二战后的德国经历了东德、西德的分裂状态，而后又在上世纪九十年代初统一，现在又成为欧盟的重要组成国，这期间德国人民可谓尝尽了世事变迁的辛酸和血泪。两德统一不是小孩子画画，简简单单地去除地图上的那条国界线：体制转型、苏联撤军、货币统一、政府机关合并……他们的努力始终不懈。

德国还是一个二元的联邦制的民主国家，地方政府在德国的政治制度中扮演重要的角色，它与民众的日常生活更为息息相关，通过它，我们可以看到一个更为丰满的、立体的德国！

本书是国内第一本系统介绍德国地方政府的译著。全书主要以制度分析的方法。考察了德国地方政府体制的重要制度和结构。集中关注地方政治和行政领域的制度结构，内容涉及地方政府设置、地方政府区划结构和人口规模、地方民主、地方政府法规、地方政府组织结构和行政管理改革、地方政府人事问题、地方政府财政收支状况等内容，并讨论了国际背景下德国地方政府的发展。

序言

第1章 德国地方政府的历史

第2章 德国联邦制与政府架构中的地方政府

第3章 地方政府的结构、数量、规模及区域界线

第4章 地方民主

第5章 地方政府与市民社会

第6章 地方政府法：趋向民选议会和直选(行政首长)

  市长相结合的二元制模式

第7章 地方政府职能

第8章 地方政府的组织、行政改革和现代化

第9章 地方政府人事

第10章 地方政府财政

第1l章 德国统一进程中的东德地方政府

第12章 国际视野下德国地方政府的发展和现状

参考书目

译后记

直接选举产生的(行政首长)市长——一个权力过大的角色吗?

和其他国家一样，在关于直接选举的地方首长的讨论中，最为明显的问题就是直接选举产生的市长是否会变成一个权力过大的地方势力(参见wilson／Game 2002：106)。

在两个南部德国的州，直接选举产生市长的做法已经有五十余年的历史(在制度上，尤其是把行政首长的职能和议会角色混合在一起)，那里的政治经验和实践并不支持这一看法。相反，可以得到的证据是在选举产生的市长和地方议会及其他相关行为主体之间存在着一种显著的平衡关系。

毫无疑问，南部德国的市长在制度上和政治上都是有着特别权重的职位，不严格地说，就像是一位选举产生的“君王”一样(wahIkonigtum，Wehling 1989：88)。然而，明显的是，大量的政治、制度和文化因素，经年累月地构成对其权力的“制约和平衡”。

下面一点是有趣的：南部德国各州的市长们都被假定为一种“地方总统”，它基本上是没有党派偏见的。只有在巴登一符滕堡有一半的市长是政党成员。即使那些是党派成员的人，在其选举时虽然得到其政党的支持，但一旦选上，他们也摆脱政党的限制而采取一种非党派的姿态(参见Wehling 1999；Bogumil2001：186)。

由于这种非党派的政治传统，市长们通常愿意保持一种中庸的政治立场，并为之而努力，并且他们中的许多人十分注重连任一次甚至两次。他们淡化、摆脱与政党的紧密联系，因为他们不仅要取得该政党的支持，还要取得尽可能广泛的党派和团体的支持。这使得市长们表现出一种权力上的低姿态，而不是大权独揽。

就此点而论，值得补充说明的是，在两个南部德国的州中，地方选举的投票率多少年来一直居高不下。地方议会的选举和市长的选举在不同的时候举行，也不与联邦或州的选举同步，议会选举的投票率，近年来，大致是在60％甚至更高的比例，在市长选举中则略低一点。这些数字可以表明地方政治处于一种“健康状态”。

直选市长的政党政治化在北莱茵一威斯特法伦和黑森两个州表现得更为寻常，那里新的市长选举制度的引进不过是最近的事。新选出的市长的职位看似极为政党政治化。在黑森州，1991年的第一任直接选举的市长中，高达83％的市长是政党成员(参见Bogumil 2001：186)，而在北莱茵一威斯特法伦，类似地高达85％。在解释这一发展时，我们需要记住的是，在这些州里面，地方政治自战后以来，“政党政治化”和“政党多极化”与南部德国的州相比，达到了相当高的程度。因此它们有着极为不同的政治文化。而且，我们需要注意的是北莱茵一威斯特法伦和黑森只是这样两个州，其中议会和市长选举是同步化的，因此议会选举的政党政治化必然延续到市长竞选中去。

在评价民选市长的权力位置时，需要注意的是“罢免”程序可以被地方议会使用，以作为一种表示对市长不信任的措施，使市长重新进入投票程序。与此相类，公民也可以用它作为制约市长权力的武器。不管怎么样，“罢免”程序的存在，对市长来说就像一把民主之剑，当市长过度运用其权力资源时，它就起到调和与抵制的作用。实际上，在东部德国的勃兰登堡，在1993年到1998年，大量的罢免程序由地方公民发起。事实是几乎10％的全职地方行政首长由于全民公决丧失了他们的位置，这在地方政治中引起了极大的关注。尽管如此，罢免程序的浪潮已经过去。

