公共管理发展和改革的历史就像一场跷跷板游戏：有时把公平翘起来，有时则把效率翘起来。然而，不管是公平还是效率，每一头的翘起都必定以另一头的下降作为补充或代价。但是公共管理的跷跷板到底应该怎么翘?什么样的比例才是这块跷跷板的最佳角度呢?本书将给你答案。

《跷跷板游戏——公共管理比较研究》一书为上海市教委“中外公共管理比较研究”课题研究成果，对西方最具有代表性的英国、美国、大陆欧洲、北欧等公共管理模式进行了比较研究。通过对这些国家公共管理改革进程的分析，揭示了指导各国公共管理及改革模式的意识形态要素，而这种在公共管理领域意识形态的差别则可以形象地比喻为公平和效率的跷跷板。全书最后聚焦中国公共管理改革，对如何建立具有中国特色的公共管理模式提出了基本构想。作者尝试用散文体的形式，把枯燥乏味的理论写得活泼生动，引人入胜。

本书为公共管理的研究者和从业者提供了大量世界各国公共管理的先进理论和实例，其中不乏尚未翻译成中文的第一手材料，可以作为MPA和大学公共管理的教学参考书。

前言…………………………………………………………………1

第一章 私有化之争——英国公共管理改革……………………1

第一节 谁挑起了改革………………………………………2

第二节 凯恩斯和哈耶克 …………………………………21

第三节 下一步行动方案：改革的真正起点 ……………42

第四节 三大领域看改革 …………………………………52

第五节 风向标悄悄转动 …………………………………83

第二章 管制和反管制——美国公共管理改革 ………………93

第一节 美国公共管理体制的特性 ………………………93

第二节 美国管制的历史…………………………………104

第三节 管制的改革………………………………………113

第四节 美国公共服务体制………………………………131

第五节 评价和个案………………………………………144

第三章 持续渐进——德国公共管理改革……………………150

第一节 两个不同的案例…………………………………150

第二节 德国的社会市场经济模式及其演进……………154

第三节 强调平等的公共管理模式………………………165

第四节 漫长的改革之路…………………………………175

第四章 公民参与——北欧公共管理改革……………………192

第一节 北欧模式的特征…………………………………193

第二节 公共管理体制……………………………………194

第三节 北欧模式的理论基础……………………………199

第四节 芬兰公共管理改革进程…………………………210

第五节 公民参与——北欧模式公共管理的改革方向

    ……………………………………………………218

第五章 西方国家公共管理模式比较…………………………224

第一节 概念的厘清………………………………………224

第二节 公共管理的模式和类型…………………………248

第三节 4M战略……………………………………………270

第六章 启示和结论……………………………………………287

第一节 中国公共管理改革历程…………………………287

第二节 为“新公共管理”把脉…………………………293

第三节 上海公共部门管理改革…………………………303

第四节 结论………………………………………………329

主要参考文献……………………………………………………338

后记………………………………………………………………340

      第一章 私有化之争

            ——英国公共管理改革

一句耳熟能详的格言：成功就是在合适的时间、合适的地点出现的合适的人。

如果我们的视角并不局限于个人，如果我们将考察的对象扩大为历史事件，那么，上述格言就可以重新陈述如下：成功就是在合适的时间、合适的地点发生的合适的事件。

中国正在开展一场全国范围的公共管理改革。作为一件正在进行过程中的伟大事件，中国的公共管理改革是否是或者说如何使其成为在合适的时间、合适的地点发生的合适的事件?

为了给上述问题找出答案，我们需要对西方国家的公共管理改革进行详细的考察，因为从20世纪80年代开始进而扩展到世界范围的公共管理改革正是发源于西方国家。

席卷全球的公共管理改革起源于英国，起源于撒切尔夫人，起源于撒切尔主义。

“三个起源说”是公共管理界几乎众人皆知的常识。

然而常识往往不怎么可靠。常识的命题一旦成为科学考察的对象，其中蕴涵的不严密性和随意猜想的成分就会彰显无疑。

比如说，当英国的改革大幕拉开之时，究竟是否有一种作为理论形态出现的撒切尔主义存在?

再进一步分析，我们会发现，早在撒切尔夫人上台之前，英国的公共管理部门就已经开始了改革，和撒切尔改革举措基本精神相符的改革思想起码可以追溯到1968年的富尔通报告。因此，我们不得不提出疑问：英国的改革真的起源于撒切尔夫人吗?

