随着市民社会的快速发展并在全球政治舞台上扮演日益重要的角色，如今NGOs独享的“免于问责”特权受到了严峻的挑战。NGOs承担着什么样的责任？谁来对 NGOs问责？如何问责？……活动在世界各地各个领域的人们对NGOs发出了质问。本书首次对这些问题进行了综合思考。

本书对问责的政治学分析作出了贡献，建立了基于权利的问责体系，考察了一系列问责的关键技术，并对它们的适用性和有效性进行了评价。本书展示了由NGOs内部发展出来的问责模式创新，它们来自中国、菲律宾、印度尼西亚、乌干达等分布在五大洲的国家。由于提供了新的方法和灵活的框架，本书有助于使世界范围内的各种行动者面对有效的问责。

本书作者是当今世界NGO研究和实践领域中一流的学者和领导者。他们来自五大洲著名的研究机构、咨询机构、大学以及NGO。他们对富有挑战性的NGO问责问题进行了开拓性的探索，取得了丰硕的成果，为全球NGO问责的迅猛发展作出了不可忽视的贡献。他们领导了当今世界NGO问责思考和实践领域的国际潮流。

本书是一个国际团队经过三年努力完成的作品。

本书提出了一套分析NGO问责问题的理论框架；不仅反映了NGO问责领域最新的理论探索，也反映了最新的经验和教训；提供了全方位的透视，审视的眼光几乎触及所有重要的利益相关者；具有世界眼光，汇集了五大洲在实践中产生的精华案例。

本书可为关注中国发展特别是NGO发展的研究者、教师、学生、尤其是实践工作者提供富有价值的启示和指导。

第一部分 当今全球议题中的关键问题和概念

第1章 NGo问责在政治风景

中的权利与责任：介绍

与概要

引言

3R——权利、风险与

责任

定义

NGOs问责简史

本书概述

第2章 全球治理中的NGOs

问责

引言

有关NGO问责争论的

分析

重新定义NGO的问责

结论：NGO问责的未来

第3章 市民社会、代表性和问责：重述当前对市民

社会组织代表性和问责的讨论

引言

代表性和问责

你代表谁？公民行为者的代表性问题

你对谁负责？市民组织的问责

改善市民社会中协会领域的组织质量

第二部分 传统方法：法律问责，认证与捐方管理

第4章规制的限制与风险——以世界银行支持的

《非政府组织法的立法原则》为例

引言

为什么是世界银行？

项目简介

草案手册概述

草案手册提出的规制方式

对草案手册的批评

世界银行对批评的回应

草案手册的结局

结语

第5章 乌干达非政府组织立法问题

引言

NGOs概况

NGOs与法律

寻求自律

结语

第6章 NGOs问责与菲律宾非政府组织认证委员会：发展中的角色与问题

引言

PCNC的缘起

认证过程

PCNC目前的角色

发展中的角色和问题

第7章 捐赠人问责议程

引言

捐赠者

为什么需要捐赠者问责？

简述民主问责

目前捐赠者实践中民主问责的不足

对新兴民主捐赠问责议程的反对

结语

第三部分 从接受问责中获益

第8章 中国NGOs治理：成就与困境

问题的提出

责任或义务

内部治理结构

外部监督机制

背景或宏观环境

完善治理机制的基本策略

第9章 印度尼西亚NGO治理与问责：新民主化国家面临的挑战

引言

NGO部门获得的发展及其影响

目前对NGOs的管制

改革时期对NGOs的理解以及NGOs的缺点

NGOs做出的回应与创新

印度尼西亚NGOs面临的挑战

第四部分 创新：扩展问责的边界

第10章 应变与问责：乌干达国际行动援助和乌干达土地联盟——从增长的问责中学习

引言

乌干达行动援助的变革

在与乌干达土地联盟(ULA)的合作中

提升问责

结语

第11章 NGO问责与人道主义问责之合作：走向变革议程

引言·

HAP对问责和责任承担者的界定

受影响社区是人道主义精神的关注核心

HAP模式在三个国家的试验

自律之意义深远

HAP-I成员的绩效评估

对自治“他人”未完成的承诺：医德和抱怨

结语：问责最后的边界？

第12章 在全球层面解决问责：国际NGOs面临的挑战

引言：传统的问责方法与新的问责方法

全球层面问责遭遇的失败

新方法：世界共同信托组织的全球问责项目

未来的挑战

第13章 试图做得更好：通过国际倡导运动实践参与式民主

引言

在乌干达寻找能源

政策、联盟与批判：世界大坝委员会的故事

审查在国际倡导运动中的角色及其重要性

结语

参考文献

术语表

作者简介

索引

世界银行对批评的回应

作为对批评的回应，世界银行对手册进行了几次修改。有几次大的修改分别发生在1998年5月、1999年4月、1999年7月、2000年10月，最后一次修改是在2002年。

