我们都知道，想当官的人太多，而可供佩戴的“乌纱帽”却太少；勉强能行甚至滥竽充数的人太多，而能当官特别是能当好官的人太少。官不选，则良莠不齐而必误大事；官不管，则优劣兼在而伤国误民。古今中外，这样的教训还真不少。显然，官是要选的，不选不行，选不好更不行；官更是要管的，不管不行，管不好更不行。

《选官与管官》(作者邱霈恩)围绕选官和管官，对古今中外的既有做法进行了充分比较，重点对我国的制度发展、实际做法、面临问题及其解决要略进行了充分探索与挖掘；提出了素质考评与绩效考评必须分开，强调了必须以科学发展观为指导，在更完备的素质理论和绩效理论基础上，大力改造和优化官员素质考评，由此加强官员队伍建设，大力开发和提高公共部门生产力。

《选官与管官》(作者邱霈恩)围绕选官和管官，对古今中外的既有做法进行了充分比较，重点对我国的制度发展、实际做法、面临问题及其解决要略进行了充分探索与挖掘；提出了素质考评与绩效考评必须分开，强调了必须以科学发展观为指导，在更完备的素质理论和绩效理论基础上，大力改造和优化官员素质考评，由此加强官员队伍建设，大力开发和提高公共部门生产力。《选官与管官》中不乏起基础作用的相关知识，更饱含了其支撑作用的专业知识，凝聚了大量最新的前沿研究成果，具有高度的专业性、理论性、实践性、特别是操作性，既期能够切实有利于极大促进我国今后的官员选拔和官员管理工作，甚至包括当前的政府绩效管理与行政问责工作；亦望能为各级各单位领导者、组织人事部门及其工作者更有效、更成功地推进公选和绩效管理工作提供一点参考和帮助。

综合篇：选官管官当重考评

第一章 选官管官，重在考评

 一、选官管官事关天下兴亡

 二、选官管官重在官员考评

 三、官员考评的实质与实际内涵

 四、官员考评的构成与基本模型

 五、官员考评的功能与实际作用

 六、官员考评的发展与科学化

第二章 探索考评，运用考评

 一、国外的官员考评探索

 二、我国的官员考评探索

 三、系统探索官员考评的思明模式

 四、务实运用官员考评的任城模式

 五、变革运用官员考评的睢宁模式

选官篇：以素质和才干选官

第三章 考评素质，测选官员

 一、官员素质考评重在发现和用好官员

 二、官员素质考评要以领导素质理论为依据

 三、要科学把握官员素质考评的基本构成

 四、我国古代官员素质考评

 五、德法英美的官员素质考评

第四章 考试考核，选用官员

 一、考试考核的实质、重要性与我国的制度规定

 二、考试考核之一：笔试

 三、考试考核之二：面试与辅助考评

 四、考试考核之三：考核任用

 五、考试考核的改进与完善

第五章 考察考核，选任官员

 一、考察考核的实质、特点与重要性

 二、考察考核的制度建设与制度规定

 三、考察考核还面临的理论与实践问题

 四、考察考核的改进与完善

管官篇：以绩效和法纪管官

第六章 考评绩效，选管官员

 一、官员绩效考评要先正确把握官员绩效

 二、要深入、系统地把握官员绩效考评

 三、要科学把握官员绩效考评的基本内涵

 四、中国古代官员绩效考评

 五、法英美欧官员绩效考评

第七章 考核评价，督促官员

 一、考核评价的实质、特点和重要性

 二、考核评价的指导思想、内容和指标

 三、考核评价的主客体、方式、程序与结果

 四、考核评价面临的主要问题

 五、考核评价的改进与优化

第八章 察查评鉴，约束官员

 一、察查评鉴的实质、特点与重要性

 二、察查评鉴的指导思想、标的与原则

 三、察查评鉴的标准与内容体系

 四、察查评鉴的主客体、方式与结果

 五、察查评鉴面临的问题及其原因

 六、察查评鉴优化与强化要略

参考文献

后记

官员是掌握和行使公共权力、遵守和执行法律规章、设计和操纵政策杠杆、调配和运用公共资源、掌控和引导社会发展、服务国家和民众的国家工作人员。官员的这种地位和作用在全社会乃至整个国家生活中都具有巨大的特殊性，决定了官员是在一个社会、一个国家中担负重要使命和责任、关系特别重大的特殊角色。

