本书结合我国农村实际对公共财政理论进行了简要的探讨，从不同侧面分析我国农民收入现状入手，说明解决农民增收问题的紧迫性，并对农业补贴政策与农民增收、农村税费改革与农民增收、农村教育财政投入与农民增收、建立健全农村社会保障制度等问题进行了深入的研究。

导 论…………………………………………………………………1

第一章 公共财政概述……………………………………………1

 第一节 西方公共财政理论简介………………………………1

 第二节 我国学者对公共财政理论的研究……………………5

 第三节 我国农村公共财政……………………………………18

第二章 农民收入现状分析………………………………………32

 第一节 改革开放以来农民收入增长情况……………………32

 第二节 当前农民收入变化存在的主要问题…………………40

 第三节 我国农民收入问题的主要原因分析…………………45

第三章 公共财政与农民增收的关系……………………………51

 第一节 传统财政模式与农民增收的关系……………………51

 第二节 公共财政与农民增收的关系…………………………53

第四章 国外促进农民增收的公共财政政策措施及启示………65

 第一节 发达国家促进农民增收的公共财政政策措施及启示65

 第二节 发展中国家促进农民增收的公共财政政策措施

及其经验教训…………………………………………………73

第五章 构建促进农民增收的农村公共产品供给的新体制……81

 第一节 城乡统筹的公共财政政策……………………………81

 第二节 现阶段农村公共产品供给体制的形成及基本规定…94

 第三节 现阶段我国农村公共产品供给体制存在的问题……101

 第四节 构建促进农民增收的农村公共产品供给新体制……112

第六章 农业补贴政策改革与农民增收…………………………132

 第一节 加入WTO对我国农民收入的影响 ……………………138

 第二节 我国农业补贴政策改革………………………………143

 第三节 农民直接收入补贴……………………………………164

 第四节 建立和完善农业保险制度……………………………18l

第七章 农村税费改革与农民增收………………………………198

 第一节 农业税特征及其演变…………………………………198

 第二节 我国现行农业税制存在的问题………………………203

 第三节 农村税费改革的基本内容及评价……………………209

 第四节 发达国家农业税制的主要特征及对我国的启示……216

 第五节 深化农村税费制度改革………………………………222

第八章 农村教育财政投入与农民增收…………………………242

 第一节 农村教育是影响农民收入持续增长的关键因素……242

 第二节 我国农村基础教育财政投入研究……………………246

 第三节 支持农村成人教育 促进农村劳动力转移…………270

第九章 构建农村社会保障制度…………………………………279

 第一节 构建农村社会保障制度的思考………………………279

 第二节 建立农村最低生活保障制度…………………………288

 第三节 建立农村医疗卫生保障制度…………………………297

 第四节 建立健全农村社会养老保险制度……………………304

 第五节 建立失地农民社会保障制度——以浙江省为例……317

后 记………………………………………………………………339

参考文献……………………………………………………………341

节 我国学者对公共财政理论的研究一 我国学者对公共财政学研究的两个阶段

我国学者对公共财政学的研究，应区分为两个不同的发展阶段，即建国以来实行计划经济体制下的国家财政与改革开放以来建立在社会主义市场经济体制下的公共财政两个阶段。

前一个阶段，为适应计划经济体制的需要和受前苏联的影响，国家财政形成了以国家为主体的分配关系和分配机制，国家全面参与社会经济生活的各个方面，从生产经营到交换消费等等，都体现为国家的集中性分配。国家财政集中绝大部分的财力参与社会的再生产，以行政手段在全社会配置资源并带动全社会人、财、物的流动，形成覆盖全民具有平均性质的低水平福利制度。

改革开放以来，为适应建立社会主义市场经济体制的需要，国家财政从体制到具体的管理制度都进行了重大改革，初步形成了符合社会主义市场经济体制要求的财政体制及其管理制度。可以说，建立适应社会主义市场经济体制要求的财政体制及其管理制度的现实要求，提出并推动了我国对公共财政理论的研究。

公共财政这一概念在我国出现得较晚。20世纪80年代，学者张愚山在翻译出版美国经济学家埃克斯坦的Public Finance一书时，把其译为“公共财政”，而从领导层的角度提出来则在90年代以后，从而引起我国学者广泛的研究兴趣。1998年末的全国财政工作会议提出了构建公共财政框架的改革目标，为我国建立公共财政体制奠定了基础。

