本书的目的在于：结合布什政府时期的美国外交战略，以及地区和全球能源地缘政治以及能源安全形势的变化，分析布什政府时期美国在中亚地区能源战略的基本思路和参与的主要内容。

本书分为七章，第一章分析当前世界能源形势与主要大国能源外交的竞争局面。第二章分析美国能源安全的指导思想和美国国内政治生态对布什政府能源政策的影响。第三章分析布什政府能源战略调整的基本方向。第四章分析布什政府能源外交调整的基本内容。第五章分析布什政府在中亚地区的整体能源战略布局。第六章分析布什政府时期美国在中亚开展能源外交的具体活动。第七章分析美国在哈萨克斯坦参与的主要能源项目。

中亚地区是布什政府时期美国能源战略的一个重要关注点，虽然对中亚地区能源资源的重视并非始于布什政府，但是，在布什政府时期，美国对于中亚地区能源资源的战略考虑和政策布局才真正充分展开。中亚地区能源资源丰富、地缘战略位置重要，将中亚能源安全更多地与地缘政治深入结合在一起即始于布什政府。当前，能源问题已经越来越多地成为美国与中亚国家双边关系互动和多边外交机制建设的重要关注点，此外，能源问题也已经超越单一功能领域的范围，与美国、中亚国家的双边外交关系、区域经济合作、以及地区安全等多方面问题结合在了一起。本书的目的即在于：结合布什政府时期的美国外交战略，以及地区和全球能源地缘政治以及能源安全形势的变化，分析布什政府时期美国在中亚地区能源战略的基本思路和参与的主要内容。

绪论

第一章 相关概念界定与21世纪初的大国能源竞争

 第一节 相关概念界定：能源安全与能源外交

 第二节 21世纪初国际能源形势与大国能源竞争

一、21世纪初国际能源的基本形势

二、当前威胁国际能源安全的问题和趋势

三、21世纪初大国能源外交的竞争

第二章 布什政府能源安全的指导思想及影响其能源政策的国内因素

 第一节 新保守主义与布什政府的能源安全和外交政策

 第二节 布什政府任内能源安全观的演变

一、能源危机之后的能源安全政策：

二、“9·11”事件后布什政府的能源安全观

三、后阿富汗、伊拉克时代布什政府对美国能源安全的认识

 第三节 布什政府“能源独立计划”存在的问题和实质

一、布什政府之前美国多届政府的“能源独立”计划

二、布什政府“能源独立计划”的不可行性

三、布什政府“能源独立计划”的实质

 第四节 美国国内政治生态对布什政府能源政策的影响

一、民主、共和两党之争与布什政府的能源政策

二、国会与行政当局互动和布什政府的能源政策

三、石油利益集团与布什政府的能源政策

四、地方政府、环保组织与布什政府的能源政策

第三章 布什政府能源外交调整的基本方向

 第一节 克林顿政府时期美国的国际能源政策

 第二节 布什政府时期促进美国能源政策与外交战略的进一步结合

一、学术界层面的认识

二、政府政策法规文件中的要求

第四章 布什政府能源外交调整的基本内容

 第一节 能源问题与促进民主、军事政策的联系

一、能源政策与推广民主战略

二、能源外交的军事化倾向

 第二节 能源外交体制、职能、立法上的调整

一、行政、立法体系内进行能源方面的职位调整和权限划分

二、加强对重要能源输出国和消费国的外交力量配置

三、制定、提交有关能源外交方面的立法(提案)

