本书以各类脱贫典型为案例对象，真实记录了定边脱贫攻坚之路，全面宣传在新时代中国社会主义思想的指导下，定边脱贫攻坚波澜壮阔的生动实践和历史成就，深入评估县域脱贫攻坚的多重影响，为丰富发展中国扶贫开发理论提供案例支撑。

导论／001

    第一节定边县脱贫攻坚组织创新机制，003

    一、党建，夯实脱贫攻坚责任机制／003

    二、定边脱贫攻坚政策的创新内容，005

    三、政策解读与落地：对干部的“化简为繁”

    与面向群众的“化繁为简”，008

    第二节定边县脱贫攻坚典型经验／013

    一、基础设施为脱贫攻坚保障打下坚实基础／014

    二、多措并举，加快产业发展壮大／015

    三、定边县因地制宜脱贫攻坚新举措：光伏助力脱贫／017

    四、定边县因地制宜脱贫攻坚新举措：精准信贷／019

    第三节定边县脱贫攻坚绩效评估／020

    一、定边县整体经济社会发展状况／020

    二、贫困人口发展能力的提升／034

    第四节定边脱贫经验的典型意义／037

    一、统一思想认识：发挥党组织定力／038

    二、分解政策落地：精准切脉，结合实际精准制定政策／040

    三、成果巩固：以定边长治久安提升县域治理／04l

第一章l定边县脱贫攻坚历史起点／043

    第一节定边县域特点／043

    一、自然环境与历史文化，043

    二、自然资源类型与分布，048

    三、行政区划与经济社会发展／049

    第二节定边县贫困状况及致贫原因探析／052

    一、定边县贫困状况梳理，052

    二、定边县致贫原因探析／054

    第三节定边县脱贫攻体部署，06l

    一、定边县脱贫攻坚情况概要，06l

    二、机制创设的具体布局，062

第二章I定边县脱贫攻坚的理论探索，065

    第一节贫困的标准与识别／066

    一、贫困标准：绝对贫困与相对贫困，066

    二、中国贫网线演变历程及定边县识别贫困的基本方法／069

    第二节基础设施的基础作用，071

    一、基础设施的内涵演变量增长、合理分配、时空协调，071

    二、注重软硬两个“基础设施”建设／074

    第三节“两不愁三保障”的基本目标／079

    一、1986年以来定边县人民收入的增长情况，080

    二、“两不愁”脱贫治理的“十个一批”措施及其成效／081

    三、“三保障”脱贫治理措施与成效／082

    第四节激发群众脱贫内生动力，087

第三章l定边县脱贫攻坚的组织机制，091

    第一节党委领导、实施与社会参与／091

    一、发挥党委的领导作用／09l

    二、主抓五大攻坚战区／093

    三、建立县乡村党政脱贫攻坚体系／094

    四、构建“l+3+6”督查督导机制／098

    第二节创新干部责任与激励制度，099

    一、创新“职级抵押”制度，099

    二、成立脱贫攻坚队／100

    三、管理“四支队伍”，104

    第三节抓党建促脱贫的举措和成绩／107

    一、聚焦基层党组织“三力提升”，107

    二、发挥党员先锋作用，抓实“三项举措”／108

    三、创新推行“三带模式”／109

    四、党建促脱贫典型案例／109

    五、第一书记脱贫攻坚的典型案例／114

第四章I定边县脱贫攻坚的基础设施保障／12l

    第一节交通脱贫攻坚，铺就幸福路，122

    一、定边县交通脱贫攻坚工作典型特点／123

    二、定边县交通脱贫攻坚成效／126

......

