本书主要从社会保障制度、金融体制、户籍制度、乡镇治理、土地制度、人口政策及城镇化等方面，研究我国低收入人群收入增长的制约性因素；探讨经济增长与社会发展的和谐，主要是在于低收入人群也能有效分享经济的快速增长。主张通过政府主导性的制度变革，促进低收入人群的收入增长，从而减少贫困的发生。

本书的第一章，探讨了制度的本质与内涵，我国社会贫困的特点及产生原因，西方反贫困制度的历史沿革，以及我国政府主导的反贫困制度变迁。第二章，探讨了贫困、低收人人群对社会的压力，包括对消费水平的影响，与社会稳定、发展和改革的关系。第三章，探讨我国目前城市贫困现状，增生的原因，保障制度的变革，以及如何有效处理城市贫困问题。第四章，探讨农村低收入人群现状、成因，分析土地制度对农村低收人人群的基本保障作用，寻求逐步建立不依赖土地的农村保障制度，逐步调整农村制度，提高农业比较收益。第五章，分析乡镇政府的权责困境、财政困境，农民负担；探讨乡村体制与基层民主、治理的关系；并对构建乡村良性发展的制度机制提供一些建议。第六章，分析农民工问题的实质与户籍关系，探讨户籍制度改革与城市管理思路，提出对农民工权益保障对策。第七章，分析中小企业与就业的关系，探讨中小企业融资难的原因；提出完善金融体系、建立和完善社会信用体系，以及政府提供补助、信贷支持等措施，支持中小企业发展。第八章，从可持续发展方面，探讨人口控制、城市化与减贫的关系。第九章，阐述以制度演进，促低收人人群收入增长是社会主义和谐社会的要求。只有通过制度演进，才能惠顾弱势群体；而持续经济增长、工业化措施及人口控制政策仍是减贫的基础，是进一步制度创新的保证；并认为制度演进是一个复杂的系统工程，是短、中、长三期循序渐进的过程。