 第三节 能源地缘布局上的重点转向

一、对主要能源产区政策手段和目标的调整

二、调整对能源消费国的政策

第五章 布什政府在中亚地区的整体能源布局

 第一节 中亚地区的整体能源概况

一、中亚地区石油、天然气的储量和分布

二、中亚地区石油和天然气的生产和出口情况

 第二节 布什政府在中亚的整体能源战略和政策规划：能源安全与地缘政治考虑的平衡

一、美国在中亚能源战略的双重目标：能源安全和地缘政治

二、布什政府与克林顿政府中亚能源外交战略的异同

 第三节 地区与全球战略考量下布什政府中亚能源战略的实施方式

一、推动中亚地区国家的民主化

二、增强与中亚国家的经贸联系

三、加强在中亚地区的军事存在

 第四节 美国在中亚地区能源参与的前景

一、趋势：美国能源需求的增长与中亚的潜在供给

二、问题：能源、安全，以及人权关注的平衡

第六章 布什政府时期美国在中亚地区开展能源外交的具体领域

 第一节 布什政府时期美国在中亚地区的能源投资活动

 第二节 美国在中亚能源战略的焦点核心：能源管道竞争

一、北向管道

二、西向管道

三、南向管道

四、东向管道

五、美国的选择

 第三节 布什政府时期美国与中亚国家的油气产品贸易

第七章 布什政府时期美国在中亚能源外交的重点：哈萨克斯坦

 第一节 哈萨克斯坦经济和能源概况

一、哈萨克斯坦经济发展概况

二、哈萨克斯坦的石油资源及石油产业发展

三、哈萨克斯坦的天然气资源及天然气产业发展

 第二节 美国与哈萨克斯坦的油气合作

一、田吉兹油田项目

二、卡沙干油田项目

三、卡拉恰干纳克油田项目

四、CPC管道项目

附录：美国能源外交相关大事记(2001～2008)

参考文献

第二，国际协调机制的作用受到限制。能源领域国际协调机制的最初原型是20世纪60年代后期出现的由欧美日三方组成的三边委员会机构，该机构在成立之初就把能源方面国际问题的协调作为重要工作内容，这也是后来成立的国际能源机构的雏形。1973年开始的国际石油危机，对欧美等西方国家来说不啻一场噩梦，美国等西方国家也由此深感石油安全对于西方经济的重要性。为了避免类似事件的再次上演，在以美国为首的石油消费国家组成的经济合作与发展组织的基础上，成立了国际能源机构，该机构的主要职责是协调成员国家的能源政策和发展战略，建立各国的石油战略储备，以应对国际能源市场上突发性的能源供应短缺。国际能源机构的成立，使得国际能源格局中能源生产国与能源进口国之间各自出现了一个国际性的协调机构。到了20世纪80年代，又出现了二者之间进行对话的国际能源论坛，通过公开的交流、对话，维持国际能源市场的稳定，保证能源的稳定供应。从1998年开始，国际能源领域又出现了新的协调机制，即八国集团开始把能源问题纳入议事日程，出现了成员国能源部长之间的对话和沟通机制。

尽管当前国际能源领域存在多个官方和非官方的机构来协调各国之间的能源问题，但当前的国际能源协调机制并不能真正完全地承担起能源国际协调的角色。首先，作为石油出口国组织的欧佩克，不能把很多独立的石油生产国纳入在内，从能源供应角度，不能从整体上规划全球能源产业的生产和开采。其次，就能源消费国方面而言，无论是国际能源机构还是八国集团，都不能把当前世界主要的能源消费国涵盖在内，特别是作为当前能源消费后起大国的中国、印度等国家。当前的国际能源协调机制不能把中国、印度等国家包括在内，不能不说是国际能源协调机制的一种失败，更不用说缺乏中国、印度，这种能源协调就不可能发挥全球性的作用。

第三，能源生产和消费带来的严重的环境难题业已现实地影响了国家之间的关系，而且还深深地嵌人许多国家的国内政治领域中，围绕环境问题，带来了明显的政治分野和社会裂痕。20世纪90年代中期京都议定书的签订在世界范围内引发了广泛争论，美国拒绝签署京都议定书受到了全球范围内的普遍批评和指责。在美国国内，民主党和共和党在能源的开采、消费以及带来的环境问题上产生了极大的政策分歧。在各国推行的能源战略中，如何处理好环境保护和能源消费之间的关系、维持两者之间的平衡、保持经济社会的均衡可持续发展都成了重要内容。

