面对21世纪社会的新发展，公共行政学者既要立足于行政学的基本价值，又不能受困于历史，在把握现实的基础上思考公共行政的未来，从而超越改革，直面未来对行政学的挑战。基于此，本书作者详细探讨了公共行政之法律责任与伦理责任，政府间关系和财政联邦主义，行政中的公共政策，公共组织理论，公共部门的人事与预算，以及公共行政的全球化眼光与比较视野等问题。本书论述全面详细，逻辑思维严密，既可作为公共行政学的入门教材，也可作为现在从事着公共管理的人员的参考资料。

就21世纪公共行政的未来，本书作者总结了六个方面的内涵：一是全球化。二是多样性。三是文化日益重要。四是环境、经济和社会制约明显。五是府际与部门关系日益复杂。六是公法与法律程序越来越重要。并在此基础上，作者详细探讨了公共行政之法律责任与伦理责任，政府间关系和财政联邦主义，行政中的公共政策，公共组织理论，公共部门的人事与预算，以及公共行政的全球化眼光与比较视野等问题。本书的论述都是以活生生的社会历史及现实为背景，以严密的逻辑思维贯穿于其中，以鲜明的价值判断为主导，对中国公共行政学术和实践发展很有参考价值。

第1章 二十一世纪的公共行政：超越改革

1.1 问题的核心

1.2 重新关注未来

1.3 宽广的视野：关注我们的去向

1.4 何谓公共行政的未来?

1.5 结语

第2章 公共行政的法律基础和框架

2.l 权威的问题

2.2 公共行政的宪法前提

2.3 法律：从宪法民主到实际政策

2.4 司法与公共行政

2.5 结语

第3章 法律与伦理的对立：法律责任和伦理责任

3.1 诱人的陷阱：混淆法律和伦理的危害

3.2 伦理对话中的伦理

3.3 法律意义上的法律：问责的法律手段

3.4 结语

第4章 政府间的政策结构与行动

4.1 美国联邦主义框架下的公共行政的建立

4；2 政府间关系框架

4.3 州内的政府间关系

4.4 政府间的非自愿性关系

4.5 结语

第5章 财政联邦主义及其宪政基础

5.1 财政联邦主义：现代政府间关系的活力之源

5.2 税收问题

5.3 宪政基础的变化

5.4 结语

第6章 行政中的公共政策

6.1 公共政策的概念及其与公共行政之间的关系

6.2 结语

第7章 政策的执行、评估和终结

7.1 执行

7.2 政策评估：好是好，但起作用吗?

7.3 政策终结：速亡、再生，还是长年靠救济度日?