前言

第一章 制度与贫困

 第一节 制度

一、制度的内涵与制度的构成

二、制度变迁

 第二节 贫困与低收入

一、贫困与低收入的界定

二、低收入人群形成原因

 第三节 制度变迁与贫困

一、西方国家现代反贫困制度建立的历史沿革

二、政府主导制度变迁与我国反贫困

第二章 贫困、低收入人群与社会压力

 第一节 低收入人群的消费水平分析

一、农村居民的消费规模及其增长速度

二、农村消费结构及其变动

三、农村消费稳定性判断

 第二节 低收入人群与社会稳定

一、社会意识形态方面

二、社会存在方面

 第三节 低收入人群与经济发展

一、短期分析

二、中期分析

三、长期分析

 第四节 低收入人群与改革

第三章 城市贫困人口的制度分析

 第一节 城市贫困问题研究综述

一、贫困的内涵

二、贫困线的确定

三、贫困问题的处理

四、我国贫困问题的实证研究

 第二节 我国城市贫困人口的现状

一、城市贫困标准及规模

二、城市贫困人口分布及其特点

 第三节 城市贫困人口产生的原因

一、致贫的内因分析

二、致贫的外因分析

 第四节 我国保障制度的历史沿革、发展及前瞻

一、建国以来至改革开放前的社会保障制度

二、改革开放以来社会保障体制的变革

三、今后保障制度的发展与城市贫困问题分析

 第五节 如何有效处理城市贫困问题

一、加快社会保障体系的改革步伐，完善两条社会保障线

二、增加社会保障资金投入，确保资金足额到位，适当提高保障强度

三、加强宏观调控，理顺分配关系

四、出台改革措施要考虑低收入职工的承受能力

五、广开就业门路，增加再就业人口韵就业能力

六、加强组织和领导，确保国家扶贫济困的社会保障政策得到落实

七、城市贫困人口自身的思想教育

八、关注经济全球化对我国城市贫困的影响

第四章 农村低收入人群与土地制度、社会保障制度

 第一节 农村低收入人群

一、我国农村低收人人群的现状

二、我国农村低收入人群的成因分析

三、我国农村低收人人群与土地制度

 第二节 农村要逐步建立不依赖土地的社会保障体系

一、建立农村社会保障体系的必要性

二、建立农村社会保障体系的目标

三、构建我国农村社会保障制度的原则

四、农村社会保障制度安排的重点

 第三节 逐步调整农地制度，提高农业生产比较利益，实现全民共同富裕

一、农业适度规模经营的优点

二、完善农村土地流转制度，推进适度规模经营

第五章 乡镇困境、农民负担与乡村治理

 第一节 乡镇政权的问题分析

一、乡镇政府的权责困境

二、乡镇政府财政困境分析

 第二节 农民负担问题分析

一、农民负担问题的界定

二、农民负担的历史回顾

三、农民负担原因分析

 第三节 乡村体制、基层民主与乡村治理

一、国家与社会视角下的乡村体制

二、乡村政治民主化进程

三、村民自治的发展与社会的全面进步

 第四节 构建乡村良性发展的制度机制

一、构建城乡统一的公共财政体制

二、构建财权与事权统一的公共产品供给体制

三、构建减轻农民负担、促进增收的新机制

四、完善村民自治，加快乡村政治民主化进程

五、推进乡镇政治体制改革，进一步释放社会活力

第六章 户籍制度与农民工

 第一节 现有户籍制度与平等人权要求

一、农民工问题的实质

二、我国现有户籍制度的形成

三、平等人权的要求

 第二节 户籍制度变革与城市管理

一、二元户籍制度突破

二、户籍制度的国际借鉴

三、我国户籍制度变革的初步构想

 第三节 农民工权益保障

一、城市农民工的现状

二、农民工权益的保障

第七章 就业中小企业与金融、财政体制

 第一节 中小企业是承载就业的主渠道

一、中小企业的界定

二、我国中小企业发展的特点

三、中小企业是承载低收人人群就业的主渠道

 第二节 中小企业融资难的原因

一、金融体系不健全

二、信用体系不健全

三、中小企业板也不是解决中小企业融资难问题的灵丹妙药

四、中小企业自身素质较低是造成贷款难的一个重要原因

 第三节 健全与完善我国的金融体系

一、逐步形成以国有银行为中心、多种金融机构并存的金融组织体系

二、形成和完善现有的金融市场体系

三、加快利率市场化的步伐

四、逐步进行金融产品和金融业务的创新

五、逐步加强金融监管的力度，加快金融立法的进程

 第四节 建立和完善社会信用体系

一、信用体系的定义以及信用体系的构成

二、完善我国的信用体系

 第五节 通过政府提供补助、信贷支持，促进中小企业发展

第八章 人口控制、城市化与可持续发展

 第一节 可持续发展的概念及其内涵

一、可持续发展的概念

二、可持续发展的基本原则

三、可持续发展的核心

 第二节 人口控制与可持续发展

一、关于人口与经济发展关系的理论

二、我国的人口问题及其对策研究

 第三节 城市化与可持续发展

一、城市化的涵义

二、农村城市化——我国城市化的重点所在

三、农村城市化的理论基础

四、我国的城市化水平及其与农民增收之间的关系

五、在加速城市化发展的同时，注重城市贫困问题

六、农村城市化与可持续发展之间的关系

第九章 以制度演进促低收入人群收入增长

 第一节 建立社会主义和谐社会

一、结构转型期是提出和谐社会的现实原由

二、何谓“社会主义和谐社会” 

三、和谐社会与低收人人群

 第二节 制度演进与弱势群体

一、减少贫困的制度创新是社会发展的要求

二、持续经济增长、工业化措施及人口控制政策是减贫的基础，是进一步制度创新的保证

三、政策目标与制度选择的困难

 第三节 制度演进是一个复杂的系统工程，是短、中、长三期循序渐进的过程

一、完善金融市场，健全社会信用制度，促进中小企业发展，增加就业

二、提高城镇贫困及相对贫困人口收入增长及消费预期

的思路

三、减少农业人口，提高农民收入增长及消费水平的思路

后记

第一节 城市贫困问题研究综述

贫困是一种社会现象，是社会经济、文化生活落后的总称，是由于获取收入能力低下而造成缺乏生活必需的基本物质和生存、发展所需的基本条件的一种生活状况。俗话说，十个手指有长短。其实个人的能力也是如此，也正因为个人的能力的差异使得人们获取收入能力有别。获取收入能力强的人生活比较富裕，而获取收人能力低的人生活就比较贫困，这是一个亘古不变的事实，古今中外概莫能外。对于城市贫困问题的研究主要从四个方面展开：

