本书是哈佛大学肯尼迪政府学院马尔科姆·K·斯帕罗教授在公共管理领域的一部经典之作。中国保险监督管理委员会政策研究室副主任周道许博士将此书翻译成中文，由中国金融出版社于今年11月正式出版发行。该书汇集了美国监管领域的经典案例，阐述了美国监管创新的主要趋势。作者精辟地指出：监管的本质就是在个人利益和公共利益之间寻求恰当的平衡；监管对于社会机体的健康运行是必不可少的；以风险控制战略为核心的监管机制是监管艺术的精髓。

该书结合美国税收、环保和警务等多个领域的政府监管案例，介绍了美国监管改革的背景和监管技术的最新发展，探讨了监管的不同理念以及监管绩效评估的不同方法。该书对美国的监管案例进行了分析和理论概括，在理念和方法上，对我国转变政府职能、做好市场监管工作具有启发和借鉴意义。

序一／1

序二／5

前言／7

致谢／13

引言／1

第一部分 监管实践面临的挑战／17

第一章 监管承受的压力／19

第二章 不同的监管理念／33

第三章 党派政治对监管的影响／49

第四章 顾客导向型监管模式：优点和局限／59

第五章 监管流程的改进：优点和局限／73

第二部分 新兴的监管艺术／87

第六章 监管创新／89

第七章 监管改革的要素／109

第八章 监管绩效的衡量：追求有价值的结果／119

第九章 问题解决：与众不同的监管模式／135

第十章 问题解决的阶段／149

第十一章 问题解决式监管的基础／169

第十二章 问题解决式监管的经典案例：波士顿枪械解决方案／l87

第十三章 监管的回应、预防及前摄策略／197

第十四章 监管服从策略中的平衡与整合／211

第三部分 风险控制式监管技巧／221

第十五章 风险控制式监管的核心／223

第十六章 风险控制式监管所需的资源和空间／241

第十七章 监管中的自由裁量权／255

第十八章 风险控制式监管中的信息管理：信息与分析／273

第四部分 绩效衡量与结论／299

第十九章 衡量风险控制式监管的绩效／301

第二十章 联结风险控制结构／313

第二十一章 结论／329

词汇对照表／335

后记／353

监管实践的含义

综上所述，这些不断累积的压力对监管体系施加了相当大的扭曲力，而且还将继续如此。很难想像对监管合理性和成本有效性的要求会在某天突然减少。然而，在改革的争议过程中，人们很容易获得这样的印象，那就是结构上的压力只能通过改革法律加以缓解，在监管机构工作的芸芸众生则与解决方案毫不相干。法制框架的改变可能经年累月——或者根本不会改变。美国环境保护署可能会在下一个十年内颁布一部综合性的以风险为基础的新法令，也可能不会。拟议法规可能不得不符合更加严格的成本收益标准的要求，也可能不必如此。

同时，监管人员又应该如何作为?如果法律框架保持不变，他们还能提供什么?顺便说一句，为了更具权威性，用成本一收益分析研究监管人员借以促使被监管对象遵纪守法的众多方法是合理的吗?有一些方法可能根本没有效率或效果，只会挑起无休止的争斗却又无法实现预期收益；而其他方法则可能相当迅捷，相对来讲少一些麻烦并使资源得以有效利用。在成本收益计算中，只需要将被监管对象的遵纪守法视为既定的前提吗?我们考虑过可用的自愿服从管理技巧吗?当然，与监管有关的绝大部分成本都是由监管人员的行为决定的。

改革的倡议者似乎更清楚他们从立法者，而不是监管人员那里能得到什么。即使那些对特定问题持有相同看法的人也会对监管实践给出不同的建议。例如，看看菲利普·霍华德对使用自由裁量权的看法。他抨击过多的、面面俱到的监管法规扼杀了美国的创造力，并指出核心问题在于关键因素——人的判断力的运用——的缺失。他基于广为采纳的“政府应该独立裁决并且不带偏见”的信条指责了现行监管中人的判断力的缺失①。他对于给政府官员更大的自由裁量权也有所顾虑，但这正是他的明确建议。“给政府官员适度的自由裁量权也许是个招人反对的想法，但这正是让他们自由工作的唯一方法，也是让我们知道谁应该受到责罚的唯一方法。”①

经济发展委员会下属的研究与政策委员会(一个行业组织)在1998年的一份报告中也表现出了明显相同的论调。它建议首先使用市场机制，最后再使用命令一控制式的监管方式，并对拟议法规进行严格的成本一收益分析。②在监管人员行为方面，与霍华德不同，它发现“国会往往赋予监管人员过宽的权力，因为它无法或不愿在立法过程中解决不同目标之间的重要冲突，而把冲突的解决交给监管人员。结果，管理人员就有足够的余地做出无法预料的监管行为”③。因此，它建议“监管权力的应用不应该无规律可循，国会对监管机构的授权应该受到约束，以保证这一点”。