实际上，官员是“官”和“员”两个职位系列的合称。“官”一般是指带“长”字的官方正式负责人，包括正、副负责人，相当于领导职务。“员”一般是指不带“长”字的官方非负责人和非正式负责人，相当于非领导职务。然而，无论是“官”还是“员”，都是掌管公共事务的最重要社会角色，都构成正式、常设的社会主干和国家主干。

在公共生活中，没有官员，就没人管事。在一个高度组织化的社会、国家中，没有官员，就没有一个时刻活跃有力的组织轴心来形成完全常态的维系力和凝聚力，就可能出现真正的无政府主义而令社会松散破败。当然，如果官员水平低、不称职甚或渎职，那么民众和国家就可能因此而得不到应有的服务，甚至蒙受不同程度的损失乃至祸患，即民众无福而国家濒危。只有在官员高质量、高绩效的执行情况下，民众才能因官得福，社会才能因官而昌，国家才能因官而强。

官员素质高、行为正，则公共事务理得顺、办得好，国家和老百姓都将因此大得其利；而官员素质低、行为劣，则公共事务理还乱、常办坏，国家和老百姓都将因此深受其害。可以说，天下兴衰祸福，尽在官员手中。

客观而言，与其说官员事关重大，还不如说选官管官更为重大。因为无论是好官还是坏官，都是通过一定的“选”和“管”才产生的；对官员选得怎么样和管得怎么样，直接决定官员及其工作的质量会怎么样，进而决定会有什么样的官场、官风与吏治，进而决定会有什么样的社会风气、公共格局及运行结果。因此，选官管官就成为决定天下兴衰成败的关键，此谓“得人者昌，失人者亡”。这可通过国内外两个方面来加以考察。

第一，我国的历史与现实证明：选得英才，国与民皆得福；用了劣才，国与民皆受害。

殷商到商王小乙时已经出现衰微之势。为挽救和振兴国家，小乙在儿子武丁小时就送他到民间去体验生活。武丁不仅因此深刻体会民间疾苦，而且还发现了身为奴隶、才为圣贤的傅说。为了实现复兴之志，武丁即位后3年不语，托梦求贤，克服阻力，把傅说从版筑奴隶中挑选出来，破格提拔，任以为相，使之接天下之政而治天下之民。傅说上任后不负睿眼，辅佐武丁，大展其才，大力改革，治国有方，而贵族和平民都没有怨言，出现了政局稳定、经济发展、天下太平的兴盛局面，终于达成殷道复兴、殷国大治，史称“嘉靖殷邦”。历史资料和考古事实均证明，武丁在位的59年间是商朝最繁盛的时期。武丁因此成为著名的中兴之主。

然而，同在商朝，作为武丁事业的继承者，商末诸王均反武丁之道，干尽失人失心之事，英才者屈之，劣才者起之，结果是奸佞当道、国运颠倒，殷商盛世骤然覆灭。在这段历史中，有个关键人物姜太公就长期不为商朝所用。据《尉缭子》记载：姜太公70岁时在首都朝歌活动，但其智慧荐言得不到商王重视，还被骂为狂夫，多年以来衣食无着，只好以宰牛为生，后来漂泊到孟津做饮食买卖以为生计。与殷商相反，周文王竭诚敬拜，用为主辅。年待81，姜太公方才有了用武之地，仅提3万之众，一战而荡殷商，一举而兴周世。这样一个重大历史事件再次证明“得人者昌，失人者亡”的人才铁律。

