本书坚持理论研究与实证分析并重，从政府非税收入分类管理的角度，分析了政府非税收入的现状和存在的问题，积极借鉴和吸收了西方发达国家的成功经验以及我国政府非税收入管理改革的探索成果，以国家有关法律、法规、制度为依据，从理论和实践的结合上，提出了加强非税收入管理改革的思路和对策，为新形势下加强非税收入管理，提高政府理财水平，做出了探索。

理论探讨

加强非税收入管理增强财政调控能力 于国安 王 晶 朱厚玉等(3)

加强政府非税收入管理的措施和建议  冯延刚 李培红 王 静(19)

理顺关系 改革和创新非税收入管理模式  罗斯维(26)

强化源头控制规范财政票据管理工作 王晓琳(34)

彩票管理体制与改革  侯乃弘(41)

国有土地有偿使用收入管理

关于土地资产公司化经营问题的初步探讨  刘书亭 袁笑梅(51)

国有土地资产经营收益管理中的问题与改革探讨 王 竹 曹 斌(63)

关于土地收入管理的几点建议 李文基周 波李 霞 戚海林(76)

浅谈国有土地有偿使用收入的征收管理  朱春鸣 房景贤 徐 民 王永亮(83)

国有土地运营管理中存在的问题及建议 叶文静 祝卫军(92)

关于国有土地使用权有偿使用收入征管情况的调研报告  李玉强 孙波军(98)

加强土地经营监管增加非税收入新财源 吕春明 房翠萍 许春江 柳聪明(107)

适应非税收入管理新要求进一步完善土地出让金的征收管理  石丽霞 李保国(112)

规范土地管理建立土地市场管理新机制 赵子峰赵洪波张桂强 张伟(120)

国有资产有偿使用收入管理

国有资产有偿使用收入管理问题及对策   刘大坤 丁国春(129)

浅谈国有资产有偿使用收入管理改革   王兴龙 王志林(141)

加强国有资产管理 建立国有资产 有偿使用收入管理制度 高希超 魏红 袁文(146)

国有资产经营现状及几点建议 朱启建 李卫东 杨晓花(150)

加强城市资产管理促进城市快速发展 李宝德 张宝玉 刘 红(159)

特许经营权使用收入管理

关于泰山作为世界"双遗产"在其保护区范围内实行特许经营问题的调研报告 赵衍杰 王国强 张庆禹等(165)

世界文化遗产景区门票收入管理实践与思考 王景奎 陈志成 柏春霞 张晓宁(175)

税费改革

做好六个"减法" 构建农民减负的长效机制 于国安 王 晶 朱厚玉 李 鹏(183)

加快农村税费配套改革的调查与建议 王 晶 高剑锋 朱厚玉 谭 梅 李 鹏(193)

山东省房地产业税费负担调查及税费改革的建议 孟晓清(202)

经验借鉴

湖南省非税收入管理经验及对深化非税收入管理的建议 李妍 王伟锋(217)

法国政府非税收入管理考察报告 山东省财政厅赴法国非税收入考察团(224)

附录 财政部关于加强政府非税收入管理的通知 (231)

后记(238)

二、主要问题

土地的储备经营和资金的征管使用，应当说是一项科学的系统工程，在各级财政工作实践中，由于相关的政策尚不配套，制度不够健全，加之征管力度不够，在土地资源配置、土地收购储备资金和土地出让金收支的管理方面，还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

(一)储备规划难落实，土地效能利用差

在城市发展过程中，生产用地和非生产用地应遵循合理的比例。但在实际工作中，规划不科学、不按规划使用、出让土地的现象仍然存在，土地储备开发利用规划难以落到实处。具体表现为工业生产项目少，而房地产项目多；商业流通等经营性项目少，而行政事业单位办公用地多。从长远看，土地资源的利用效能主要应看能否产生好的经济和社会效益，而恰恰只有工业生产项目和其他经营项目占有相当的比重，才能为政府进一步开辟和培植新的财源，从而进一步促进地方经济社会持续协调发展，这一点应给予足够重视。

  (二)土地出让政策不规范，土地估价定价随意性

一是低价供地甚至变相无偿送地现象仍时有发生。有的地方为了招商引资，在土地使用上实行特殊的优惠政策，不仅收费上实行"零收费"，土地使用权出让金也几乎是"零收益"。二是土地出让招、拍、挂力度不够，市场化运作程度差，尤其是对通过公开招标出让土地这一充分有效的市场化形式没有充分重视，个别挂牌出让也是流于形式。三是定价的"随意"性问题没有彻底解决。按有关规定，原存量建设用地补办出让手续应按不低于评估地价的40％确定出让地价，但在实际执行中却多有突破。协议出让土地比例高，定价空间弹性大，不利于土地经营的市场化运作。四是企业改制、破产安置职工权益等政策规定不够具体，不便于贯彻落实。企业改制有多种方式，但按照现行规定，只要是改制企业，其土地资产均可按评估地价的20％缴纳出让金，对资不抵债的，土地资产还可以一同冲抵债务，但有关的跟踪问效和资产管理问题却没有明确的规定。依照现有政策，企业破产后原企业占有使用的划拨土地，先由政府无偿收回再统一组织出让，用所得的部分土地收益用于安置破产企业职工、支付其权益，但具体应保护哪些权益、履行怎样的程序，却没有明确、统一的规定，在实际执行中就不可避免地出现政策执行不一、各行其是甚至侵占国有土地收益的问题。

