问题是，迄今为止，对中国决策模式的系统性研究很少；即使有，也是外国学者多年前完成的。他们对当年中国决策模式的概括未必准确；哪怕准确，对日新月异的当下中国也不可能适用了。本书的着眼点就是探究当今中国重大公共政策的决策模式。

王绍光、樊鹏编著的《中国式共识型决策(开门与磨合)》通过收集大量政府公报、文件、报告等公开资料，通过对参与新医改决策过程的官员、政策专家、有组织利益团体代表进行深度访谈，分析了政策形成的全过程。与以往相比，今天中国重大公共政策形成的参与方不再局限于党政领导人和各级官员，还包括智库、国际组织、利益集团以及一般人民大众。由于党政机构内部的决策者不再全面垄断政策形成，除了决策部门内部、中央和地方各级政府之间的互动以外，政策形成过程还包括传统参与方与各种新加入的外部参与方之间的丰富互动。政策形成之门越开越大，中国政府的决策能力却没有被弱化。其中的奥妙到底是什么?本书以决策的参与结构为线索划分章节，对决策过程中各方面的沟通机制进行了全面、细致的描述和梳理。

《中国式共识型决策(开门与磨合)》发现，政策形成参与结构和沟通机制的变化，对中国中央政府决策模式带来了巨大影响：由过去的“个人决策”、“集体决策”转向民主化、科学化水平更高的“公共决策”。我们认为，中国已经形成了一种可以称之为“共识型”的重大公共政策决策模式。它有两个关键特征：一是参与结构方面的“开门”；二是沟通机制方面的“磨合”。

“开门”相对于“关门”而言。开门决策首先意味着打通门里17#h，不再由少数领导者关起门来决策。其次，开门决策意味着开启“进善之门”，允许、欢迎、鼓励利益相关群体登堂人室，在政策形成的各个阶段，通过各种方式对国家重大决策提出自己的意见和建议。第三，开门决策意味着决策者要放下身段，迈出户外，深入基层、深入群众，广泛展开调研。这是一种与政治参与相映成趣的逆向参与：决策者不是坐等他人上门参与，而是主动出门，体会民情、听取民意、吸收民智。用中国人熟悉的语言说，逆向参与就是群众路线。简而言之，“开门”的含义是：开放与双向参与。与单向参与相比，双向参与能更充分地发挥利益相关群体对决策的影响力，尤其是弱势利益相关群体的影响力。

“磨合”相对于“制衡”而言。在“开门”的条件下，在决策的每一个层次、每一个环节都会有很多利益、偏好、想法、意见、资源不同的参与方。制衡机制强调个体本位，强调竞争，在决策过程中设置多个“否决点”(或多个拥有否决权的玩家)，并最终诉诸票决、多数决。在这种机制下，不同参与方倾向于各自追求自身利益最大化，并为此而相互制衡、掣肘，想方设法否决其他参与方提出的方案。特殊利益集团在这种机制下如鱼得水，它们可以通过影响拥有否决权的玩家绑架决策过程，阻止有可能损害其利益的政策出台，哪怕这些政策有利于绝大多数人。磨合机制则不同，它强调总体本位，强调合作，把决策过程中各方的交汇点作为“输入点”、“商议点”，而不是“否决点”。在这种机制下，不同参与方只能通过充分表述、反复协商、高层协调，求大同存小异，最终达成融合各方意见的政策共识。特殊利益集团在这种机制下用武之地不多，它们可以参与决策，但很难按照自己的意愿左右或阻碍决策进程。

“开门”与“磨合”是相辅相成的。没有“开门”，“磨合”便是无米之炊；没有“磨合”，“开门”就会只开花、不结果。通过将“开门”与“磨合”相结合，共识型决策模式既可以克服关门型决策的盲目性，也可以避免竞争型决策的久拖不决。