也许，撒切尔其实只是一个出现在合适时间、合适地点的合适的人。

即便有了这三个合适，我们还是不能断定撒切尔的改革就是成功的。我们充其量只能说，是撒切尔掀起了这场改革，而她之后的两位继任人则继续了这场改革。至于这场改革是否能够被称为成功，或者在多大程度上可以被称为成功，则是一个需要我们进行判断的问题。

带着这样的思考定位，我们进人英国公共管理改革的考察历程。

        第一节谁挑起了改革一、“雷纳评审"的真相

1979年5月，玛格利特·撒切尔出任英国首相。

当时并没有人叫她“铁娘子”，这个几乎成为她姓名替代品的绰号还要相隔好几年才会随着马岛战争中英国政府几乎是愚蠢的顽固态度而开始流传。

当撒切尔人主白厅时，她只有过一个称号——“英国最不受欢迎的女人”。

撒切尔获得这个称号是因为她在20世纪70年代初出任希思政府教育大臣时下令采取的一项行动：教育部撤销了对8岁到11岁孩子每天免费供应牛奶的规定。这项措施为政府每年节省了800万英镑的开支，但却使撒切尔成为英国最臭名昭著的人物。P1-2

公共管理是一块跷跷板：一头是公平，另一头是效率。

公共管理发展和改革的历史就像一场跷跷板游戏：有时把公平翘起来，有时则把效率翘起来。然而，不管是公平还是效率，每一头的翘起都必定以另一头的下降作为补充或代价。

就像普通的跷跷板游戏一样，这场游戏同样有两股力量参与，一方站在公平一边，另一方则站在效率一边。

竭力要把公平翘起来的是各国政府中的左翼势力：如德国的社会民主党、英国的工党、北欧的社会民主党。

拼命翘动效率这一头的是各种右翼势力：如英国的保守党、美国的共和党和各种各样的自由主义分子。

公众是这场游戏的裁判，不过他们的手中并没有哨子，而是选票：谁干得好，就把选票投给谁，从而让他继续留在场上；谁干得不好，就将其罚出场。

也许更贴切的比喻是把公众比作躺在跷跷板上的人，是必须在跷跷板上生活的人：跷跷板的哪一头应该翘起来、翘到什么角度将直接影响他们的生活质量。

公共管理的跷跷板到底应该怎么翘?什么样的比例才是这块跷跷板的最佳角度?

这是一道难度不亚于哥德巴赫猜想的难题。

公共管理改革和发展的历史就是破解这道难题的历史。

很多国家都实行了公共管理的改革，也就是说，很多国家都参与了这道难题的破解。

如实描述公共管理改革的进程，就能把各个国家为这道难题提供的答案一一展现，我们就能够从中进行比较，进行挑选，找到最适合中国公共管理改革的方案，使我们少走弯路，甚至找到最佳的捷径。

正是出于这样的思路，本书将依次考察英国、美国、德国和北欧国家的公共管理改革。因为这些国家的公共管理模式是西方国家公共管理模式的典型代表，而这些国家的公共管理改革也把自20世纪80年代以来世界范围内开展的各种改革战略囊括无遗。

 夏镇平

2005年7月

为了提高上海市属高校教师的业务水平，上海市政府曾经推行过一个“一百万”计划：由上海市政府每年拨出一百万元人民币，资助上海市属高校的教师到国外进修。十年前，笔者作为这项计划的受益者，赴美国密苏里州立大学堪萨斯城分校进修。正是这一年访问学者的生活使我确定了把比较研究作为自己学术研究的基本方向。

十年后的今天，我的第一本以比较研究作为主题的理论专著出版，而这本书的出版又得到上海市教委研究基金的大力资助。

上述两件事情对于我的学术生涯举足轻重。而这两件事情的实现都得益于上海市政府。

我还要说明的是，本人所在的上海大学同样是上海市政府重点扶植的地方性重点大学。

在此说些“报恩”、“报效”之类的话显然太老式、太过时。但我确实要感谢对我的学术发展帮助重大的上海市政府和上海市教委。学者的研究不受疆域的界限。但作为一个上海市属高校的学者，我们应该具有“立足上海，放眼全球”的眼光，更应该确立服务上海的立场。否则，我们的学问就缺乏根基，有可能成为漂在水上的浮萍。这样的学问再纯粹，恐难为人民所需。

最后要感谢我93岁高龄的母亲。母亲13岁进卷烟厂当童工，47岁开始守寡，最大心愿是把几个子女培养成才。母亲教子十分严峻，我们极难得到她的称赞，唯有在学习上取得成绩才能博得她的一笑。至今我还清楚地记得17年前我把自己第一本翻译著作送给她的情景。那是一本德国人写的哲学解释学方面的书，大学生都不容易读懂。解放后通过扫盲才摘掉文盲帽子的母亲却把它放在家中最显要的地方，每逢外人来就煞有介事地翻开阅读。如今母亲已经住进老年痴呆专科病房一年有余，我把自己写的第一本专著送给她，希望能换回她的一笑。

夏镇平

2005年7月