P84-86

本书专为中国读者(学者、实际工作者、学生及其他有兴趣的人)而作，它是一本关于德国地方政府制度的入门读物。

中国读者对德国地方政府的兴趣，可能源于以下多个方面的原因。第一，国际观察家一致认为，以比较视野来看，德国地方政府在国际上处于“强”地方政府体制的行列，因为它将特别的政治功能(各种不同形式的地方民主)与强大的行政功能(执行其职责范围内广泛的任务和功能)紧密结合在一起。以此点而论，德国地方政府体制常常被看作和斯堪的纳维亚的市(乡镇)，同属于一个制度群体和“家族”。第二，传统德国地方政府的“多功能”模式，其特征是功能的“双重性”，地方政府一方面要履行地方自治的职能，同时，它们还要执行由州政府所分派委托的任务；这便导致出现了一种特定的地方自治与国家委托职能二者在制度上的“融合”。第三，东部德国地方政府的发展引人注目，因为自1990年以后，东部德国地方政府曾面临许多因从高度集权的国家组织(这是民主德国的特征)向联邦分权制(这是联邦德国的特征)转型而导致的典型问题。

本书主要以制度分析的方法，集中关注地方政治和行政领域的制度结构(政府体制)，而很少论及地方政治或地方政策(正如在英语世界中有政体、政治和政策的区别一样)。这种制度分析的方法乃是基于这样一种假设：“制度是关键”，也就是说，各种“制度’’提供了根本的制度框架(政治体制)，在这一框架内，“政治”(如行动者权力和利益的冲突)和“政策”(如决策与实施)得以发生，这些过程也主要受这一框架规约。因此，以我们的观点来看，对这些制度和架构的深刻理解与对地方政府和政策的准确理解乃是不可或缺的，因为地方政治舞台和政治世界，对公民的福利和共善来说乃是最为基本的。

通过对德国地方政府体制重要制度和结构的考察，本书从以下几个章节展开，主要内容如下：

第1章介绍了德国地方政府的一些历史背景。

第2章是关于德国联邦制、分权制政治和行政体系中地方政府设置的一些基本信息。

第3章主要探讨包括县和乡镇的地方政府的区划结构和人口规模，对地方政府区域改革的影响将予以强调。

第4章描述德国地方民主。首先讨论了1945年后地方民主、代议制民主原则的复兴，随后则是关于地方议会在地方治理中的角色。自20世纪90年代初以来，直接民主的原则通过引入地方全民公决而得到了加强。

第5章中对地方共同体的“市民社会”维度将予以强调，其外在表现包括社会运动、自治团体和“志愿”部门的出现等。

第6章将集中探讨地方政府法规的发展，这些法规是每个州的立法职责。新近引入的直接选举市长(行政首长)制，作为将地方(政治和行政)领导权放在新的制度基础上的重要一步，将给予特别的关注。

第7章首先剖析了德国地方政府的宽泛职责和功能(多功能模式)，包括地方自治的职能和州政府所委托的任务，即其“二元性”职能。然后讨论的是，在新近的强大“外部”因素诸如全球化、欧盟的市场自由化政策、新公共管理运动和地方政府内部严重财政危机的影响下，传统地方政府模式所发生的变迁。

第8章将讨论过去30年以来德国地方政府组织结构和行政管理的改革。我们尤其注意最近的新公共管理导向的改革，它在德国是以“新治理模式”的名目进行的。

在第9章中，对地方政府的人事问题，包括职业训练等方面的规定，将给予讨论。

第10章介绍了地方政府的财政收支状况，并将着重讨论地方政府目前所面临的日益严重的财政危机。  在地方层面，第ll章所要阐述的是，1990年后，原民主德国所经历的从高度集权的政治体制向联邦分权宪政体制的制度转型。

最后结论部分简要讨论了国际背景下德国地方政府的发展和状况。

如果本书能提供给中国读者关于德国地方政府的一些有用信息，作者也就心满意足了。

             赫尔穆特·沃尔曼(Hellmut Wollmann)

             2003年7月于德国柏林

近年来，随着我国改革开放的深入，转型社会中的政府政治越来越多地引起人们的关注。中国地方政府的建设和发展，不仅是迫切需要研究的理论问题，也是我国改革实践中所面临的实际问题。在这一背景下，了解国外地方政府的发展状况，借鉴国外地方政府转型的经验和教训，从中有所启迪以资当代中国地方政府之建设，乃是颇有意义而极为重要的一件事。

就中国语境而言，本书的特点和价值主要体现在以下三个方面。首先，关于德国地方政府体制的专门研究性书籍在国内尚付之阙如，德国地方政府研究专家赫尔穆特·沃尔曼教授的这部著作译成中文，无疑为中国读者了解和研究德国地方政府乃至德国政治制度，提供了一个颇具参考价值的读本，从而弥补了这一缺憾。其次，德国在统一进程中，东部德国自20世纪90年代早期以来的民主转型，在德国地方政府层面上的经历，对于正处在由旧的计划经济体制向后全能社会的市场体制转型中的中国来说，更具有相关性和借鉴意义。当代中国改革进程的推进以及由此而出现的地方政府发展，必须在充分了解国外经验教训的基础上，立足于中国的本土资源和国情，探索出有中国特色的改革之路，从而促进我国政治文明的建设，以助益于中华民族在新世纪的伟大复兴。最后值得一提的是，本书是沃尔曼教授应北京大学万鹏飞老师的邀请，为中国读者专门写作而成的，可谓度身打造。

本书的翻译由陈伟、段德敏合作完成，两位译者分别是北京大学政府管理学院政治学系的博士研究生和硕士研究生。翻译具体分工如下：序言、第1章一第8章，由陈伟翻译；第9章一第12章由段德敏翻译；全文由陈伟进行了统校。该书的翻译得以完成，与北大政府管理学院的李强、谢庆奎和万鹏飞等老师多年来在学术上给予我们的指导和教诲是分不开的。

由于译者水平有限，翻译中的不当之处在所难免，恳请读者不吝指正。

                   陈 伟

                 2003年10月于北京大学万柳学区