第四，能源市场全球化与能源地区一体化、能源产业国有化趋势并存。能源市场全球化的第一个标志就是能源投资的全球化和自由流动。主要能源出口国与西方主要能源进口国之间、新兴石油需求大国与能源出口国之间在能源产业的上中下游多个环节，都形成了彼此相互依赖、相互交融的局面。能源全球化的另一个重要标志就是能源市场的全球化，能源基本上都是依照国际统一的定价进行买卖交易，拥有更多的油源并不意味着可以稳定地获得有效的能源供给。全球石油分配体系是由市场支配的，在这一体系中，石油是自由流动、可互换的商品，一个地方提高价格，全世界都会跟着走。国际能源市场的每次动荡，每一个国家都难以独善其身，难以避免国际能源形势带来的经济和政治影响。能源地区一体化的趋势表现在几个地区：西欧一俄罗斯，中亚一欧洲以及中亚一东亚、南亚，东北亚地区，美洲能源合作以及区域内的拉美能源一体化，环地中海沿岸地区国家，非洲能源合作，中东一亚太地区能源合作。此外，在一些主要的能源出口国普遍出现了能源产业国有化的浪潮，政府普遍加强了对能源产业的控制力度。俄罗斯、委内瑞拉、伊朗、玻利维亚乃至非洲多个国家都出现了能源产业国有化的倾向，这些重要的能源输出国越来越多地把能源作为本国经济发展、对外经济政治交往中的一种工具。

第五，能源安全与政治外交的密切关联更加显著。在20世纪之交，各国纷纷结合本国实际，制定了各自的能源国际战略，能源问题政治化的倾向越来越明显。有人曾言：石油历来是政治商品。如果说20世纪70年代石油武器的运用，在很大程度上是把石油作为一种外交政策工具的偶然性使用，那么今日石油能源的政治化则具有了一种普遍性的政治意义。当前世界各国都专注于以经济发展为核心的综合国力的增长，能源作为一种重要的战略性资源就具有了持久性的全球意义，围绕能源控制在全球各个角落展开能源地缘竞争，也成了许多国家的核心战略关注。为了能够在能源的争夺和控制中占据有利形势和地位，政治拉拢、经济引诱、高压制裁、外交恫吓乃至军事打击等各种手段都进入了政策选择菜单。对于国际能源问题，多数国家审视和决策的视角都是更多地基于政治性的考虑。比如，美国处心积虑地支持巴库一杰伊汉石油管道以取代借道俄罗斯或伊朗的更为经济的路线选择，充分地表明了这一点。中海油收购优尼科石油公司在美国国会和政府决策层引发的政治大辩论，更是为能源问题政治化的现实作了最有力的注脚。

第六，全球能源市场的一体化，使爆发能源系统性风险的可能性增大，能源安全的隐患与威胁来源越来越多，不确定性因素增加，同时，破坏的规模也越来越大。一场产油国国内的罢工，或者一个石油寡头被捕，全球性石油对冲基金的集中运作，都可能像蝴蝶效应一般引发一场全球性的能源危机。卡特里娜飓风还告诉我们，引发能源供应危机的，除了地缘政治危机与投机因素之外，还有自然灾害。而国际恐怖主义等突发性事件对国际能源政治和能源市场带来的不确定性就更众所周知了。恐怖主义的破坏性打击不仅体现在对油田和输油管道的破坏上，更重要的是恐怖主义的袭击给人们心理上带来恐惧感，由此给未来全球的石油供应蒙上了厚厚的一层阴影，加上国际能源市场上信息的不透明、权力的不对称，以及国际游资等投机性因素的存在，从而把石油能源的供应推向了一种人为的紧张局面。同时，除了恐怖主义之外，还有非洲、中亚等产油地区国家的内乱、种族冲突等所带来的能源供应形势的不明朗等，都是能源未来预期不确定性的缘由。

上述诸多问题的日益凸显，表明21世纪初的国际能源安全形势存在着一系列不稳定的因素。这种严峻的能源安全形势也加剧了国家间，尤其是大国间的能源外交竞争。P22-25

人类利用能源经历了从薪柴时代到煤炭时代再到油气时代的演变，能源结构的每一次变化，都意味着人类科学技术水平的一次飞跃，都带来了人类社会经济生活的巨大进步。但同时，人类社会对能源的依赖性也在不断增强，能源已经成为现代经济社会发展的重要制约因素。其中，石油更是被誉为“黑色的金子”、“工业的血液”，成为各国竞相争夺的战略资源，并不惜诉诸武力。在第一次世界大战期间，法国总理克莱蒙梭(Clemenceau)曾说，“一滴石油相当于我们战士的一滴鲜血”。第二次世界大战中，日本不惜与美国为敌，出兵东南亚，目标就在于夺取缅甸和东印度群岛的石油；纳粹德国侵略罗马尼亚和苏联，重要战略目标之一也是为了夺取那里的石油资源。