三、教育扶贫的定边经验及其完善建议／245

第三节就业扶持体系是解决民生之要／246

一、创建小微企业园，促动自主创业就业／246

二、开拓就业扶贫载体，健全订单式学制培训就业体制／247

三、因地制宜发掘扶贫公益岗，健全岗位管理制度，248

四、发展劳务经济，提高贫困劳动力转移就业的组织化程度／249

五、发展县域经济，拓展就地就业的领域，249

六、就业扶贫的定边经验及其完善建议／250

第四节健康是基本保障／252

一、精准救治，让低收入人口看得起病，252

二、精准施治，让低收入人口看得好病／253

三、落实，让低收人人口看得上病／254

四、普遍设防，让全县人民少得病／255

五、健康脱贫的定边经验及其完善建议，256

第五节社会兜底是全面建成小康社会的底线制度／258

一、“三通”兜底保障工作制度实现与群众沟通零距离／258

二、加强社会救助丁作与扶贫开发政策的有效衔接／259

三、爱心超市积分机制激发自我发展的内生动力／262

四、兜底是对特殊群体“一个不能少的真情关怀”／263

五、社会兜底保障的定边经验及其完善建议，264

六、包容发展扶贫的乡镇标兵：冯地坑乡／265

第八章l巩固、提升与展望：走向乡村振兴／270

    第一节定边县脱贫攻坚巩固提升的目标方针，271

    一、巩固提升面临的问题／272

    二、巩固提升的目标任务／273

    三、巩固提升的方针与策略，274

    第二节定边县建立脱贫长效机制的探索，276

    一、加强和完善党对脱贫攻坚工作的领导，276

    二、夯实精准扶贫、精准脱贫的基础工作，279

    三、加强精准脱贫巩固提升的支撑保障／282

    四、加快补齐基础设施和公共服务设施短板／286

    五、加快产业巩固升级，289

    六、大力拓展就业、创业扶贫行动／292

    七、持续生态扶贫／294

    八、巩固教育扶贫成果，均衡城乡教育体系，295

    九、稳步提升健康扶贫工作，296

    十、扶贫扶志，持续激发内生动力，299

    第三节定边县2020年后的反贫困工作与乡村振兴／302

附录一定边县“菜单式”扶贫政策一览表(2017年版)／305

附录二定边县扶贫大事记／316

后记，331

 陕西省榆林市定边县位于陕西省西北部，榆林市的最西端，东面毗邻靖边县，南面接壤甘肃省华池县、环县及陕西省吴起县，西面与宁夏回族自治区盐池县接壤，北面与内蒙古自治区鄂托克前旗相连，是陕甘宁蒙四省(区)七县(旗)交界处，居于鄂尔多斯原向陕北黄土高原的过渡地带，素有“旱码头”和“三秦要塞”之称。全县面积6920<span 方千米，县域中南部约4221<span 方千米的区域为全省三大集中连片特困区之一的白于山区：北部处在毛乌素沙漠南沿，自然条件恶劣，常年干旱少雨、风沙弥漫，基础设施薄弱，农业发展处于常年“靠天吃饭”的境况。全县现辖1个街道3个乡15个镇6个社区185个行政村人口35 21万人，其中农业人口29．07万人。

  定边县于1986年被确定为国定贫困县，2002年被确定为扶贫开发重点县。据统计，2000年底，县人均纯收入700元以下未解决温饱户9720户4．8645万人，人均纯收入700～820元贫困户1．76万户8．8万人，两项合计全县共有贫困户2．732万户13．6645万人，分别占全县农业户和农业人口的48．6％和52．2％。

  改革开放以来，中国致力开展以农村扶贫开发为中心的减贫行动。在此背景下，定边县自1986年被确定为国定贫困县，先后经历了大规模开发式扶贫(1986—1993年)、国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)、落实第一个扶贫开发十年纲要(2001—2010年)整村等三个阶段，切实为了改变县域贫困落后面貌持续行动。2013年精准扶贫方略实施以来，根据精准识别贫困户的数据统计，定边县有79个贫困村，建档立卡贫困人口9765户35998人。

  书记在2015年中央扶贫开发工作会议上强调，2020年全面建成小康社会，是中国向全国人民作出的庄严承诺。党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会的奋斗目标出发，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域整体贫困。十八届五中全会又把扶贫攻坚改为脱贫攻坚，提出到2020年一定要兑现脱贫的承诺。“必须实现，而且必须全面实现，没有任何讨价还价的余地”。以同志为核心的党中央号召全国人民坚决打赢脱贫攻坚战，陕西省委、省，榆林市委、市积极响应党中央号召，高度重视扶贫工作。定边县委、县历任领导经过认真学习脱贫攻坚政策、深入体会脱贫攻坚意义、切实有效脱贫攻坚工作，将脱贫攻坚工作当成第一民生工程和头等大事，并将定边县的脱贫攻坚工作提升到“一项刚的政治任务，一场脱贫带动的深刻的社会良变革，新时代基层县域治理现代化的生动实践”的战略高度。