世界银行对手册最早遭到的CRM在1996年8月提出的实质性批评给予了回应。世界银行向CRM保证，它已了解了CRM所关注的，CRM将会“在下一份草案中满意地看到我们对你们的批评进行了非常慎重的回应”。然而，世界银行将修改建议视为“一家之言且非具体内容”，而且在CRM所批评的核心问题上重申，政府应该对NGOs进行规制，以此交换NGOs获得法律身份。虽然世界银行后来对一些内容进行过修改，不过本质上讲，这些修改都流于表面，并没有解决CRM所关注的核心问题。

世界银行对CRM做出的回应基本代表了世界银行对随后其他批评者回应的态度，也就是说，世界银行有考虑批评的意愿，而且常常在文件中进行逐条修改，但是却没有意愿去重新考虑整个方案所涉及的方法，也不愿去讨论世界银行是否合适推动这一项目。

分析手册整个运作过程，世界银行对各类质疑做出了如下回应：

·只有人权组织对草案手册提出了质疑。世界银行的这种断言暗含着一种观点，即人权NGOs的利益和关注点与其他组织的利益及关注点不同、不相关，而且是一种难以维持的主张。其实，人权组织对手册的关注应该是可期望的：人权，当然还有结社自由是他们的工作，手册也中肯地指出，其核心原则就是保护所有的NGOs。此外，由于这类组织在本质上常常富有批评性，政府不欢迎他们，也常常是压制性政府采取行动的首要目标，是侵害结社权的牺牲品。因为人权组织是潜在的最直接受影响的NGOs，他们就自然地担负起审查手册的重任。

·PBO和MBO术语对清晰地说明立法目标是适当的，也是有用的。手册指出该方式的创新所在：“大多数法律体系还没有运用PBO和MB0这类术语。这反映了我们为普及做出的努力，也反映了我们在努力基于各类法律体系中现有零散的实践，建立一种合理的理论基础。”然而，正如最初的设计，PBO／MBO主要是用来作为评定税收优惠潜在适当性的一种工具(Salamon和Toepler，1997)，而事实与手册设定的作用有着很大的局限性和差别——它把一种分析工具变成了一种规制机制。最后，即便PBO和MBO术语用在手册中是合适的，如前所述，尽管它可作为规制方面的主要标准，但这两个术语却未被明确定义。

·结社自由为个体所享有，而不是NGOs。可以说，这是对国际法的过度狭隘的理解。当然，法律保护个体是正确的，但是NG0s是一种工具，个体通过它享有自己的权利。不过，继1998年欧洲人权法庭的两项决议后，世界银行停止了这种说法。显然，这两项决议从根本上改变了国际法律。虽然这些决议是受欢迎的而且是重要的，但是，在这些案件中，欧洲法庭没有对欧洲NGOs的权利做出有关变化或新解释的描述。

·批评是对手册目的和目标的一种误解。其实，大多数批评并没有对世界银行承担该项目的目标或动机提出异议。世界银行的这一回应没能解决项目建议书存在的缺陷，而世界银行却希望通过该建议书获得一个值得赞扬的结局。

·批评者通常对手册断章取义。手册使用模糊术语会造成这些术语被操纵和对其有不同的理解。术语的不确定性为法律的任意使用打开了一扇门，NGOs可能会受到无合法理由的干扰，这种不必要风险会干扰它们的事务。无论如何，政府怎么能决定一个NGO如何“深远地影响公众利益”，从而认定NGO应该在更大程度上接受审查。这类政府可以随性地挑选规定，而不考虑NGOs的情况，但是这样的政府也可能会宣称世界银行是其行动的权威机构。

·绝大多数对草案手册发表意见的NGOs是欢迎草案的，并且对草案的内容没有提出什么重要的批评。毫无疑问，这是正确的，也不足为奇。然而，对于非专业人士和非英文语言者来说，这份长而复杂的条文性手册简直令人恐惧。此外，它引用的法律惯例却是世界许多地方都不熟悉的。再者，可能最重要的是，手册用非技术性的语言热烈地歌颂了NGOs的价值和重要性，这是所有NGOs都愿意听到的，特别是这样的颂词来自于一个足以影响政府的国际机构。但问题是，手册的细节却破坏了所表达过的支持。

·草案手册已被成功地运用于许多国家。这一断言很难去挑战。因为，这样自说白话没什么支持性证据，至少对外界如此。手册期望带来积极影响的国家有孟加拉国、尼泊尔和菲律宾。然而，其他国家如埃及、也门、纳米比亚的一些NGOs，对手册则表现出严厉的抵触。批评者们担心的不是这份具有良好意图并尊重权利的手册不能成为一个有用的资源，而是对不同形态的政府的担忧，特别是有些政府既不尊重结社自由，也不鼓励NGOs部门的独立成长。