第二次世界大战以来，尤其是冷战结束以后，军事因素在国家安全中的地位相对下降，经济因素则相对上升。作为国家经济和社会发展的重要物质基础，能源成为决定国家命运的重要因素。能源安全已经不再是区域性、单纯性的经济问题，而是世界各国共同关注的政治和战略问题。石油也不再是市场上简单买卖的商品，而是首要战略资源。未开发的油气资源及矿物储备地区突然间成了具备全球意义的战略争夺对象，寻求并控制油气资源等成为推动国际关系和处理国际事务的核心动力，企业围绕油气资源展开的争夺演化成了攸关国家生死存亡的国家安全事件。总之，石油成了21世纪初世界新秩序形成过程中在众多冲突中频繁出现的主角。围绕能源安全，世界各国根据自身的能源结构状况，纷纷制定了相应的能源战略，各国能源战略的相互影响和竞争交织成一幅复杂多变、波诡云谲的世界能源地缘政治图景。

能源安全中最重要的是石油安全。目前，全球石油贸易量占能源贸易量的70%以上。进入21世纪以后，全球石油价格的上涨引发了国际社会对石油供应形势的恐慌，也使得国际社会围绕能源展开的竞争日趋激烈。实际上，从全球能源的总体供需结构来看，基本上保持着供应略微剩余的平衡状态。在供需基本平衡的条件下，石油价格的飙升在很大程度上受到了“石油峰值论”的影响。“石油峰值”源于20世纪50年代美国著名石油地质学家哈伯特(Hubbert)发现的矿物资源“钟形曲线”规律。哈伯特认为，石油作为不可再生资源，任何地区的石油产量都会达到最高点，达到峰值后该地区的石油产量将不可避免地开始下降。哈伯特根据峰值理论成功预测了美国本土石油产量在1970年左右到达峰值。从此以后，石油峰值问题逐渐受到关注，引起了世界范围的普遍争论，并形成了针锋相对的“乐观派”和“悲观派”两派观点。爱尔兰地质学家坎贝尔(Campbell)等继承哈伯特的理论，根据改进的数学模型预测全球石油产量将在2004～2015年达到顶点。与此同时，也有不少机构和专业人士对“石油峰值论”提出了质疑，甚至有人认为，石油时代会结束，但并不是因为石油短缺。2006年9月13日，沙特阿拉伯阿美石油公司首席执行官阿卜杜拉·朱马在奥地利首都维也纳参加一个石油业研讨会时说，全球可开采原油储量约为5.7万亿桶，目前只开采了1万亿桶，不到总储量的18%，以目前开采速度，全球的原油储量还可以开采100多年。另外，一些石油业内人士认为，随着技术进步，还会有更多石油被发现和开采出来；过去几年油价的大幅攀升也有助于产油国和石油公司加大对石油勘探和基础设施的投入。从而进一步增加石油储量和产量。尽管对“石油峰值”的时间并不存在一致意见，但有一点可以肯定，那就是石油是不可再生能源，人类开发利用得越多，所剩储量就越少。因此峰值本身的存在是客观的，问题只是何时在何种情况下到来。

针对上述严峻形势，一些能源消费大国纷纷展开了对替代能源特别是可再生能源的研发和利用，但面临重重困难：风能、生物燃料、太阳能发电的成本分别是天然气发电的1.5倍、2倍和6倍，风能、太阳能的利用受环境局限过多，生物燃料导致粮食消耗大幅增加。专家预计，到2030年，石油、天然气和煤炭等传统化石能源仍占全球能源总消费量的90%，故仍将是世界的主流能源。正是由于上述化石能源的不可再生性和短期内的不可替代性，使得世界各国之间围绕能源尤其是油气资源展开的争夺战还将在今后较长一段时间内持续并有可能不断加剧，也必将会使得能源生产国和能源消费国之间、能源生产国之间、能源消费国之间通过其能源战略不断地进行重复博弈，进而使世界能源格局愈加扑朔迷离。