7.4 传统政策过程模型的缺陷

7.5 结语

第8章 公共组织管理

8.1 官僚制的优点

8.2 官僚制的优点也可看作缺点

8.3 古典结构组织模型

8.4 古典模型与2l世纪的管理

8.5 古典模型缺陷的意蕴

8.6 结语

第9章 组织发展、参与和文化

9.1 组织行为观

9.2 组织文化观

9.3 结语

第10章 人事政策与人力资源管理

10.1 功绩制的含义

10.2 现代公务员制度

10.3 传统人事管理职能

10.4 绩效管理与生产力

10.5 法律环境

10.6 劳资关系

10.7 公务员制度所面临的挑战

10.8 人力资源管理战略的转变

10.9 结语

第11章 公共部门预算：金钱、政治和管理

11.l 公共部门预算之现状

11.2 预算改革史

11.3 预算中的权力与政治

11.4 预算体制与公共管理

11.5 当前预算的发展方向

11.6 结语

第12章 国际事务与公共行政

12.1 无政府状态中的合作

12.2 国际经济格局：金融贸易、地区一体化与发展

12.3 复杂的相互依存关系与制度：相互依存性的增

12.4 制度和国际经济关系：国际货币与贸易问题

12.5 国际发展

12.6 国际经济关系的管理：关联政治

12.7 国际安全和变化：集体安全、维和行动与环境

12.8 结语

第13章 比较公共行政：不同的问题，共同的趋势

13.1 比较思维

13.2 全球趋同与文化特性：动态的张力

13.3 权力问题：国会、政府首脑以及其他机构

13.4 用比较的眼光来看待全球社会

13.5 比较公共行政的共同趋势

13.6 结语

参考文献

索引

1.4.l 公共行政的全球化

与流行的观点相反，公共行政管理者在许多方面都干得很不错。绝大部分的人都能享受到基本的日常服务，即使是在经济波动、政治骚乱或天气糟糕的情况下也不例外。公安、消防、供水、污水处理、道路、交通设施以及急救系统等对于多数人来说，几乎都会在他们需要的时候为其提供及时的服务。很多公民都表示对与政府直接打交道的经历比较满意。在美国，公共行政的各个领域都有公共管理者创造性的贡献。尽管有的时候，他们还要面对经济萧条、政治压力所带来的挑战。另外，没有任何系统的证据表明私人组织从整体上来说比公共组织更有效率，或者说公共部门比私人部门存在更多的尔虞我诈、以权谋私或资源浪费的现象。许多人都认为公共行政管理者应该像私人企业一样关心顾客对服务的需求。不过，大部分曾与银行、保险公司、汽车销售商、有线电视公司或大型航空公司发生过冲突的人，也许就会怀疑私人部门是否真的比公共部门更关心顾客的需求。

诚然，对于政府而言，需要改进的地方总是很多，工作上出现纰漏的现象也是常有的事，但这并不能否认它同时还有许多可圈可点之处。无论是从学术的角度来看，还是从实用的管理经验来看，公共行政管理者向私人部门学习的历史已久。近二十年来，政府一直都在积极地吸收私人部门及非营利组织的运营经验，与此同时，公共利益的实现仍是它不可推卸的责任。然而，在学习的过程中，如果拘泥于美国公共行政的传统视野，或是简单照搬他国的内政处理经验，那么这样的学习从根本上说是在舍本逐末。

长期以来，美国公共行政遭受批评最多的不是它的效率或公正问题，而是它的种族中心主义和地方主义。事实上，绝大多数的国家都在“坐井观天”，眼光全放在本国内部，只关心当地传统的和当代的问题。由于从没有想过要看看外面的世界，因而他们不知道哪些是本国公共行政的特色，哪些是各国普遍会遇到的问题，哪些问题其他国家已经开始着手处理，采取了什么措施，取得了哪些成绩。

无论是作为一种职业，还是作为一个研究领域，对待公共行政都必须要有全球化的视野，这是由公共行政本身的性质所决定的。从美国有线新闻的全球报道到信息高速传递的通讯渠道(如因特网)，再到国际贸易协定对地方政府的影响，如北美自由贸易协定和关贸总协定(后来在它的基础上建立了世界贸易组织)，我们可以看出政治辖区、经济以及社会的界限正日益变得模糊起来。关于世界的未来，有三个方面的内容是我们作为专业人士必须理解的。它们是：多样性；文化的重要性；政治、经济与社会因素的限制。虽然我们主要是从美国公共行政的角度来考察这些问题的，但我们分析的结论也同样适用于其他国家。

          P16-P17

《二十一世纪的公共行政：挑战与改革净是一本面向未来的教材。对于公共管理者而言，新世纪的来临意味着，我们要将重点放在把创新精神与更好地为人民服务结合起来；我们必须更加全面地思考政府间关系，必须发展政府与非营利组织以及其他非政府组织之间的伙伴关系；我们必须充分认识到人民政府管理者肩上所背负的责任和义务。

当然，无论是现在还是将来，这些工作都不可能在一个绝对真空的环境中完成。相关的法律条文和规定不仅数量越来越多，内容越来越复杂，其地位也越来越高。很多时候，新的治理模式还处在试验阶段，现实的需要就已开始呼唤新法律的出台，以便及时地为新政治权力的运行提供合法性基础。另外，我们还必须对公共行政的全球化发展趋势有一定的了解，这对每一位行政管理者来说都很重要，因为它在很大程度上关系到我们工作的成效。全球化的意识除要求我们用一种比较的眼光来看待问题以外，还要求我们从公共行政的角度出发来理解国际组织的性质及其作用。

以上这些都是《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》一书的关注重点。总的来看，本书有几条贯穿始终的主线，它们是：公共行政的全球化发展趋势、公共行政之普遍联系性、法律与合法程序的重要作用、政府间及组织间关系、思维模式的转换——以“接受时代挑战的精神”替代“一味缅怀过去的态度”。在我们看来，由这几条主线交织而成的一套观点、实践、问题及责任，在很大程度上可以说就是21世纪公共行政的基础。  下面我们来大致介绍一下本书各章的内容安排。

第l章稍稍具有些引言的性质。在这一章里，我们重点比较了尊重过去(以及“不唯我独尊”)和放眼未来这两种思维方式，并指出前者固然重要，但后者的意义更为重大，因为未来是管理者时刻要面对的。除此之外，我们还对社会之普遍联系性、政府间及组织间关系、公共管理中的全球化发展趋势、公共法律等主线做了简单的介绍，以便为后面各章的展开做好铺垫。