一 贫困的内涵

对于贫困的内涵的研究最为广泛。世界上从社会保障和社会救助的角度去研究贫困问题，如果从上世纪初英国的布什和朗特里的早期著作算起，迄今已有100年的历史了。在此期间，各国的专家学者从各种不同的角度给“贫困”下了不计其数的定义。

关于贫困的含义，国外理论界的理解，最初仅限于经济收入和生活资料的拥有量上。1899年，西勃海姆对贫困的理解是这样的：“如果一个家庭的总收入不足以取得维持仅仅是物质生活所必备的需要，那么该家庭就是处于贫困状态。”英国政府的蓝皮书曾经明确指出；“贫困和不平等不仅是指缺钱花，而且意味着你能活多久，你的生活质量如何。”西方学者甚至还认为贫困包括权力和地位。詹姆·肯凯德就认为：“贫困不仅指收入分配的最低层，而且指一个社会中所处的地位低下，贫困是这样一种特殊的无权利状况，即在面临来自社会中有权势的集团压力时，无力控制自己所处的生活环境。”1979年，英国的汤森在他的《英国的贫困：家庭财产和生活标准的测量》一书中是这样界定贫困的：“所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的。”英国的奥本海默在《贫困真相》一书中则这样认为：“贫困是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。……首先，贫困夺去了人们建立未来大厦——你的生存机会——的工具。它悄悄地夺去了人们享受生命不受疾病侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生涯的机会。”美国的劳埃德·雷诺兹在《微观经济学》一书中说：“所谓贫困问题，是说在美国有许多家庭，没有足够的收入可以使之有起码的生活水平”。欧共体在1989年《向贫困开战的共同体特别行动计划的中期报告》中也给贫困下了一个定义：“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源(物质的、文化的和社会的)如此有限，以致他们被排除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式之外。”1949年，马歇尔第一次将公民权的概念引入了社会政策领域，此后不少研究贫困的专业人员也采用了这样的视角来审视贫困问题。世界银行在以“贫困问题”为主题的《1990年世界发展报告》中，将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”。

我国理论界对贫困问题的探讨主要始于上世纪80年代。在对于贫困含义的认识上大致形成了两种不尽相同的观点。一种观点认为，贫困纯粹是指物质生活困难，温饱问题未能解决，是一个人或家庭的生活水平达不到维持基本生存所需要的最低费用。另一种观点认为，贫困不仅仅是物质上的匮乏，还包括精神上的贫困；物质上的贫困是其表现形式，精神上的贫困才是实质所在。无疑，这些表述都从不同侧面揭示了贫困的内涵，对于人们正确理解贫困问题具有重要参考价值。

P60-61

经过二十多年的改革开放，我国已进入经济起飞阶段，人均国内生产总值已超过1000美元，许多家庭进入了小康生活水平，部分家庭甚至实现了生活富裕，不仅拥有宽敞舒适的住房、小轿车，还到国外旅游休假，但经济快速发展的成果并没有让所有家庭共同分享。目前，按官方最新统计，人均年收入在637元人民币以下的极端贫困人口有二千九百万，人均年收入在637元到882元刚够温饱的贫困人口近六千万。若按联合国标准，我国有近二亿的贫困人口。据我们课题组分析，我国城镇人均年收入4700元及以下、农村人均年收入2700元及以下，大约占城镇人口约20％(1.09亿)、占农村人口约47.73％(3.58亿)，共计4.67亿人，约占全国总人口的35.92％，处于低收人水平阶段。因此，在一部分人生活在物资极大丰富中时，我们还有不少以拾荒为生的贫困家庭、辍学打工的儿童。尤其是这些年来，随着市场经济建立，社会福利及保障体制的调整，许多低收入家庭由于缺少社会救助，因下岗致贫、因病致贫的也不少。如何减少贫困、促进低收入人群的收入水平提高，应是我国社会全面发展的一个重要方面，也是创建和谐社会的要求。