从能源生产的角度来看，石油资源主要集中在中东地区及其他少数国家。石油输出国组织(OPEC)国家石油探明剩余可采储量占世界总量的75.7%，其中中东地区国家占60%以上。天然气资源主要集中在中东、俄罗斯和中亚地区，其中俄罗斯、伊朗、卡塔尔3国天然气储量占世界总量的55.7%。从能源消费的角度来看，美国是世界上最大的能源消费国，到2010年美国对进口石油的依赖度将达到60%以上。尽管美国的石油进口主要来自美洲地区，中东地区的石油进口量只占其进口总量的20%左右，但是美国作为世界头号强国，其能源战略具有全球性的特点，除了保证自身能源安全以外，还要虑及其盟国的能源安全，更希望通过控制主要油气生产地和油气运输通道左右国际市场，加强对盟国以及世界其他国家的控制与影响，以服务其全球战略和维护其世界霸权地位。故而，能源丰富的中东地区长期以来一直是美国能源外交战略的重点。第二次世界大战后，美英之间就曾对中东的石油展开过激烈争夺；冷战时期，美苏之间又围绕着中东石油展开了长期的争斗；冷战后，美国发动的两次伊拉克战争更是完全因石油而起。正像美国前总统尼克松所说：“既不是为了民主，也不是为了自由，而是为了石油。”中亚地区不但油气资源丰富，更因其位于欧亚大陆的心脏地带而具有非常重要的地缘战略意义，成为美国自冷战以来能源外交战略的关注焦点和重要着力点之一。克林顿政府时期，美国就已经开始着手制定对中亚地区的能源战略，小布什入主白宫以后，尤其是2001年“9·11”事件发生以后不久，美国发动了阿富汗战争，并借此实现了在中亚多个国家的驻军。随着美国在中亚地区影响力的增强，美国政府进一步提升了该地区在美国能源战略和地缘政治战略中的地位，并将其作为美国实现能源来源多样化、保证未来能源安全的重要基地。美国采取的这一咄咄逼人的战略攻势。不仅对该地区的能源生产和市场格局而且对其安全形势产生了深刻而长远的影响，无疑是包括中国在内的其他国家在制定本国能源战略的时候必须考虑的一个重要因素。

或许正是基于上述考量，徐洪峰和李林河两位作者倾力推出了新作《美国的中亚能源外交(2001～2008)》。两位作者从21世纪初国际能源总体格局和大国能源竞争态势入手，深入剖析了美国布什政府能源外交调整的基本方向和基本内容，并重点论述了布什政府时期美国在中亚地区能源战略的基本思路和参与的主要内容，从而为我们勾画出了布什政府时期美国的中亚能源外交的完整面貌。两位作者虽然以“美国的中亚能源外交(2001～2008)”为题，但在具体论述中却并没有堕入“就事论事”的窠臼，而是将这一问题置于全球能源生产和消费这一大背景下，结合布什之前的历届美国政府尤其是克林顿政府的能源外交战略进行了动态而深入的比较，为研究美国能源外交战略提供了诸多可资借鉴的规律性的结论。首先，国际安全局势左右着美国政府能源外交战略的方向。“9·11”事件之后美国能源外交政策从主要侧重于经济层面转为更注重政治和安全方面的考虑即是最好的例证。其次，世界能源格局影响着美国政府能源外交战略的重点。布什政府时期，国际能源体系的一个突出变化就是中国、印度等新兴能源消费大国的出现。作为回应，布什政府在其出台的《能源外交与安全法案》中，特别提出应寻求与中国和印度签订一项能源合作的正式协定，让其加入到国际能源供需系统中来，以降低大国之间发生能源冲突的可能性。再次，美国总统及其政府成员的个人背景深刻影响着美国能源外交战略的制定。布什政府的能源外交战略与小布什的共和党人身份、“新保守主义”主张及其身后的石油产业背景都是密不可分的，以至于布什政府的政策报告看起来“更像是埃克森一美孚石油公司的年度报告”。最后，根深蒂固的意识形态理念和深入骨髓的世界霸权思想塑造着美国政府的能源外交战略的核心内容。布什政府时期对中亚地区的重视固然有牟取巨额利润的经济动因，更是看中了这一地区的独特地缘政治优势，试图通过对该地区的控制达到向北挤压俄罗斯，向西控制伊朗和中东，向南牵制印巴，向东遏制中国的多重战略目标。