·手册主要强调的是自律，而不是政府规制。无论是草案手册的标题(《非政府组织法的立法原则》)还是手册中的细节都证明这一陈词是错误的。虽然手册宣称它“支持自律”，但是在这篇长文中，只有一个章节涉及了自律机制，尽管在其他地方的参考说明中也有提到，但非常有限且模糊。更为重要的是，手册设计了一个详细的体系，建议政府规制大范围的NGOs活动和操作。

·手册一定程度上明确地表达NGOs可以避免受到政府规制，只要不去争取法律身份，或争取其他种类的合法形式。这也许是正确的，但是却忽略了两个事实。在很多司法领域，NGOs为了有能力去承担大量的基础工作，如开通一个银行账户，租一间办公室，向法庭提起诉讼或吸收资金支持，它除了去争取法律身份外别无选择。另外，建议它们建成其他种类的实体，如商业组织，这对提高NGOs的开放性毫无助益。最后，更重要的是，正如前面所提到的，结社自由要求政府采取积极的措施使团体组织化。

·那些压制性的政府不会需要世行帮助它们发动针对NGOs的不合法行动。这也许是事实，但是世界银行不应该搅在强化权威主义的争议中或默认其行为。

·无论怎样，毫无证据说手册具有任何消极意义。这的确很难被证明，因为手册仅仅是一个草案，而且世界银行与它的关系在2002年就结束了，草案的前期分发工作结束得更早(1999年年中)。但是，世界银行不应该做出与国际法不一致或者给出不适当的建议，这可以是一种证明了。举例来说，虽然手册广泛地建议政府允许NGOs从非本国地区吸收资金，但是它同时建议在“极稀少和高敏感的环境下”可以有例外，这一表述非常不明确，因此容易被操纵。第一，这一条文(它在手册2000年的修订本中还没有被改变)与1998年被联合国代表大会一致采纳的联合国人权保护者宣言不一致。第二，限制国内NG0s从境外组织中获取资金仍然成为许多政府用来限制NGOs合法活动的一种手段。在某些情况下，甚至不让它们开展工作。虽然这些法律不可能是手册想要的结果，也不可能是手册努力的方向，但是草案的条文则可能习惯性地证明这种不适当的法律的正当性，而这些法律可能与联合国的宣言不一致。在联合国代表大会的一份报告中，人权保护者秘书处特别代表指出：

许多关系到人权保护者的新采用的非营利组织法的一个共同特征是对于资金的限制性条款。不断增多的国内法律都对NGOs获取资金的来源进行了限制，并要求对NGOs从海外国家或外国捐赠者那里获得的国际资金具有优先权……人权组织在本地范围只被给予了有限的可得资源，对于国际资金优先权的法律要求已经严重地影响了人权保护者开展活动的能力。在一些情况下，人权保护者甚至相当担心人权组织是否还能正常存在下去。

P74-77

20世纪90年代中期，第一批NGO问责的系统论著出现之时，NGOs在政治、国际事务及学术研究方面仍是一潭死水。十年过去了，一些或好或不太好的原因，使得NGOs整体及其具体的问责问题开始成为人们关注的核心。本书陈述了在这个重要性与争议性与日俱增的领域中的一些最新思想和实践。

值得称赞的是，本书编辑并不试图强迫书中各作者达成观点上的共识。作者们就定义、方法及重点方面各持不同见解，尤其在可能适用于NGO部门的外部规制方面(如政府或超越政府的规制)。各章节者都非常重要，NGOs面临的问责困境没有普适的解决方案，甚至也不存在统一的适用标准及方法。因此，为创新、反复尝试、试验提供足够“安全的空间”是最为基本的，我马上还会谈到这一方面。

但是，作者们认同，问责在NGOs中所具有的重要性与其他机构一样。没有人说，由于政府或企业可能比NGOs更少问责，NGOs就有理由满足目前的状态。而且，作者们也认为，有效的问责机制通常意味着需要去平衡“权利与责任”。换言之，独立的市民行为空间必须通过使NG0s遵循规制并确保其行为真正符合公众利益来实现。如果“公众利益”这个概念太模糊、难以界定，以至于在任何操作层面没有意义的话，至少，应该确保所宣称的慈善性质活动对外公开且能接受公众的质询。毫无疑问，问责的基础应该是公众有机会知道一个组织都做些什么并能进行提问。

