本书主要包括4部分：第一部分，介绍了我国农垦贫困农场的基本状况及扶贫工作的开展情况；第二、三、四、五部分，分别从扶贫项目执行情况、扶贫经济效益、扶贫社会效益、扶贫综合绩效4个方面对我国农垦扶贫绩效进行了分析评价；第六部分，在分析评价的基础上，剖析了我国农垦扶贫工作中存在的问题；第七部分，提出了我们对改进农垦扶贫工作，加速农垦贫困农场脱贫步伐的若干建议。

一、我国农垦贫困农场的基本状况

按照农业部贫困农场评判标准，根据农垦局2005年统计，现有贫困农场695个，占全部农场数量的36％，分布在全国26个省市(区)。其中，新疆维吾尔自治区最多，有180个，占全部贫困农场的25.9％。贫困农场基础设施落后，至今还有上百个贫困农场不通公路、不通电话。贫困农场经济亏损及负债现象严重，职工收入及生活水平偏低。如何改善贫困农场的基础设施，优化生产及生活基本条件，深化改革、进一步调整产业结构，有效地化解债务负担，全面提高综合生产能力，实现扭亏增盈是当前农垦扶贫工作中的重要任务。 二、农垦扶贫工作的开展情况 在15年的农垦扶贫开发实践中，大致经历了两个阶段，针对各个阶段农垦发展的实际情况和特点，资金安排和扶贫管理也发生了相应的转变。第一阶段(1991～2001年)，主要面对边境5省区9垦区的138个边境贫困农场。第二阶段(2002～2005年)，逐步拓宽了农垦扶贫的范围，扶持过的贫困农场有263个。截至2005年，国家累计直接投入扶贫资金29.623亿元，其中贴息12亿元，以工代赈资金15亿元，财政专项资金2.623亿元。据不完全统计，15年来，为263个贫困农场投资建设中低产田改造，农田水利工程，人、畜饮水工程，道路、输电线路改造，通讯等基础项目总计达6000多个，使这些贫困农场的生产条件、生活条件得到了较大的改善。

三、农垦扶贫绩效评价

本书分别从扶贫项目执行情况、扶贫经济效益、扶贫社会效益、扶贫综合绩效等4个方面对我国农垦扶贫绩效进行了分析评价。

1.农垦扶贫项目的执行情况

扶贫项目资金到位率高，不论是财政扶贫资金、以T代赈资金，还是贴息贷款资金，农业部农垦局都是按照国家计划如数按时下拨到各垦区的，其资金下拨的到位率是100％。由于种种原因，如自筹配套资金不到位等，总投资到位率小于100％，达到93％以上，即是资金到位情况非常好。扶贫项目建设完成情况优秀，完成率在95％以上的优等项目占95.5％，但完成率在各垦区表现不平衡，仍存在2.94％的项目建设完成率不到70％。

2.扶贫经济效益情况

农垦扶贫经济效益评价从以下5个方面展开的：利润总额、人均收入、人均收入增长率、资产负债率和国内生产总值。从5方面的分析结果看，虽然从横向考察贫困农场的生产以及农场职工的生活水平并不算高，但从纵向考察，以15年贫困农场生产建设的前后期进行比较，这些农场在上述5个方面都有较大改善。15年来随着国家支农力度加大，农垦扶贫范围有所扩大，在此期间，边境5省区9垦区有50多个贫困农场脱贫退出扶贫范围，同时有50个贫困农场滚动进入扶贫范围，并适当扩大了地方垦区的扶贫范围，到2005年被扶贫的贫困农场数达到263个。2005年，贫困农场人均收入2556元，是1991年人均收入774元的3.3倍，年均增长15.3％，与同期全国农村人均收入年均增长水平相比，增长率高出7个百分点。贫困农场盈利能力增强了，减少了亏损，有的实现了扭亏为盈；扶贫资金投入对提高广大职工收入产生了直接的影响，改善了职工的生活条件；农场国内生产总值不断上升，经济效益显著。但是，资产负债率普遍偏高，状况有待改善。

3.扶贫社会效益情况

农垦扶贫的效益主要表现在社会效益方面，是农垦扶贫绩效评价的极其重要的组成部分。由于社会效益评价的复杂性，许多方面难以定量，必须定性和定量两个方面结合进行。因此，本研究主要从定性表现的6个方面结合定量分析的4个指标(适龄儿童入学率、职工年平均培训人次、饮用不符合标准水的人口减少率、“四通”率)进行分析。研究表明，贫困农场职工的生活水平和生存环境得到明显改善，15年来“四通”率增长14.79％，饮用不符合标准水的人口减少21.97万人，危房改造面积增加了675375平方米；科技推广人员增加10354人，科研及科技服务体系的建设得到发展，增强了科技脱贫的实力；贫困农场的教育和医疗卫生条件获得改善，适龄儿童入学率由1991年的93.83％提高到2005年的98.25％；基本普及了九年义务教育，人均医疗用房占有面积从1991年的0.6平方米提高到2005年的2.0平方米；农垦扶贫项目资金的社会带动作用巨大，提供了新的就业机会，对保障社会安定、减少贫富差距、促进社会协调发展起了积极作用，农垦扶贫还改变了人们陈旧的思想观念。