学术理论界，在结合中国的具体国情，借鉴西方公共财政理论与实践的有益经验方面，对市场经济必然要求公共财政，强调市场在资源配置中起基础性作用，正确界定政府与市场的关系等重大问题上基本取得了共识。许多学者强调在我国建立公共财政，对政府职能的界定应体现具体的国情特点。公共财政不仅要矫正市场失灵，同时还要培育市场、弥补“市场残缺”、建立完整的市场体系；不仅在收入领域通过相应的经济和法律手段调节收入分配、解决社会分配不公问题，还要在生产领域加大对基础产业和基础设施的投入，提高国有企业的经济效率，保持国民经济持续、稳定、健康的发展。①P5-6

国内外研究现状述评

公共财政与农民增收问题属于农村公共财政的范畴。关于公共财政问题，国外已有比较完整的理论体系，对城市公共财政问题的研究、著述也较多，而对农村公共财政问题的研究则不多见。国外主流、经济学中没有从公共财政角度对农民增收问题作出系统理论研究的，只是在公共产品理论研究中有些提及。因为当经济学成型并走向繁荣和成熟时，现代工业文明已覆盖发达国家整个社会，经济发展本身已自动解决了这个问题。先发达国家的学者自然没兴趣也没必要对此进行研究。当然，从其他角度对与农民增收问题相关的农业、乡村进行研究的还是很多。而且发达国家从公共财政角度来促进农民增收的具体政策措施比较完善，有值得借鉴之处。

就国内研究现状来说，如何切实有效地增加农民收入，近年来已成为国内社会各界共同关注的重大课题。人们从政治的、经济的、文化的、法律的、制度的等等不同角度进行了广泛的研究，取得了丰硕的研究成果，提出了许多有见地的思路和措施建议。但农民增收问题依然没有得到很好的解决。笔者认为，这除了与解决农民增收问题的艰巨性、长期性有关外，与人们的研究思路、研究角度也有密切关系。就研究思路来说，概括起来有以下几种思路。第一种思路是“内部论”，即通过调整农业产业结构，农业产业化，加大农业投入，提高农民素质，发展乡镇企业，第三产业，完善农业社会化服务体系等来增加农民收入；第二种思路是“外部论”，即通过发展城镇化，改革户籍制度，大规模转移农业剩余劳动力来增加农民收入；第三种思路是“内外部结合论”，即综合前两种思路，来促进农民收入的增加。笔者认为，从长期趋势看，提高农民收入既要通过打破城乡分割体制，推进城镇化，减少农业劳动力，又要不断优化农业结构，发展高产、优质、高效农业等才能逐步实现，也就是第三种思路比较合适。从公共财政角度和目前实际情况来看，要解决农民增收问题，关键的是政府要承担起应负的责任，打破城乡分割的财政政策，让农民享受国民待遇，对农业、农村、农民“少取多予”，从根本上调整国民收入分配格局，改革现行的农村财政体制，充分满足农民对农村公共产品的需求，为农民增收创造良好的前提条件。二 研究意义

现在国内理论界从公共财政角度来研究农民增收问题已开始进行，并取得了一定的成果，但大都是零散的、粗浅的、不系统的，而且往往是从公共财政支持农业发展的角度来进行研究。要使农民增收问题得到较好的解决，有必要从公共财政学的角度进行进一步的系统的全面的研究，勾勒出我国农村公共财政理论与实践的基本框架，以利于更好地指导实践。因而本研究具有重大的理论意义。

农业、农村和农民问题是关系到我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题，而农民增收又是农业和农村经济发展的根本出发点，是“三农’’问题的核心。增加农民收入是调动农民积极性、保障农民物质利益、全面实现农村小康的根本保障；增加农民收入直接影响扩大内需，开拓国内市场，从而影响整个国民经济的良性循环和城乡关系的良性互动；增加农民收入能正确处理地方政府和农民的关系，维护农村社会安定以至全国社会稳定，促进农村经济发展和国民经济的持续稳定健康发展。可以说，到2020年我国能不能实现全面小康，实际上关键在于农村能否实现小康。本书从公共财政的角度来研究农民增收问题，就是试图把公共财政理论运用于农民增收实践，从而为农民增收创造有利的条件，最终促进农民收入的增加，全面实现农村小康。因此，本研究具有重大的现实意义。三 研究思路和主要内容

本书紧扣公共财政视野下的农民增收问题研究这一主题。全书共分九章。首先，结合我国农村实际对公共财政理论进行了简要的探讨；从不同侧面分析我国农民收入现状入手，说明解决农民增收问题的紧迫性；并全方位地探究了公共财政与农民增收的内在联系，得出了农民增收离不开公共财政支持，促进农民增收必须建立公共财政的结论；接着，阐述了国外促进农民增收的公共财政政策措施及其启示，我国政府必须根据实际情况，借鉴国外成功的经验，吸取他们的教训，采取一些适合我国国情的公共财政政策措施；然后，提出为促进农民增收，必须构建农村公共产品供给的新体制；并对农业补贴政策与农民增收、农村税费改革与农民增收、农村教育财政投入与农民增收、建立健全农村社会保障制度等问题进行了深入的研究。