当然，两位作者的这一著作也还存在一些美中不足的地方。比如，从篇章结构的角度来看，似乎作为铺垫的内容用墨略多，从而使得中心论题的展开与深入稍显不够。再比如，文中对小布什以前的历届政府，尤其是克林顿政府的能源战略多有介绍，但关于小布什政府的能源战略对其后的奥巴马政府的相应政策的影响却并未论及，这样从总体上也略感欠缺。不过，瑕不掩瑜，通过两位作者的论著，我们不但可以从中窥见布什政府制定能源外交战略的内在历程，更可以正确认识中亚地区在美国政府外交战略中的地位，从而有助于我们构建相应的中亚能源外交战略。

中国加入世界贸易组织以后，开始步入新一轮的高速增长周期，工业化和城市化进程大大加快，能源消费弹性系数不断提高，能源消费结构不合理和人均能源数量不足的问题越来越凸显出来，成为制约我国社会经济发展的瓶颈。目前，在中国的能源消费结构中，煤炭仍居于主导地位。相对石油和天然气而言，煤炭不但能源利用效率低，而且环境污染更严重。从有关部门的统计来看，全国烟尘排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物的67%、二氧化碳的70%都来自于燃煤。世界工业化国家的历史经验证明，在各国的重工业达到一个较高水平的阶段时，从能源消费结构看，都出现了从以煤为主向以石油和天然气为主的转变。但是，从我国拥有的能源禀赋来看，煤炭的储量最为丰富，而石油、天然气资源储量相对不足。另外，由于我国人口众多，因此导致人均能源资源拥有量在世界上处于较低水平。煤炭资源人均拥有量相当于世界平均水平的50%，石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的1/15左右。正是在这种现实条件约束下，自1993年成为石油净进口国之后，我国石油对外依存度已从1995年的7.6%增加到2008年的50%以上。到2020年，我国的石油消费量估计能达到4.5亿吨，届时我国石油的对外依存度将会超过60%甚或更高，中国的石油安全问题将会变得愈加突出。这个问题已经引起了中国国家领导人的高度重视。胡锦涛总书记表示，能源资源问题是关系中国经济社会发展全局的一个重大战略问题。在2006年7月召开的西方八国首脑会议上，中国国家主席胡锦涛应邀出席并着重强调了中国的能源政策，提出了“互利合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观。从石油安全的角度来看，中亚地区在中国的能源战略中具有十分重要的地位。目前，中国与现有石油供给国家和地区之间大都存在漫长的海上石油通道，而中国海军的力量尚不能为此提供全方位的可靠保护。与之形成鲜明对比的是，中亚地区不但油气资源丰富，有“第二个波斯湾”的美誉，而且该地区通过陆路与中国西北部接壤，加之上海经济合作组织的桥梁作用，使得中国和中亚地区在油气资源合作方面的前景非常广阔。从这个角度来说，《美国的中亚能源外交(2001～2008)》一书的推出可谓恰逢其时，希望它能为中国制定中亚能源外交战略提供一些有价值的参考和借鉴。倘如此，作为本论丛主编单位的中国社会科学院研究生院国际能源安全研究中心将深感荣幸。

著名国际关系学者大卫·兰普顿(David M.Lampton)曾说过，“任何一个国家，只要能够解决石油困境问题，就能赢取下一个时代的经济控制权。事实上，只要能从石油困境中解放出来，就能确定一个新纪元”。

是为序。  中国社科院研究生院教授

国际能源安全研究中心主任

黄晓勇

2009年11月13日