  脱贫攻坚战打响以来，定边县认真贯彻《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和书记关于扶贫工作的重要论述，落实中央、省、市体部署，在省市党委、的领导下，强化“四个意识”，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，紧盯贫困人口“两不愁三保障”和贫困县脱贫摘帽目标，强化精准识别、精准施策、精准帮扶、精准退出，构建“三级书记”责任体系，建立“一抓三包”责任机制与人才高地指挥体系，创新实践“1+3+6”督查督导。与“职级抵押”激励体系，统筹实施了“菜单式”服务、“清单式”问效、“台账式”管理，优化多元增收的产业改革，大幅提升基础设施，加快农业现代化建设，构建“五个一批”就业制度与“以人为本”社会保障体系，团结各方社会力量，构建“政企合作”的金融模式，创新“扶志六法”激发群众内生动力。通过一系列行之有效的工作措施，经过四年多上下合力攻坚，以及各级帮扶单位和社会各界广泛参与，极大地改变了县域贫困地区的落后面貌，有效增加了贫困人口收入，改善了农村生产生活条件，减少了农村贫困人口，了县域经济发展。2014—2018年，全县建档立卡贫困人口人均纯收入从1 522元增加到9215元，增长率达426．15％。2016年、2017年连续两年被省委、省表彰为全省脱贫攻坚绩效考核优秀县，先后被评为：全省县域经济社会发展十强县、全省农业科技创新型试点县、全省首批全民健身示范县、全省县城建设县、全省保障安居工程建设县、全省“万企帮万村”精准扶贫行动县、省级“双高双普”和国家义务教育发展基本均衡县、全省电子商农村农产品上行县、全国农业发展百强县、全国电子商农村综合示范县和全国计划生育基层群众自治示范县。2018年8月，定边县圆满完成79个贫困村8892户34159人脱贫退出，农村面貌明显改观，公共服务设施供给力度不断加大，群众生产生活明显改善，贫困发生率由2013年的ll：23％下降到2018年的O．68％，圆满实现“两不愁三保障”目标。2018年9月28日，经扶贫开发领导小组评估同意，陕西省人民批准，定边县正式脱贫摘帽，退出贫困县序列。定边县落实中央脱贫攻坚方略和政策取得阶段成效，同其他成功摘帽的贫困县一样，在实践中探索形成了若干具有推广和借鉴价值的典型经验和做法，这为打赢脱贫攻坚战与全国人民一道同步迈入全面小康社会奠定了坚实的基础......县在“通…。扶…t兜…‘振”四个方面的扶危济弱工作，叙述脱贫攻坚实战中锻造了助力社会兜底、织密民生保障网的定边经验，并将分类实施情况、特困供养分类供养内容、社会兜底临时救助申请流程等以图表形式予以清晰呈现。末尾小节以冯地坑乡作为包容发展扶贫的乡镇标兵，介绍该乡的实际情况与整体工作思路，以及从“油耗子”到“护矿工”的企地共建的实践经历。

  第八章放眼未来乡村振兴，叙述定边县脱贫攻坚巩固提升与2020年后的反贫困工作。全章分为三个部分：一是定边县脱贫攻坚巩固提升面临的三大问题与五大方针策略，问题包括产业契合度提升扩张、脱贫政策延续与持续调动贫困群众内生动力，方针策略包括党建、目标导向、政策持续、改革创新、全社会动员。二是定边县建立脱贫长效机制的举措与探索，从完善党的领导、加强支撑保障、产业巩固升级、均衡城乡教育体系等十个维度探讨如何构建行之有效的长效脱贫机制。三是描绘定边县将依托前期脱贫攻坚的实践经验，持续反贫困工作的计划，以及继续深入贯彻实施乡村振兴战略的决心。

  脱贫攻坚绝不是一蹴而就、一朝一夕的工作，意欲既巩固扩大已有脱贫成果，又稳固提升、有效新一轮的扶贫工作，就需要有持之以恒的精神与可持续运用的长效脱贫举措。脱贫摘帽不仅是对定边县前期脱贫攻坚工作的肯定，更是对定边县继续奋斗的激励。书记多次指示：实施乡村振兴战略，是决胜全面小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作抓手。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。要深刻认识实施乡村振兴战略的重要和必要，扎扎实实把乡村振兴战略实施好。定边县将高举新时代中国社会主义思想伟大旗帜，深入实施2020年后的反贫困工作与乡村振兴战略，久久为功，真抓实干地持续提升定边人民的获得感、幸福感与安全感，不断实现人民群众对美好生活的向往。