一位评论家认为，监管系统之所以失效是因为官员们无权根据自己的判断行事。另一位评论家则认为，不能赋予官僚自由裁量权，而是需要约束他们以防止他们专制地、反复无常地行事。但奇怪的是，监管人员和执行人员每天都在行使他们的判断和自由裁量权。过去如此，将来亦复如此。即使受到诸如“如果你看见了，你就得将其传唤出庭”这样的限制性法规的约束，检查人员们也还是可以选择是否视而不见。他们甚至可以选择以后再看，从而为事前纠正提供机会。

既然事实上的自由裁量权——监管灵活性的一种表现形式——的行使是司空见惯的行为，那么为什么美国环境保护署的律师们还会觉得达成第40号协议如此困难呢?我猜测这是因为他们不得不将它写下来。只要监管人员还延续着在任何地点都公平执法这一神话，他们在回答“为什么起诉我?”这一问题时所给出的解释就只能是“因为你破坏了法律”。如果自由裁量权主要是由基层人员非正式地行使的(甚至无须记录在案)，则无论机构还是其管理人员都无须对自由裁量权的使用做出解释。

但是，如果监管部门的管理人员承认自由裁量权的行使司空见惯且不可避免——在此过程中伴随着一系列的战略选择——包括以哪部法律为依据、哪种形式的守法更有价值、使用哪种方法等——这些管理人员就得解释他们在决策中所采用的标准，可能还得对在组织中分配或约束自由裁量权的管理体系进行描述。像霍华德这样很难抑制自己对官僚的藐视的评论家，不得不更详细地解释他们希望监管人员以怎样的、区别于现在的方式行使自由裁量权。这样的讨论涉及了监管实践的核心。

为监管实践确立规则

因为改革者的压力大多集中在法律的本质上，从业人员或许会希望借口“不在我们的控制范围之内”或“与我们无关”而忽略这场争论。但是，与其被动地等待这些压力消失并把它们留给立法者去争论，监管人员不如从这些压力中汲取对监管实践具有启迪作用的信息。这样的信息太多了。

——是的，有太多的法律规章，也有太多的违法乱纪。因此监管人员必须选择执行何种法律和规则，并应准备好向公众解释他们做出这些选择的依据。

——是的，司法和行政体系受到了严重的阻碍。因此监管人员应该谨慎地使用那些成本较高和较麻烦的方法，并设计艺术性的、节约资源的方法对相关行为施加更为广泛的影响。

——是的，现行法律没有在不同风险之中合理分配监管资源和注意力。因此监管人员在做出战略选择和资源分配的决策时应该尽可能地纠正这些不足。

——是的，法律经常会过时。因此监管人员应该忽略那些过时的或不重要的法律，在解决新问题和新风险中发挥首创精神——即使是在这些问题和风险得到法律认可之前——以此获取公众支持。

P29-31

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国行政管理体制改革也在逐渐走向深入。党的十六大明确提出，完善政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，把加强市场监管和维护市场经济秩序作为政府履行经济管理职能的一项重要任务。建立和完善监管体系，是适应现代经济社会发展，构建有效政府的重要内容。

中国保监会根据国务院授权履行行政管理职能，依法统一监管全国保险市场，维护市场稳定。党的十六大以来，保监会适应我国保险业发展的新形势，充分借鉴国际经验，积极探索建立中国特色的保险监管制度。首先，保险监管理念逐渐成熟。实现了从“就保险论保险”向“想全局、干本行，干好本行、服务全局”的转变，从“就监管论监管”向“以监管促发展”的转变，从强调外部监管向加强内控转变，从被动型监管向主动型监管转变。其次，保险监管理论不断创新。对保险业发展中出现的新情况、新问题不断作出新的理论概括，先后提出了保险功能理论、发展阶段理论、自主创新理论、市场调控理论、和谐发展理论等一系列新的理论，为保险业发展和保险监管提供了科学的理论指导。第三，现代保险监管体系初步形成。立足我国保险业发展实际，借鉴国际保险监督官协会最新监管原则，建立了市场行为监管、偿付能力监管和公司治理结构监管三支柱的现代保险监管框架。按照加强监管、防范风险、提高效率的要求，完善了市场准入制度、业务监管制度、信息统计制度和高管人员管理制度，逐步实现了依法经营和依法监管。保险监管体系的不断完善，为我国保险业又快又好发展提供了良好的外部环境和有力的制度保障。

近年来，我国保险业发展形势变化很快，对保险监管工作提出了更高的要求。从保险业自身发展看，保险市场主体不断增加，业务规模逐步扩大，资金运用渠道不断拓宽，保险监管的领域更加广泛。从对外开放的形势看，保险业已经实现全面对外开放，如何利用好国内外两种资源、两个市场，统筹保险业国内发展和对外开放，对保险监管提出了新的要求。从金融业发展趋势看，国际购并频繁，金融综合经营趋势日益明显，如何防范金融风险跨行业传递，维护国家金融安全，也是我们面临的一项非常重要的任务。