(三)土地出让金征管乏力，政府土地收益流失

一是国土部门仍保留收入过渡户。土地出让收入没有全额缴入土地出让金财政专户管理，存在着国土部门坐收坐支、大量财政性资金"体外循环"和土地出让金长期欠缴的问题。二是土地征用、开发、出让的成本费用核算复杂，标准不统一。一方面上缴上级主管部门的费用名目繁多，财政部门难以掌握，存在重复提取的问题。另一方面，有些费用的开支标准弹性大，可操作性差。三是专项资金使用缺乏有效监督，侵占、挪用和浪费财政性资金的现象依然存在。P114-115

政府非税收入，是除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行职能的社会团体以及其他组织，利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。简而言之，政府非税收入是在国家税收、国家债务之外由政府组织的各项收入。政府非税收入概念是在过去预算外资金概念基础上形成、演变和发展起来的，是随着市场经济体制改革的逐步深入和公共财政框架逐步构建而逐步引入的。以政府非税收入概念代替预算外资金概念，不仅仅是简单的概念更换，而是在管理、范围、形式、方法、手段等方面的新的突破和深刻变革，是全面深化"收支两条线"改革、创新财政管理体系的必然结果，是公共财政改革过程中的一次质的飞跃。在财政改革进入以建立公共财政体制为目标整体推进的新阶段，更新政府非税收入管理理念，科学界定非税收入范围，切实加强和规范政府非税收入管理，积极推进政府非税收入管理机制创新、体制创新和制度创新，既是市场经济条件下理顺政府收入分配关系和建立健全公共财政职能的客观要求，也是增强政府调控能力和提高依法理财水平的必由之路。

近年来，作为政府参与国民收入分配和再分配的一种重要形式，政府非税收入已成为政府财政收入的重要组成部分，在宏观调控中发挥着不可替代的重要作用。但同时由于管理范围不明确，管理机制不健全，管理制度不完善，大量政府非税收入游离于财政监控之外，削弱了政府调控能力，政府非税收入管理亟待加强和规范。因此，从总结政府非税收入管理实践经验入手，分析新形势，树立新理念，拓展新视野，建立新机制，并把它上升到理论的高度，给予系统、全面、准确地回答，不仅是财政理论需要探索的新课题，也是当前财政管理工作中一个迫切需要研究解决的现实问题。

《非税收入管理探索与实践》一书，坚持理论研究与实证分析并重，从政府非税收入分类管理的角度，分析了政府非税收入的现状和存在的问题，积极借鉴和吸收了西方发达国家的成功经验以及我国政府非税收入管理改革的探索成果，以国家有关法律、法规、制度为依据，从理论和实践的结合上，提出了加强非税收入管理改革的思路和对策，为新形势下加强非税收入管理，提高政府理财水平，做出了探索。但愿本书的出版，对拓展政府非税收入管理思路，加强政府非税收入管理理论研究和政策探讨，推进政府非税收入管理的法制化、规范化和科学化，能起到积极的推动作用。

编者

2005年5月

为研究、探索、加强和规范政府非税收入管理的新途径，推进政府非税收入管理模式创新，作为贯彻落实财政部《关于加强非税收入管理的通知》等一系列精神的具体行动，2004年我们组织全省非税收入管理理论研究和实践工作者，开展了政府非税收入专题调研。经过近一年多的深入调研和探索，在总结政府非税收入管理经验教训的基础上，充分借鉴市场经济国家政府非税收入管理经验，形成了加强政府非税收入管理的调研报告。在此基础上，我们将部分优秀调研成果汇编成册，形成了这本《非税收入管理探索与实践》一书。

本书是广大政府非税收入管理工作者集体智慧和共同劳动的结晶。在编写过程中，许多具体从事政府非税收入管理的同志提供了大量典型素材和丰富的案例，提出了很多有价值的政策建议，帮助我们开阔了视野，拓展了思路。在课题形成过程中，也参阅了大量有关中外著作、文献与资料，吸收了诸多同仁有价值的研究成果和建议，得到了有关方面的大力支持。恕不一一列举，在此一并表示诚挚的谢意。

目前，有中国特色的政府非税收入管理还是一个崭新的课题，理论研究和工作实践中也还存在不同的认识和看法，许多重大理论问题"尚无定论，缺乏可借鉴的条理化认识。书中很多观点在理论探讨、实践评价等方面还很不成熟，有的带有尝试性和探索性，有的属一家之言、管窥之见，有的有待于进一步完善。同时，由于作者认识水平、实践经验等因素的局限，书中不足和错误在所难免。特别是由于作者多数是非税收入管理第一线的实际工作者，因此许多内容更注重实用性和可操作性，而理论性稍显不足。恳请各位专家、学者和广大读者不吝赐教。

编者

2005年5月