贫困作为一种社会现象，在不同国家、不同地区及历史的不同阶段，都不同程度存在着。中国古代曾有诗描述：“朱门酒肉臭，路有冻死骨”。在西方现代文学名著中，也有不少贫困家庭生活窘迫的描写，甚至西方繁华大都市中现仍有不少贫民窟存在。杜绝贫困是不可能的，因为贫困这种现象，本身是作为富裕的对立面而存在的，其衡量指标是以拥有或者获得生活资料能力的强弱来确定。随着人类社会发展和进步，贫困的衡量指标会因生产率增长而发生变化，但贫困人口的多少及其贫困程度仍是任何一个国家或地区社会发展与稳定的最主要反映。因此，工业革命以来，尤其是二次世界大战以后，减少贫困、提高低收人群体的收人增长，成为西方国家任何一届政府的社会经济发展的主要目标，是必须具备的公共产品和服务，在某种程度上已固化成为一种常态的制度保证。

西方国家主要通过三个制度措施减少贫困、保障低收入群体的生活福利水平：一是社会保障制度，二是收入分配制度，三是增加就业的金融扶持政策与培训制度，其中社会保障制度是核心，收入分配制度是实现社会保障的基础，增加就业的金融扶持政策与培训制度是辅助手段。这些措施，最早起源于15世纪末的英国。当时，因工业化进程要求，英国出现了圈地运动，导致大批失地农民拥入城市，因不能就业成为街头的流浪汉，酿成严重的社会问题。在这种背景下，英国政府开始出面承担社会保障职责。1531年，英国通过了世界上第一部由政府救济贫民的法律，1597年又通过了实行征税以救济贫民的法律。1601年，英国颁布了全面处理贫民的立法——《伊丽莎白济贫法》(即《旧济贫法》)。由政府出面承担原由教会负责的赈济贫民等职责，并提供就业，帮助老人、儿童和残疾人等服务，以解决当时社会动荡、贫困、失业、流浪等一系列问题。随后的二百多年里，其他西方国家也因工业化和城市化的推进，出现相同状况，也先后建立了以社会保险为核心内容的现代社会保障制度，从养老、失业到个人健康，建立全面的社会保险与保障。这些制度措施发展到今天，已成为西方反贫困、保障低收入人群生活福利水平的一种重要手段，起到了很好的效果，保持了社会稳定。1982年，贝克尔曼和克拉克通过一次经验式研究得出：如果没有现行的社会保障制度，英国生活在贫困中的人将比实际多出7倍。1985年，希金斯指出：没有收入分配中的转移支付手段，1982年占20％的英国最贫困家庭只能挣得0.6%的收入，而通过转移支付，他们得到了11.3％的国民可支配收入。

改革开放二十多年来，中国是减贫效果最显著的国家。根据世界银行规定的国际贫困线，即每人每日支出不足1美元，1981年我国贫困人口数4.9亿，占世界总数比重的35％左右；到2002年已经下降至8800万人，占世界总数比重的7%左右；贫困人口占全国总人口比例从1981年的49％下降为2002年6.9％。这个奇迹源于中国二十多年来的经济高速增长，而经济体制的市场化改革、对外开放、计划生育政策是促进经济高速增长主因。但从2002年以来，我国的减贫效果不佳，绝对贫困率不下降，反而有缓慢上升，相对贫困人口规模扩大，反映贫富差距的基尼系数已达到让人警戒的状态，尤其是发生在城市中的贫困出现了规模化趋势。我们认为，工业化、城市化所要求的社会保障制度滞后，二元经济下的土地制度、户籍制度、行政管理制度等，可能都是减贫难以持续有效、低收入人群收人增长缓慢的原因。

由于中国是一个国情复杂的国家，拥有世界最多的人口——13亿，经济结构二元化，人口结构三元化(城镇人口、农村人口、流动人口)，东西部经济发展极不平衡等等，不可能仅通过研究保障制度本身就可了解中国的贫困问题。因此，本书将主要从社会保障制度、金融体制、户籍制度、乡镇治理、土地制度、人口政策及城镇化等方面，研究我国低收入人群收入增长的制约性因素；探讨经济增长与社会发展的和谐，主要是在于低收入人群也能有效分享经济的快速增长。

在本书中，我们主张通过政府主导性的制度变革，促进低收入人群的收入增长，从而减少贫困的发生。之所以主张由政府主导制度变革，是因为：

一、我们所研究的制度，无论是保障制度、户籍制度，还是金融体制、乡镇治理体制，都是政府的制度安排，是政府行政的基本功能之一，如果不由政府来主导，谁有更大的力量来进行制度的改进?