听起来这似乎是一个完美而合情合理的均衡状态，但是，与十年前首批NG0问责著作所预期的相比，则更为复杂、更具争议性和政治性。其中部分原因是，NGOs对商业中以及政府出于安全所关注的“市场敏感信息”有自己的对应方式。也就是说，如果信息在不恰当或根本就是错误的时机向公共领域开放，可能会导致严重的后果(见Majot，第13章)。更重要的是，与20世纪90年代相比，尽管NG()s取得的公众信任度及政府资助程度在持续增长，NGOs目前仍在不同的、通常更具有敌意的政治环境中运作。特别是对于扮演着倡导与监督角色的NGOs更是如此。它们在政治中扮演的角色与政治学上所定义的政党不同，后者是为了夺取国家控制权而斗争。集权主义体制的国家更是如此。但是，“9·11”事件之后，即便在美国这样一个相对开放民主的国家，它也成了一个问题。最终，对NGOs问责的政治学关注成为本书最主要的议题。为什么呢？

1995年，NGO问责的首篇重要论述总结道：

NGOs对发展的影响力、其吸引支持的能力以及在发展中作为行为者的合法性，将更加明显地依赖于它们能证明自身可以更加有效率地工作并对自己行为问责的能力。对NG0s来说，进行必要的改革已事不宜迟。(Edwards and Huline，1995)

此间，这方面已有许多重要创新，其中大部分本书都有记载。但是，我们回顾发现，NGOs并没有充分意识到目前对问责的要求程度。而且，在当前所处的环境中，NGOs面临的问责问题与十年前不同。NGO问责存在缺陷正在成为某些利益群体反对其发出声音、意欲其保持沉默的政治非难的借口。NG0问责已经成为“易引起分裂的问题”，表面上似乎不同的选民在这个问题上没有异议，实际上却隐藏得很深，只是在不同的利益问题上未宣战而已。美国企业研究所的NGO监督项目、华盛顿特区的网络杂志RLlshford Report以及耶路撒冷的NGO监督项目等，都是些非难的例子。这些项目都挑出一些自由的或进步的组织进行批评，但它们却忽略了同样一个问题，即如果确实存在问题，也是那些持保留主义观点的NG0s。对NGO参与全球治理抱有敌意是美国新保守主义思潮的一个重要部分，这并非偶然。尽管加强NGO问责机制不会排除这些由政治利益驱动的非难，但肯定有助于NGOs向公众展示自己的本质。然而，在这样的政治气候下，NGOs可能较难实现问责深层的创新。因为，通过加大面向公众审查的开放度可以实现这一目的，但也可能会被用来借机破坏该组织，或阻断其产生影响力和获取资源的渠道，而不会成为改善其绩效的一种激励。

本书的作者们一直在思考，在这些政治情境下(其中有些可能比另一些更加公开地集权化)，应该如何平衡NGOs的权利与责任。从书中陈述的不同环境来看，建立权利与责任框架似乎的确有用。同时，依据不同组织的特点、NGO活动的不同类型以及所处的不同时期、文化和地理位置，还留有许多创新的空间。特别重要的是，如Enrique PerLlzzotti特别强调的，我们需要认知到“代表性”只是取得合法性的众多途径之一，而且对大多数NGOs来说，并不是最相关的(当然，除非它们自己要求)。现在是放下这个特殊“怪物”的时候了。NGOs要拥有合法性并不一定非要具有代表性不可，但如果它们要保证合法性的持久性，就必须对自己的行为负责，不论是什么样的行为。这个结论使得讨论的重点又转回到最初的位置，即实现问责所采取的不同且具体的方法之成本与收益，而不是抽象地批评NGOs，认定它们要与政府展开竞争，成为选区代表。据我所知，还没有哪个NGOs设立过这样的目标。

问责是一个民主社会中自由行使权力与权威要付出的代价(如果是代价的话)。NGO的权力可能是“软性的”，NGO的权威也可能是不正式的，但本质却是一样的。大部分NG0s都接受这一结论，但NGO问责的具体创新经历还很缺乏，也很肤浅。无论在国内，还是在国际上，通过立法促进创新是困难的，而且极有可能是危险的。但是，通过额外资助、外部宣传和媒体报道(好的或不好的)，以及通过同行之间的压力(在本书中，Steve Charnowitz称之为“由市场驱动的改进”)，从而鼓励和奖励有益的实践，却是可能做到的。我们此处述及的，也许可称之为NG0问责改革的“第一代”，如菲律宾非政府组织认证委员会和乌干达非政府组织法，它们都明显显示出那个年代的某些特征，同时，也证明现在需要进行更进一步、更深入的一轮改革。行动援助问责体系是“第二代”改革的一个很好例证，它建立在早期的改革经验之上，但走得更远。通过分析与传播第二代改革，本书应该能够振奋NGO领域以及那些意欲将问责作为一个实现使命、有效服务他人的人们所需的动力。

Michael Edwards

纽约

2006年3月