事实上，历朝历代的兴亡更替都一再证明人才铁律。秦始皇年轻时珍惜人才，所以能使秦国强盛、一统天下；到老年时却只用寡人和阉人，结果就使强大的帝国变成了经不起一场雨的纸老虎。刘邦靠一帮英才打败强秦、战胜项羽、开创汉朝，刘彻起用大量人才而扫荡匈奴、开创盛世，只可惜两汉末年均重用内戚与阉人，结果天下大乱、国家倾覆。东汉末年，曹操正是惜才如珍、唯才是举，所以能形成强大的统一力量。刘备若不三顾茅庐，便不可开创帝业；非孔明之用，必无三国鼎立之势。李世民至前期的李隆基均重用大量英才，所以开创了又一个盛世。而明朝末年因统治阶层怀疑忠臣、滥杀英才，结果是加速灭亡。康熙、乾隆均重视人才，所以开辟了历史上的第三次盛世；而清末黑暗封闭、人才被扼杀，所以才会有龚自珍“我劝天公重抖擞，不拘一格降人才”之叹，百姓陷入水深火热之苦、家破人亡之悲，以及分疆裂土、山河破碎之危。中国共产党之所以能够由一个十几位代表创建而成的小党，经过28年的发展，成为一个颠覆2000年旧制度、创建新中国的大党，特别是在建党80年之际拥有7000多万党员、促成中华民族复兴，就是因为聚集了现代中国的绝大多数英才，与广大人民共创新世纪的结果。

我国当代选官用人的卓越范例可谓俯拾皆是，在不同层级上都有很多官员选得好、用得好的范例，其中更有说服力的莫过于来自最基层的成功之举。

譬如，重庆市开县麻柳乡曾经是管理混乱的一个乡。1999年，乡党委书记李红彬上任伊始，即化解了官民对立的矛盾与危机，建立了融洽的官民关系——感觉就像当年八路军与老百姓之间的鱼水情谊。他带领全体干部彻底转变作风，做到一切政务公开，一切资源公开，一切重大事务由群众决定，政府仅仅定位在服务群众、帮助群众、支持群众上，于是彻底赢得了群众的信任，扭转了群众原来对政府的怀疑态度，化解了双方的对峙关系。在此基础上，他带领乡官村官，励精图治，团结群众，修桥筑路，发展生产，逐步改变贫穷的面貌，创造了一片祥和、昂然的生活图景。当地群众对此非常满意，对政府和自己的未来充满了信心，对政府的倡议和举措都能积极响应、大力支持。就这样，当地社会面貌因此大变，在偏僻的山乡建成了一个真正的和谐社会。

再如，江苏省睢宁县原来是全省最乱、最落后的县份，在一些人心中已经是积重难返了。但是，2008年初，县委书记王天琦临危受命，带领全县干部群众开展自救。针对大量的新老问题，特别是官风民风问题，开展一系列务实果断的治理行动，结果在短短两年的时间内就扭转了局面，甩掉了很多全省倒数第一的帽子，开创了和谐发展、欣欣向荣的新局面。官风、民风为之大变，民生、舆情为之大振，老百姓大得其利、大得其乐，农民能够直接向政府提出改善生产条件的要求，全体居民得到广泛的公共参与权利和当家做主的权利。社会出现了空前的祥和团结、励精图治的良好形势(更多的具体内容可参见第二章第五节)。P1-3

官是什么？俗而言之；就是戴“乌纱帽”掌权的人；用现代白话说，那就是领导。“乌纱帽”配权，只要戴上了“乌纱帽”，无论大小，都有权，也就都是官了。做官了，有权了，就会得到更多的尊重、安全感和满足感，还能拥有更多的资源、“好处”、“利益”、机会和“方便”了。简而言之，“做官就能有权，有权就好办事”。这对各种人来说都是很有吸引力的。

对权的不同理解和追求，就会有不同的求官者、谋官者和为官者。有的视此为毕生价值所在、贡献所在而殚精竭虑；有的为此用尽心机，不择手段，不惜一切，志在必得；有的搞“分肥制”，出现“争官抢官”、“分官配官”的奇观；有的则搞“潜规则”，出现“跑官要官”、“买官卖官”、“以权谋私”的问题。

客观而言，官是社会正常运转所必需的角色，由官掌权是一种经人类千百年实践后自然选择并确定、行之有效、必不可少的社会运转机制。这从现实社会实际需要来看原本无可厚非，但从官员产生、权力来源、官权结合、权力行使的角度来看则非常紧要了，几乎处处敏感，一般均为大是大非，基本都关乎着原则，随时显示着官员和权力的性质。