4.农垦扶贫综合绩效评价

本研究依据理论分析，建立了模糊综合评价模型，确定了综合评价指标体系，根据评价模型和评价指标体系，本研究对农垦扶贫的综合绩效进行了评价。绩效综合评价结果显示，全国农垦扶贫综合绩效分值在第一阶段为0.8340；第二阶段为0.8663；总体来说，我国自1991～2005年农垦扶贫项目绩效良好。但全国农垦扶贫工作开展存在不平衡，各垦区总体绩效指标值存在较大差异。第一阶段高低相差8.6个百分点；第二阶段高低相差13个百分点。

四、问题和建议

在上述分析评价的基础上，本研究进一步剖析了我国农垦扶贫工作中存在着的问题：

(1)扶贫资金投入严重不足。经计算，全国农垦系统贫困农场进行最基本的生产、生活条件改善建设需要的资金约为361.29亿元。其中，基础设施建设资金需求为322.24亿元，危房改造的资金需求为39.05亿元。根据国家扶贫计划，贫困农场基础设施建设和危房改造工程应当在2010年之前完成。也就是说在“十一五”期间，扶贫资金投入不得低于361.29亿元。与“十五”时期实际投入相比，“十一五”期间，扶贫资金投入总缺口为221.15亿元，年均缺口为44.23亿元。

(2)企业背负沉重的社会职能，经营举步维艰，增加了脱贫难度。以2003年为例，全国垦区中的695个贫困农场社会性支出高达171638万元；其中，已经纳入国家扶贫计划的边境五垦区的138个贫困农场社会性支出为49223万元，未纳入国家扶贫计划的557个贫困农场的社会性支出为116603万元。

(3)扶贫工作开展不平衡，垦区内部及农场之间差异较大。在现有的1928个农场中，贫困农场数量达695个。农垦扶贫15年来，获得过国家扶贫资助的贫困农场263个，被列入了国家扶持的范围，但依然有432个贫困农场没有进入国家扶贫范围之列，占全部贫困农场总数的62.2％。

(4)科技在扶贫中的作用没有充分发挥，潜力很大。

(5)投资项目管理水平有待进一步提高。

(6)产业结构单一，调整难度大、调整速度缓慢。

针对上述问题，本书提出了改进农垦扶贫工作，加速农垦贫困农场脱贫步伐的若干建议：

(1)重新认识农垦扶贫开发的必要性和重要性，加大农垦扶贫投入。农垦贫困农场在粮棉胶奶糖生产供给上的优势，决定了它在保障供给、维护粮食安全上起一定的支撑作用；农垦贫困农场多处在边境地区，担负着巩固国防，维护少数民族地区民族团结，以及社会稳定的重要职责；农垦贫困农场在规模优势和规模效益方面有比较优势，农垦职工素质也比较高，有利于现代科学技术的推广应用及进行科学先进的管理。这些方面无疑对农场周边农村的建设起着良好的示范作用。综上所述，贫困农场的作用是其他许多经济组织所无法代替的。而贫困农场的发展状况极大地阻碍了上述作用的发挥。对此，我们必须重新认识农垦扶贫开发的必要性和重要性，十分重视农垦贫困农场这个特殊社会群体，加大农垦扶贫的投入，以求用相对较少的投入极大地调动贫困农场的内在优势，使上述作用充分得以发挥。  (2)总结15年来的农垦扶贫经验，坚持执行成功的农垦扶贫开发原则。15年来农垦扶贫经验表明，坚持农垦开发式扶贫原则，坚持“先生存后发展”的扶贫原则，坚持扶助贫困农场与扶助贫困职工相结合的原则，坚持建立健全退出机制，实行滚动式扶贫运作方式，坚持扶贫投资项目管理原则等，都是被实践证明是行之有效的原则，今后的农垦扶贫工作应在此基础上，不断总结，发扬光大。

(3)解放思想，深化改革，转变机制。首先，在国家着力解决“三农”问题的形势下，贫困农场应充分运用有利的政策保障，继续稳步推进农场经济体制改革，以此为契机，促进农场经济的全面发展。其次，继续深化农垦贫困农场管理体制改革，建立健全现代企业管理制度，从企业内部挖掘潜力，进一步搞活企业经营机制，促进企业扭亏增盈，增强自我发展能力。