在这里需要说明的是，本书虽然力图涵盖农村公共财政的各方面，但实际上也是很不全面的，农村公共财政的不少问题没有涉及，有待今后进一步研究。而且，农民增收问题的解决是一个系统工程，涉及政治、经济、文化和社会等方方面面。本书所述只是从公共财政学的角度进行分析和提出对策。事实上，农民增收问题还有赖于其他多种手段的配合，才能逐步地加以解决，并且将是一个长期的、渐进的过程。四 创新之处

在充分搜集和分析国内外有关研究资料的基础上，本书的创新之处主要有四个方面：一是系统、全面地从公共财政角度来研究农民增收问题；二是以公共财政理论为基础，全面阐述了公共财政与农民增收的密切关系；三是以实行城乡一体化的公共财政政策为研究思路，认为解决农民增收问题必须跳出农村范围，打破城乡二元结构，实行城乡统筹的公共财政政策，才能最终解决农民增收问题。四是提出了为促进农民增收而构建新的农村公共产品供给体制、改革农业补贴政策、深化农村税费改革、农村教育财政投入改革、建立健全农村社会保障制度等的具体做法。五 研究方法

本书力图吸收西方公共财政学、比较经济学、制度经济学等理论成果，借鉴国外的经验教训，紧密结合我国国情，采用历史与现实相嫁接，规范与实证研究相统一、横向与纵向比较相并举、定性与定量分析相结合的方法来研究农民增收问题。

《公共财政与农民增收》是在我的硕士论文《公共财政视野下农民增收问题研究》的基础上写作成的，同时也是近几年来对公共财政与农民增收理论与实践问题研究的结晶。在做硕士学位论文期间，我的导师陈红儿教授给了我悉心的指导和极大的帮助；论文完成后，又鼓励我继续作深入全面的研究。在此，我首先要衷心感谢导师。没有导师的严格要求，没有导师给予我的帮助与鼓励，我就完不成那篇质量较高的论文，也就没有勇气继续写就这样一本专著。导师做事讲求原则却不刻板，对后生之辈总怀提携之意而不求回报的风范，让我深切地体会到做人与做事的道理。我庆幸自己能得此宝贵机会向他请教。可以说，这一读研经历促使我边工作边研究，激励我走上学术研究道路。

《公共财政与农民增收》有以下几个特点。首先，从写作体例上看，作为一个理论与实践相结合的研究，本书没有刻意追求体系的严密性与系统性，而是带有专题研究的取向。在体系安排上注重宏观与微观、理论与实践、抽象与具体的结合。其次，从研究方法看，本书注重现实问题研究及多学科研究的研究思路，力图把西方公共财政学、比较经济学、制度经济学等领域的知识融合在一起，并密切结合我国农村实际，对农民增收问题进行客观而科学的剖析，提出相关问题改革的措施建议，有较强的针对性和现实性。在论述过程中，不过多地在概念、原理上作分析阐述，而是对农村公共财政实践中遇到的问题进行分析概括，力图使读者对问题有一个立体的、多层次的、开放的认识。再次，从学术观点上看，本书吸收了国内外关于公共财政与农民增收方面的大量研究成果，对农村公共财政理论及农民增收的相关问题进行了具有一定深度的理论分析，提出了作者自己的见解。比如，提出解决农民增收问题必须跳出农村范围，打破城乡二元结构，实行城乡一体化的公共财政政策，给予农民国民待遇，这些观点有的正在实践中实施与探索。避免空洞无物，追求言之有物，正是作者追求的目标。

当然，作为一个关注现实问题的研究，本书在体系上不可能面面俱到，论述上也谈不上细致入微。有的立论有待进一步商榷，有的论述尚欠透彻，有的问题尚未展开和深入，有的材料已经显得陈旧。特别是限于作者水平，书中定有失当谬误之处，敬请读者不吝指正。

作为一个农民的后代，我深切地体会过农业劳作的艰辛，农村生活的艰难，农民增收的不易。因此本人热切地期望通过自己的研究，能够对农民增收问题提供一点参考价值，贡献一点微薄的力量。

本书的问世，要感谢上海三联书店的大力支持，感谢我的领导、同事，要列出他们的名字将是长长一串，我将永远铭记他们的帮助与支持。最后，我要特别感谢那些在相关问题上作出研究并给我以启发的学者们，我在写作过程中借鉴和援引了他们的研究成果与有关分析，在此深表谢意和敬意。

何菊芳

2004年12月30日