这里的核心问题是，这个官是为谁服务的？这个权是用来干什么的？如果这个官用这个权来谋众利、造公福、明是非、保诚信、治邪乱、树正气、出人才、启盛世、助国兴，那就是符合社会发展规律及官权本性与要求的，是正常的和正义的，民众必满意、国家必兴旺，这样的官就有官品，这样的权就用得正。如果用权来谋私利、滥好恶、淆是非、行奸恶、拉帮派、害人才、窒兴旺、乱天下，那就是违背社会发展规律及官权本性与要求的，是异端的，必招严重后果、祸患无穷，这样的官就无官品，这样的权就用歪了。正因为如此，所以我们常说：人要有人品，官要有官品；权力要正用，而不能错用滥用。

显然，官与权不仅彼此相关，而且也关联着领导的价值、立场、原则等大是大非，客观上要求必须选择有官品的人来掌权，防止无官品的人去用权，而这其实就是一件选什么人来为官掌权、如何确保为官者正确用权的大事，简言之，是如何选官、管官的问题。对此，每个朝代、每个国家、每个单位或组织一直都在孜孜探求适用的捷径与妙招。

我们都知道，想当官的人太多，而可供佩戴的“乌纱帽”却太少；勉强能行甚至滥竽充数的人太多，而能当官特别是能当好官的人太少。官不选，则良莠不齐而必误大事；官不管，则优劣兼在而伤国误民。古今中外，这样的教训还真不少。显然，官是要选的，不选不行，选不好更不行；官更是要管的，不管不行，管不好更不行。

这就是说，“乌纱帽”不是随便找个人就可以戴的，也不是给谁戴了就可以听之任之或者贴上“免检”标签的；而是要找具备与“乌纱帽”相配人品的人来戴，要按照“乌纱帽”的特点和要求来确保戴它的人从里到外都有相应的官品。所以，要确保为官者具有良好的官品，就一定要做好选官和管官的工作，把真正的人才选拔出来，用到需要之处，并加以规范管束。

所谓“选官”，就是选人来戴“乌纱帽”，就是要准确、大胆、果断地选出和任用那些有良心良知、端正可靠、想干事、能干事、干成事但不一定十全十美的真正人才来做官，要绝对避免误选、误用那些偏私不公、不想干事、不能干事、干不成事、混事坏事的人。只有这样，才能确保所选人才能务实做事、造福大众、深得人心而胜任职责。

所谓“管官”，就是管住、管好为官者的品行与工作；确保为官清正，业绩卓然；确保官员是公仆而非老爷，是光明为公而非自私阴暗的，是来干事业而非争名夺利的；要及时、果断地发现并淘汰庸官、懒官、昏官和恶官，最大限度地防止有人只想做官而不想做事、只为自己而不为大家。只有这样，才能纯洁队伍、提高效能、增进绩效。

从大量的中外实践来看，无论选官还是管官，其最主要、最基本的方式与内容就是官员考评。选官中的官员考评就是以发现人才为主要职责的官员素质考评。借此考评，可以知人，然后才可以善任；无此考评，就必然无以知人而难以善任。只有清晰透彻、灵敏高效的官员素质考评，才能做到、做好选官一项。管官中的官员考评就是以核实官员实绩为主要职责的官员绩效考评。借此考评，可以知绩，然后才可以奖惩；无此考评，就必然不知官员的勤懒睿庸、善恶优劣而难以吏治清明。只有系统全面、灵敏高效的官员绩效考评，才能做到、做好管官一项。所以，选官、管官在操作上的实际内容主要就是官员考评，官员考评是切实做好选官管官工作的突破口，只有把官员考评做得更加科学，才能把选官、管官工作做得更加扎实、有力。