(4)从实际出发，实事求是地、有区别地解决好贫困农场剥离办社会职能的问题。注重解决好贫困农场剥离办社会职能的问题，应具体情况具体分析，针对不同社会职能的内容，采取区别对待的政策。有些边境贫困农场地处边远且幅员辽阔，有些社会职能无法剥离，他们承担的社会性支出应正式列入国家财政预算，以财政拨款保证这方面的支出需求，为这些农场承担国家的繁重政治任务提供充足的财政保障。有些社会职能可以剥离出去，则应通过深化改革解决这些问题。以上措施的目的是减轻贫困农场的不合理负担，为贫困农场脱贫致富扫清障碍。

(5)加强领导，完善制度，提高扶贫投资项目管理水平。首先，从实际出发，科学选定开发项目；其次，充分做好项目建设前期准备工作，注重对实施的扶贫项目进行全面的可行性评估，减少决策失误和资金浪费；再次，加强扶贫投资项目的资金管理；第四，强化扶贫投资项目的监督验收机制；第五，应充分注意项目建设形成的设施的后续维护管理，健全营运的各项管理规章制度，提高设施的利用率。

(6)遵照社会主义新农村建设的要求，把握农垦扶贫工作重点，促进农垦社会经济科学协调发展。在“十一五”期间，建议农垦扶贫工作的重点宜从以下方面考虑：多渠道筹集资金，加大投资力度；继续加强垦区贫困农场基础设施建设，注重农垦“六小工程”建设，改善农垦贫困农场生产生活条件；注重加强对各种地方常发病的防治，进一步完善医疗服务体系建设；进一步改革农垦教育制度，改善基础教育条件，提高教育质量；大力推进科技进步，改善健全贫困农场科技推广服务体系，尤其要注重先进实用技术的培训和推广应用工作；大力推进贫困农场的农业产业化经营项目，延长农业产业链条，提高农业附加值和农场经营效益等。

一、农垦扶贫的基本情况

 (一)国有农场与农垦扶贫概述

 (二)贫困农场的数量和分布

 (三)贫困农场的社会经济情况

 (四)农垦扶贫工作的开展

 (五)扶贫十五年的总体效果

二、农垦扶贫项目执行情况评价

 (一)扶贫项目执行情况评价指标设置

 (二)扶贫项目资金到位率的评价分析

 (三)扶贫项目建设完成情况的评价分析

三、农垦扶贫经济效益评价

 (一)农垦扶贫经济效益评价指标设置

 (二)农垦扶贫经济效益评价

 (三)农垦扶贫经济效益评价案例一黑龙江垦区扶贫经济效益评价

四、农垦扶贫社会效益评价

 (一)农垦扶贫项目社会效益评价指标设置

 (二)贫困农场职工的生活水平和生存环境得到明显改善

 (三)科研及科技服务体系的建设得到发展，增强了科技脱贫的实力

 (四)农垦扶贫项目资金的社会带动作用巨大

 (五)贫困农场职工的教育和医疗卫生条件获得改善

 (六)提供新就业机会，对保障社会安定、减少贫富差距、促进社会协调发展起到积极作用

 (七)农垦扶贫改变了人们陈旧的思想观念

五、农垦扶贫绩效综合评价

 (一)模糊综合评价方法

 (二)农垦扶贫绩效综合评价指标设置及评价测算

 (三)扶贫综合绩效评价结论

六、农垦扶贫工作中存在问题剖析

 (一)扶贫资金投入严重不足

 (二)企业背负沉重社会职能，经营举步维艰，增加了脱贫难度

 (三)扶贫工作开展不平衡

 (四)科技在扶贫中的潜力作用有待发挥

 (五)投资项目管理水平有待进一步提高

 (六)产业结构单一，调整难度大且速度缓慢

七、农垦扶贫开发政策建议

 (一)重新认识农垦扶贫开发的必要性和重要性，加大农垦扶贫投入

 (二)总结成功经验，坚持农垦扶贫开发原则

 (三)解放思想，深化改革，转变机制

 (四)从实际出发，实事求是解决贫困农场剥离办社会职能问题

 (五)加强领导，完善制度，提高扶贫投资项目管理水平

 (六)遵照社会主义新农村建设的要求，把握农垦扶贫工作重点，促进农垦社会经济科学协调发展

附录1 农垦263个扶贫农场及196个样本农场名单

附录2 农垦扶贫绩效模糊综合评价模型

附录3 黑龙江垦区扶贫绩效综合评价数据

附录4 五垦区边境贫困国营农场“八五”脱贫规划纲要(1991～1995年)

附录5 边境五垦区贫困农场“九五”扶贫开发计划(1996～2000年)

附录6 边境五垦区“十五”扶贫开发计划(2001～2005年) 

参考文献