第2章和第3章具体讨论的是公共行政的法律基础与伦理规范。入门性的教材通常不大涉足这两个领域，但实际上，就我们看来，它们与职业文官的生活有着极为密切的联系。第4、5章着重讨论的是政府间的关系问题。与一般的教科书不同，我们在对财政联邦主义体系进行整体考察的同时，对地方政府的责任也给予了特别的关注。另外，与政府间关系之变化有关的变量也是这两章所重点讨论的对象。第6、7章的篇幅都不长，但我们对公共政策的讨论很全面。而且，为了不将所有重要的内容都堆在同一章里，我们特意设置了专门的一章来讨论政策在被采纳以后所经历的各个阶段——执行、评估以及终止(第7章)。

第8—9章论述的主题是组织理论与行为以及与之相关的重要的管理技术。在这两章里，我们将有关组织的历史知识与最新思潮巧妙地融合在了一起。第lO章所讨论的内容颇具时代特色，是人力资源管理。我们认为现代公共管理者必须注意因劳动力构成(包括不同种族、不同民族以及不同性别)日趋多样化，尤其是女性人数增多而带来的问题。从第11章的论述中，读者会发现预算不仅是一种(技术性的)管理工具，而且还是几种基本政治力量比拼实力的一个竞技场。本书的第12章介绍了有关如何理解国际组织以及国际社会治理的基本知识。第13章，也即本书的最后一章，以比较的眼光考察了影响不同国家、不同政府以及不同文化间关系的两种基本力量——趋同与反趋同，并着重探讨了当代公共行政领域中的一些共同发展趋势。

从本书内容的整体安排上来看，我们讲究的是在介绍行政学基础知识的同时，突出重点、核心与前沿问题。因此，不论是初学者还是已有多年从业经验、希望借此进一步提升自己的公共管理者，均能在本书的阅读过程中受益。

从某种意义上来讲，对于想在公共管理领域大展宏图的人而言，现在似乎就是最好的时机。但从另一个方面来看，我们也可以说，这是公共管理者所经历的最困难的一个时期。因为近年来，将“抨击官员”当作消遣娱乐的风气已由美国蔓延至整个国际社会。作为人们茶余饭后的谈资，“官员”在世界流行排行榜上的排名大概仅次于足球，原本由10个字母组成的“bureaucrat”在口语中往往只发4个字母的音。而政治家们对过分规制、预定计划无法按时完成以及治理成本飞速上涨等问题的抱怨之声，早在20年前人们就已经听腻了，这20年来的一再重复几乎是徒劳无功。他们的花言巧语之所以让人感到缺乏诚意，是因为很多时候他们是在“贼喊捉贼”——抱怨过分管制的人往往正是相关规章制度的制定者，而负责缩减预算、精简机构的领导人，通常就是先前要求各部门、各机关遵从繁琐程序并因此造成低效率行政、项目无法按时完成的“罪魁祸首”。

不过，如果换个角度来看问题，我们就会发现正因为存在着许多挑战，公共行政才得以成为值得我辈之精英施展才能的舞台。值得注意的是，“最优秀的人与最聪明的人”这一口号出自于富兰克林·罗斯福新政时期，而非约翰·肯尼迪政府时代。当时，最优秀的人与最聪明的人之所以能够不断地被吸人到政府组织中来，起先是为了解决经济大萧条造成的冲击，后来则是为了应对战争带来的威胁以及战后留下的阴影。今天，政府所面临的挑战虽然变了，但政府对人才的需求没有变。虽然有关公共部门的负面言论比比皆是，但努力为公众提供更好、更有效、更具回应性的服务始终是我们的使命。

如今，公共行政的全球化业已成为不可逆转的历史潮流，仅以本国的首都作为权力中心的做法已无法满足实现公共利益的需要。全球化市场的建立，使远在地球另一端的股票玩家也可能对市政大厅的造价产生重大影响。因此，能及时、有效地应对这一变数是现代公共管理者必备的素质之一。

国际关系观的改变是影响公共行政发展的又一重要因素。曾经有一种颇为流行的观点认为，在这个世界上，除了少数几个超级大国以外，很多小国、尤其是处于发展中的小国都是无足轻重的。如今，人们逐渐认识到了这一观点从一开始就是错误的，现在更是与整个世界的发展趋势完全背道而驰。若干年前，一位国际知名的经济学家在国际市／县管理协会的年会上宣称，如果面前的指挥台上布满了按钮，而每按下一个按钮就意味着一个国家的灭亡，那么他能同时按下许多个按钮而不至对世界经济带来大的影响。任何一位现代公共行政管理者都知道，此公的说法根本站不住脚。因为，即使是单从经济角度来看，近几十年来世界人口的急剧增长绝大部分发生在亚、非、拉地区的发展中国家，随着当地劳动力人数的增多，有竞争力的产品数量的增多，市场的日益繁荣，它们已经成为了引领世界经济变化的主导力量。