监管体系建设不仅是简单的建章立制问题，而且涉及广泛而深刻的社会秩序重建，需要平衡国际国内错综复杂、甚至相互冲突的利益关系，需要对不断出现的新趋势作出及时有效的回应，这要求监管者具备娴熟的专业技术。从这个意义上说，监管是一门艺术。保险业发展与经济社会发展的联系非常紧密，经济越发展，社会越进步，保险越重要。随着经济社会协调快速发展，保险将渗透到经济的各行各业、社会的各个领域和人们生活的各个方面。保险监管不仅要维护市场秩序，防范化解风险，而且还要促进保险业加快发展，更好地为经济社会发展服务，这就对保险监管提出了更高的要求。

他山之石，可以攻玉。作为发达的市场经济国家，美国在监管理念和监管体系方面有着独到之处。哈佛大学肯尼迪政府学院的马尔科姆·K．斯帕罗教授所著的《监管的艺术》一书，结合大量实例全面分析总结了监管实践所面对的各种挑战，对美国近年来监管创新的动因、思路、策略以及成败经验作了细致而深入的分析，在此基础上抽象出一个全新的、以风险控制为核心的监管实践框架，并建议监管部门集中精力“找出重要问题并予以解决”。斯帕罗教授在理论抽象的基础上，还介绍了许多风险控制型监管的实践经验，提出了一系列值得我们思考的问题，不仅富有启发性，而且有较高的学术参考价值。

周道许同志将《监管的艺术》翻译成中文，是一件有意义的事。希望广大读者能够从这本书中得到对自己有用的信息，也希望广大保险监管理论和实务工作者，能够继续紧密跟踪国际监管理论与实践的最新进展，不断提高保险监管工作水平。

(中国保险监督管理委员会主席)

2005年10月，译者参加了美国哈佛大学肯尼迪政府学院的监管战略管理培训。作为当今世界市场经济最为发达的国家，美国在经济社会监管方面积累了大量的经验。这些经验对正处于转轨过程中的中国具有借鉴意义。

培训期间，译者阅读了被称做哈佛大学经典教材的《监管的艺术》一书，并为该书所倡导的监管理念所吸引，萌生将此书译成中文的想法。在有幸结识作者马尔科姆·K．斯帕罗教授之后，译者向他提出这一愿望，得到他的慨然应允。

刘春江博士以及王欢、熊兆阳、王亚旭、柳淼等同志参与了本书部分章节的翻译工作，钟正生博士以及王晶、朱杰进等同志对全文进行了校译，北京大学锁凌燕博士进行了全面的校正和审译。此外，新世界中国实业项目有限公司董事总经理纪文凤女士、林健忠晓阳慈善基金会的林健忠博士、中国金融出版社的张哲强先生为本书的翻译出版也做了大量的工作。没有他们的协助，这本书很难顺利翻译出版，在此谨致谢忱。

特别要感谢的是，中国保监会吴定富主席、国家外国专家局万学远局长、中央编译局王学东副局长、中国银监会黄毅主任在百忙之中为本书作序，给予译者极大的鼓励和鞭策。

本书翻译力求忠实于原著，但由于水平有限，难免存在不足，敬请各位领导、专家学者和广大读者指正。

周道许

2006年8月

作为美国监管理念和实践发展的生动再现，《监管的艺术》描绘了监管改革从强制执行走向自愿服从；从消极的回应策略走向积极的先发制人策略；从对抗走向合作；从疲于奔命的“兵来将挡，水来土掩”走向以风险控制战略为核心的”问题解决”的总体趋势，对我国金融监管可以提供有益启迪和深刻洞察。

——焦瑾璞 (中国人民银行研究局副局长)

我们国家的金融监管正在实现从管理型向监管型转变，这种转变需要在不断适应政府追求法治目标，改善经济环境，力促金融创新，确保金融稳健的背景下逐步完成。《监管的艺术》最集中的价值在于找到金融监管最重要的问题并提出一些经验性的并非一般理论的解决方法。除了历史局限因素，其方法论和实践价值都非常值得关注。

——黄毅 (中国银监会政策法规部主任)

全球范围内，关于监管的讨论越来越受到广泛的关注。人们在探讨监管的科学性问题，例如，如何以最低的监管成本取得最高的监管效率；同时，人们也开始探讨监管的艺术性问题，例如，如何在约束行为规范和鼓励行业的发展与创新之间找到一个良好的平衡。无疑，有关监管的问题具有高度的重要性和复杂性，希望《监管的艺术》一书能对这些问题的探讨提供有益的借鉴。

——祁斌 (中国证监会研究中心主任)