定边县作为老区和深度贫困区，面临不利的自然地理环境，能够举全县之力合力攻坚，在艰巨的脱贫攻坚战中脱颖而出、率先脱贫，依靠的是紧跟以同志为核心的党中央关于脱贫攻坚的智慧，依靠的是在省市党委、的领导下积极开展“理论一政策一实践”互动转换。定边县脱贫攻坚是中国扶贫伟大实践中涌出的亮点之一，正是定边县如此生动的脱贫攻坚知行合一的实践，给予本课题组学习脱贫攻坚政策与经验的宝贵机会。希望本书为未来脱贫攻坚的理论与实践创新提供一个视角，亦为中国乃至世界县域减贫提供定边方案。

第一节定边县脱贫攻坚组织创新机制

一、党建．夯实脱贫攻坚责任机制

强化扶贫队伍，培育脱贫攻坚与乡村振兴骨干。定边县把整合扶贫干部作为重中之重，精准调度、科学配置，让本领的人干最硬的事。

(一)提高政治站位，构建责任明确的落实机制

构建县、乡、村“三级书记”抓扶贫责任体系，逐级签订责任书，立下“军令状”；建立“一抓三包”责任机制，落实县级领导包乡包村联户、部门包村、干部包户责任制，所有贫困村派驻工作队、所有行政村选派第一书记、所有贫困户落实帮扶责任人。通过“四位一体”的职务任用，强化扶贫办的。充分发挥扶贫办牵头、统筹谋划、综合协调、参谋助手等职能作用，将脱贫攻坚工作成效纳入年度目标责任考核，占考核分值权重达到46．1％，并由扶贫办对各乡镇、部门单行绩效考核评估：创新实施“扶贫干部鉴定”工作，凡遇到干部晋职、评优必须由县扶贫办出具鉴定意见，倒逼各级干部以严的作风、实的精神投身脱贫攻坚。

  (二)整合优质资源，构建“人才高地”指挥体系

  按照“抽硬人、硬抽人”的原则，从乡镇、部门单位抽调政策清、业务精、工作实的9名科级领导、7名工作人员，从县人才库抽调15名研究生、聘用25名退伍军人到扶贫办工作，为每个乡镇扶贫办增加3个编制，招录乡镇扶贫专干17名，充实到各个扶贫领域，做到了人岗相适、人尽其才、效果。

  (三)用活三项机制，构建“赛场选马”激励体系

  创新实施“职级抵押”选人用人办法。出台脱贫攻坚激励办法，从精神上、物质上和政治上予以鼓舞，强化后备力量建设。为了保持撤并村脱贫攻坚工作的稳定，对三合一、四合一的行政村，采取增设支部副书记、享受同级村干部待遇的办法，定边县将335个行政村一步撤并到185个；对未当选的原任村干部，继续安排负责本村脱贫攻坚工作，并享受原待遇补贴到2018年底，有效保证了脱贫攻坚工作的延续和稳定；定边脱贫攻坚指挥部决定实施“雏雁”工程，新招录50名大专以上、35岁以下村级协管员，到贫困村、复杂村担任支书助理或主任助理，对在村上任满两届的，工资参照同期事业单位工作人员标准发放；被选任村“两委”正职满两届的，择优提拔为乡镇副科级干部，打造一支稳固的脱贫攻坚骨干队伍。

  (四)定边县严格落实督导、督查、预警问责工作

  脱贫攻坚指挥部先后出台了脱贫攻坚队伍管理、督查考核、问责处理等一系列办法措施，强化保证具体工作的实际。一是层层签订“军令状”。所有扶贫干部，包括乡镇党委书记、乡镇长，“四支队伍”等，全员覆盖签订“军令状”，从刚开始的“军令状”签订到部门、单位、乡镇，到后来的“军令状”直接签订到乡镇党委书记、乡镇长个人，确保工作落实落细、执行到位。二是县纪检、组织部门组成5个联合督查组，对县内各扶贫单位、扶贫干行常态化暗访督查，发现问题及时处理。2016年以来，定边县召回第一书记40人，通报批评党组织34个、部门单位23个、扶贫干部77人，约谈15人，提醒谈话133人，诫勉谈话73人，印发纪律通报6期，责令限期整改7个，点名通报作风不正不实干部98人。三是县扶贫办采取“1+3+6”督查模式，对县域所辖乡镇、村、组逐行定期常规督查检查，面对问题敢于下真功夫、上硬措施，动真碰硬、不怕惹人，发现问题，现场反馈，现场督办，限时解决。通过政治压力传导，确保责任落实，问题短板得到及时整改完善，各项工作得以高标准执行......