第一章 导言

中国政府的决策模式吸引海内外广泛关注

医疗改革是各国政府普遍面临的决策难题

中国新医改为研究中国决策机制提供了良机

思路、着眼点与信息来源

第二章 医疗改革的时代背景

 计划经济时代的医疗卫生体制与成就

 改革开放时期医疗领域的市场化改革。

 2002年以来医疗卫生领域的危机与转机

新农合的启动与政策拐点的出现

“非典”危机对医疗改革的影响

社会范围内对医疗体制的大讨论

第三章 新医改政策制定的基本进程

 政策制定的五个阶段

第一阶段：政策议程的设置(2006年6月之前)

第二阶段：备选方案的设计和选择(2006年7月-2008年2月)

第三阶段：最终方案的内部酝酿(2008年3月-2008年9月)

第四阶段：政策的公开征求意见(2008年10月-2009年11月)

第五阶段：政策的最后出台(2008年12月-2009年3月)

 政策制定的参与结构

第四章 普通群众对政策过程的影响

 普通群众的主动支持和参与

 决策者对民意的汇集与吸纳

医改启动初期对群众意见的汇集与参考

政策酝酿阶段对群众意见的汇集与吸纳

公开征求意见阶段对群众意见的汇集与吸纳

 小结

第五章 政策研究群体的参与和影响

 中国政策研究机构的基本情况

民间政策研究机构

学术部门下属的政策研究机构

党政部门下属的政策研究机构

中共中央和国务院下属的政策研究机构

 参与医改决策过程的主要政策研究机构

政策议程设置阶段的参与

备选方案设计阶段的参与

政策内部酝酿阶段的参与

公开征求意见阶段的参与

政策最后出台阶段的参与

 政策研究机构参与政策制定的基本渠道与方式

通过正式制度渠道参与医改政策制定

主动创造条件影响医改政策制定

小结

第六章 有组织利益团体的参与和影响

 国内利益团体参与医改政策制定的基本状况

国内医药零售行业有组织利益团体

国内医药生产企业有组织利益团体

国内商业保险公司有组织利益团体

国内公立医院院长、医师方面有组织利益团体

 国内利益团体影响医改政策制定的基本渠道与方式

直接协助决策者进行政策酝酿

利用与公共传媒合作表达意见

组织召开各种类型的研讨会

资助研究机构形成政策方案

行业协会领袖向决策者建言

向决策部门有组织“上书”

向部际协调机构和最高决策者“上书”

通过“两会”代表委员向决策部门施压

通过全国工商联向决策部门反映意见

 国外相关利益团体对医改政策制定的影响：以RDPAC为例

组织使命及利益整合功能

基本组织结构与日常运作

影响政策制定的方式与渠道

对政策制定产生的影响

 小结

每七章 政策制定部门的参与和影响

 决策部门及其职能分配

 政策制定部门内部意见形成的流程

意见的内部酝酿

意见的征询协商

内部意见的整合

 政策制定部门内部意见形成的方式

对社情民意的汇集分析

对系统内部意见的吸纳

对政策专家意见的吸纳

对行业协会意见的吸纳

通过实地调研了解情况

 政策制定中各部委之间的“底下沟通”

“底下沟通”的必要性与有限性

“底下沟通”的基本形式

“底下沟通”的原则策略

小结

第八章 部际意见的协调与总体方案的整合

 中央体制中的“协调难”及其根源

 国务院深化医药卫生体制改革部际协调工作小组

统筹协调方案起草工作

推动实现“外堂”沟通

针对问题进行调查研究

开辟渠道听取各方意见

整合方案上报中央审议

 国务院深化医药卫生体制改革领导小组

 中央直属政策研究和咨询机构的部际协调功能

向最高决策者独立提供决策参考

对政策进行文字审议和政治把关

小结

第九章 最高决策者的作用

 凝聚改革共识，引领决策方向

 控制决策步骤，深化改革进程

 开辟独立渠道，汇集真实民意

 利用决策机制，集中拍板定案

 小结

第十章 结论

 “开门”型参与结构

 “磨合”型互动机制

 “共识型”决策模式

 “共识型”政治体系

附录访谈信息

后记