二、政府主导的制度变革是改进，比其它任何变革措施成本要低，可以以比竞争性组织低得多的费用提供一定的制度性服务，在制度实施及其组织成本方面也有优势。

本书的第一章，探讨了制度的本质与内涵，我国社会贫困的特点及产生原因，西方反贫困制度的历史沿革，以及我国政府主导的反贫困制度变迁。第二章，探讨了贫困、低收人人群对社会的压力，包括对消费水平的影响，与社会稳定、发展和改革的关系。第三章，探讨我国目前城市贫困现状，增生的原因，保障制度的变革，以及如何有效处理城市贫困问题。第四章，探讨农村低收入人群现状、成因，分析土地制度对农村低收人人群的基本保障作用，寻求逐步建立不依赖土地的农村保障制度，逐步调整农村制度，提高农业比较收益。第五章，分析乡镇政府的权责困境、财政困境，农民负担；探讨乡村体制与基层民主、治理的关系；并对构建乡村良性发展的制度机制提供一些建议。第六章，分析农民工问题的实质与户籍关系，探讨户籍制度改革与城市管理思路，提出对农民工权益保障对策。第七章，分析中小企业与就业的关系，探讨中小企业融资难的原因；提出完善金融体系、建立和完善社会信用体系，以及政府提供补助、信贷支持等措施，支持中小企业发展。第八章，从可持续发展方面，探讨人口控制、城市化与减贫的关系。第九章，阐述以制度演进，促低收人人群收入增长是社会主义和谐社会的要求。只有通过制度演进，才能惠顾弱势群体；而持续经济增长、工业化措施及人口控制政策仍是减贫的基础，是进一步制度创新的保证；并认为制度演进是一个复杂的系统工程，是短、中、长三期循序渐进的过程。

最后，我们希望通过本书对城市贫困与农村贫困现象的分析、短期就业与长期城市化政策的研究，能给读者一个全方面的视角，来了解中国贫困问题的症结所在，并为减少贫困、保障低收人人群生活福利提供一点思路。

受时间和篇幅以及作者水平所限，本书离读者的希望还会有差距，我们恳请读者批评指正。

作  者

2005年11月18日

有关我国社会贫困问题、社会保障制度、土地制度、户籍制度等单独方面的研究，在现在的出版物中颇多。我个人认为，2004年，我们向北京市教委申请这个课题，得到教委支持，最后能出版这本书，还是在于我们的研究有其自己独特的价值。贫困作为一种社会现象，既有贫困者个人自身的因素，也有社会的根源。而从整个制度环境中，去研究贫困问题，将有助于发掘社会贫困本质。

从研究的章节来看，我们涉猎了与社会贫困问题密切相关的许多方面，但仍有两个与低收入人群生活质量与发展密切相关的研究方向，由于时间和篇幅的限制而被忽略，一个是医疗卫生体制，另一个是教育体制。如何保障低收入人群的基本医疗需要，保证穷孩子有书读，理应是让低收入人群上升流动的最重要的渠道，我想这也是我们这本书在成稿时的一个最大的遗憾。

本书的主要编写者都是来自高校的教授和博士生，每个人在专业研究方面都有较深的造诣，但缺少在实际部门工作的经验，因而在研究方面较抽象，一定会存在许多不足，希望读者不吝赐教。

本书的编写执笔：第一章(洪岚、苏明)，第二章(苏明，洪岚)，第三章(洪岚、刘军稳)，第四章(王慎行)，第五章(邵峰、任泽河)，第六章(王海涛、范向晔)，第七章(刘荔)，八章(车卉淳)，第九章(洪岚)，最后由洪岚统稿。

另外，本书在成稿过程，得到了许多人的热情帮助，中国三峡出版社社长张云昌先生对本书的框架结构提出不少好建议，责任编辑杨昕先生倾注极大的热情和诸多心血，金伟女士在课题申请及完成中给予很多帮助，我的研究生张傧同学帮忙完成校对工作，在此表示衷心的感谢。

洪  岚

2005年12月1日