从更重要的人道主义角度来看，这位经济学家的观点则更是大错特错。经济维度仅仅是公共管理任务的一个方面。事实上，经济效率本身不是目的，而是实现目的的手段。我们的目的是最大限度地实现公共利益。公共利益是一个包容性的概念：它不会因为谁穷，或者谁面临着巨大的社会压力而将他们排除在外；同时，也不会因为国籍的问题而忽略谁。在它看来，平等的问题不仅要在一个国家内部得到解决，而且还应该在整个世界范围内得到解决。此外，人们工作、生活于其中的文化及环境不仅影响着人们的生活方式，同时也影响着人们被治理的方式。因此，追求公共利益还意味着应关注环境以及其他与世界人民生活质量密切相关的问题。

另外，21世纪还是公共行政管理者必须面向未来的一个时代。在现代社会中，各种因素瞬息万变，从这个意义上来讲，公共事务的管理工作有如“逆水行舟，不进则退”。有些管理者就是因为总忙着回顾过去而对新出现的问题束手无策。了解公共行政的改革传统、宣扬该领域的历史基础固然重要，但在现代社会中仅仅做到这一点是远远不够的，我们必须放眼未来。这也是始终贯穿于本书的一个分析视角。

为了回应未来对公共行政提出的挑战，兴趣点各异的一群人聚集到了一起，共同写下了本书。虽然我们各自的背景大不相同，但我们在本书主线的确定上，意见是一致的，我们都认为它们在现有的公共行政学入门教材中通常没有得到足够的重视或者根本就被忽略了。我们相信，本书的诞生为弥补这一缺憾迈出了重要的第一步。

我们知道，虽然各种研究背景对于一本教科书的写作而言，非常有益，但整书在章节安排上应该要有连贯性和统一性。各位作者交稿以后，本书的主编又进行了最终的统稿工作，以保证其在文字及内容上的可读性与连贯性。因此，尽管本书是多位作者合作的产物，但它仍是一部主题鲜明的著作，尽管多样性是本书的特色，但我们相信，它仍不失为一个统一的有机整体。

从开始准备一直到最后统稿，我们每个人辛苦努力的背后都蕴含了众多同行的帮助。由于人数太多，在此我们就不一一列出他们的姓名了，惟望一声衷心的“谢谢”能够表达我们的感激之情。另外，我们还要特别感谢本书的评论人。这些评论人是：加州大学(海达德市)的卡罗·贝洛内、得克萨斯大学(阿灵顿市)的欧文。道森、密苏里大学(圣路易斯市)的安德鲁·格拉斯贝格、田纳西大学的奥里耶·哈拉奇米、中阿肯色大学的罗纳德·海、康州大学的理查德·卡尼、旧金山州立大学的雷蒙德·波默罗、北亚利桑那大学的玛丽·安·施特格、南加州大学(洛杉矶)的唐彦、佐治亚大学的威廉姆·沃以及曾在佩斯大学(纽约市)任教的约翰·约戈·在此我们必须声明的一点是，评论人所提的意见和建议对本书的思想以及内容编排虽然有一定的影响，但一切文字责任和后果由作者承担。我们还要感谢责任编辑戴维。塔脱姆以及哈考特一布雷斯大学出版社的其他工作人员，感谢他们的耐心，感谢他们为本书的顺利出版所做的努力！

最后，我们要对在公共服务岗位上工作过和工作着的公共管理者们致以崇高的敬意。虽然他们所承担的是天底下最重要的工作——给饥者提供果腹之食、为患者提供治病之需、保护环境、教育青年以及供给卫国之师等，但世人通常不知道他们姓甚名谁，也没有给过他们太多的关注。

      本书作者

     1997年8月

面对21世纪社会的新发展，公共行政学者既要立足于行政学的基本价值，又不能受困于历史，在把握现实的基础上思考公共行政的未来，从而超越改革，直面未来对行政学的挑战。

     ——菲利普·J·库珀

现代公共行政学者和官员必须具备全球化的眼光和比较的视野，并且从未来的视角来思考现实问题。本书为剖析公共行政中政府间关系、权力、政治、管理、行政、责任等方面的意蕴提供了一个很好的范例。

     ——本书责编