对于选官、管官，古今中外的人们进行过无数的探索。其中，中国5000年选官管官的历史充满了丰富的经验和科学的精髓，形成了非常发达的理论和制度。持续了1000多年的科举制度堪称选官的典范，而且还是现代世界公务员制度的源头。西方发达国家也有在选官、管官方面的探索，特别是结合现代行政改革推行的政府绩效管理，使选官、管官增加了一个更具科学性的操作层面，为我们提供了有益的借鉴。

改革开放之初，邓小平就提出：“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才，坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争。”为此，我国历年来对干部人事制度改革和人才开发进行了大胆的探索。2003年、2010年分别召开的全国人才会议一再强调人才强国战略，为切实做好人才工作指出了明确的方向。

当前，我国正在努力落实科学发展观，确保经济社会又快又好地发展。为此，我们特别需要大力加强干部队伍建设和廉政建设，需要实施人才强国战略，需要推行政府绩效管理和行政问责。具体落实到选官、管官这一点上，那就是需要大力推进干部人事工作的科学化，需要探索出一条崭新的选人用人和干部管理之路，确保能够真正选出想干事、能干事、干成事的优秀人才，确保这些人才在岗位上能够最大限度地发挥作用、做出业绩，用实实在在的官品和政绩让群众满意。这实际上是对官员考评提出了新要求、新挑战。

其实，这是一个时代的命题，是一个重要现实领域的重大课题，也是一个具有相当科学深度的专业领域。所以，特别需要进行深入、系统的科学研究、科学探索，包括做一定的中外比较，给人以新知，给人以启迪；更需要理论联系实际，着眼于大力推进选人、用人科学化，不断创新选人用人和干部管理的思路、方法、机制和制度，给有关工作实践以颇有价值的参考。这样的成果是为有关部门和专业人员所期待、所欢迎的。应该说，干部选拔与管理需要科学化，关键是要极大增强考评的科学性、针对性和有效性，为此，特别需要以改革创新的精神来不断改进、优化我们的考评体系，以便把我们的干部工作做得更好。

邱霈恩同志在这一领域做了长期的研究积累，不仅有一定的理论造诣，而且还有直接参加有关实践的经验积累，此外对外国同行的专业做法也有一些了解；更重要的是能够紧密结合当前我国的实际，能够从加强领导干部队伍建设、规范领导行为和预防腐败的角度，充分运用领导人才、领导测评、绩效管理、纪检监察等专业理论知识和制度规范，进行深入、系统、操作化同时也很有创新价值的专业探索，并且形成了这样一个成果。从某种程度上说，这是选官管官这一重大领域在认识上结出的一个重要硕果，对推进干部人事工作科学化、加强廉政建设和效能建设都有很好的启发作用和很重要的参考价值。

所以，我特为之序，既以为祝贺，也以为参与。愿今后这方面的成果越来越多！愿我们把选人用人和干部管理的工作做得更好！

行稿至此，期将辍笔。看前文诸篇，实有难以抑制的联翩慨想。概括起来，大致有三：

第一，官员考评在理论上实乃领导学家族之一支，而在实践上则为千年难题、万载大计——吏治之一笔。情势所在，一书薄陋，盖难透及；况且管窥，只得一见，唯一家之言。正有怀于此，故实觉本书乃不畏残缺与汗颜，仅寄心于抛砖引玉，实顾望于相互启发。并祈对书中不足再施睿评，为推进官员考评理论研究与实践探索而同放智慧。

第二，本书固拙，但非空落，皆因有中国人民大学朱立言教授、张成福教授、齐明山教授等专家多年来之吐哺，也因有中国领导学界和行政管理学界诸多专家与成果之滋补，还有许多来自领导工作和官员考评工作第一线的朋友及其经验之支持。故本书草成，乃众专家、众领导、众朋友之功；笔者唯代笔而已，然仍当借此平台，躬致深谢！

第三，本书所以能脱稿，尚赖诸多学子勤工相助。就是在组建了一个由辛传海、高慧军、赵宏、吴靖昊、李燕凌、高巍、陈宇等几十人组成的大型研究团队之后，在大家的共同努力和相互帮助之下，特别是在他们做了大量基础工作和具体协助的情况下，才得以较好地完成了作为系列成果之一的本书。今特示忱致诚、叨感志念。

笔者

二○一一年春