随着我国经济体制改革的不断深入，政府职能发生了深刻的变化，为了适应这一变化，财政正以前所未有的迅猛之势大力推进各项改革。改革传统的国库管理制度，建立适应社会主义市场经济体制和公共财政要求的现代国库制度是其中一项重要的改革。与砖统盼国库制度相比，现代国库制度无论是在理论上还是在垛作方法上都是一个全新的制凰它是不可能在传统的制度体系中作简单调整和局部修补而能完成的，必须进行制度的创新。

本书的国库制度研究集中于四个部分，分六章加以讨论。

第一部分是第一章，现代国库制度的理论基础，从三个方面构建了国库制度的理论平台：

一是公共选择理论。政府是为社会公众服务的机构，政府的决策应当体现人民的意愿和要求，要使公共商品供给体现人民的利益和要求，仅凭公务员的良好愿望和优秀品质是不够的。必须有一套把人民的利益和要求由下而上及时进行传递的机制(即偏好显示机制)，必须有一套科学的制定决策的公共选择机制。只有充分了解了人民的偏好，政府的决策让群众知情，让群众讨论，让群众参与，我们的决策才会符合人民的利益和要求。因此，国库制度的改革、国库制度的完善以及国库资金的运作等需要广大人民参与决策，以便增加其透明性。如果不了解人民的偏好，那么，有关国库的政策制定就有可能违背人们的意愿，或者是不切实际。国库制度只有来源于民主决策才能更好地显示公共偏好，满足公共需求，提高公共资源配置的效率。当前，建立国库单一账户、推进国库集中收付、实行现代国库制度便是广大人民一致的声音。

二是委托一代理理论。微观经济理论的核心内容是对市场经济制度或对价格机制进行分析。传统的一般均衡理论在描述人类的经济活动时有双重的完全性前提条件，即完全竞争和完全信息。同样，在一定程度上也可以说计划经济是建立在完全信息的假设之上的：社会上存在一个无所不能的计划制定者，他可以掌握所有的供给方面的信息，又对需求信息无所不晓。然而，生活没有那么美好，既没有完全竞争，也不存在完全信息。现实的情况是：一方面信息的占有是不均衡的；另一方面获取信息是有成本的。这样，一部分人就可以利用信息优势获取处于信息劣势一方的利益，取得租金。当一个人利益的实现程度依赖于他人的行为时就产生了委托一代理关系。在现代国库制度中，从选民到政府、再到各个公共部门，从财政部门到银行，从中央到地方，这些关系中都无可避免地存在着委托一代理问题。笔者从信息不对称、信息成本、委托一代理理论入手，对国库制度中委托一代理问题进行了简要分析。

三是制度创新理论。与传统的国库制度相比，建立现代国库制度是一次制度上的创新，因为现代国库制度加强了对财政资金的监控，减少了资金损耗，提高了资金使用效率，能够实现用纳税人最少的钱提供最多的符合要求的公共商品，能够实现原有国库制度体制下所不能实现的许多收益。但是，一个有效的、能够带来外部经济的制度安排不一定就会得到实施。因为，分析制度创新不仅要分析需求方面，也要分析供给方面。建立现代国库制度也是如此，不仅要分析现代国库制度的制度优越性，还要分析决定制度供给的设计成本、制度成本的分担、知识积累、公众意识等。同时，制度之间又是相互关联的，国库制度创新也要注意到与其他制度改革配套进行的问题。因此，有必要对国库制度改革进行制度创新的理论研究。笔者在此部分对现代国库制度的制度设计成本和实施成本、制度创新成本的分担问题、国库制度创新和其他制度之间协调配合等问题进行了理论分析。

第二部分由第二章组成，对中国国库制度的历史进行了考察。在这一章中先是论证了国库制度产生的根源，提出国库是随着人类社会进步、社会生产力水平的提高而发展起来的，是社会生产发展到一定阶段的必然产物。原始社会末期国家逐步形成，国家在行使职能、维护其存在的过程中，需要雇佣大量的武装人员和公职人员；为进行社会公共设施建设也需要政府组织收支，依靠国家的权力无偿占有一部分社会产品。也就是说，通过征收各种税赋来实现国家参与一部分产品的分配。这样就要有一个机构、一套办法、一批人员来管理国家征收的各种收入和支出后剩余的金、银、贵重物品和其他实物等，这个机构就是国库的雏形。

接着对我国历代的国库制度进行了简要的回顾。之后，重点介绍了新中国建立以后的国库制度，对传统体制下的国库制度进行了客观的、历史的评价。

第三部分即第三章，把中国的国库制度改革放在世界的舞台上来看，考察了如下问题。

第一，现代国库制度的基本概念。国际货币基金组织的定义是国库不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行、保管政府资产和负债的一系列管理职能。衡量一个国家国库管理水平的关键性指标，一是对国库资金和债务管理的效率；二是能否及时准确地提供完整的预算执行报告，为财政管理和宏观调控提供依据。为了达到上述要求，现代国库制度以国库单一账户为基础，采用规范和高效的财政资金运作方式。

第二，现代国库制度的基本特征。主要表现在以下一些方面：财政部门设立国库单一账户；国库设置分类账户控制支出；财政资金收付方式规范；财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构；对支出单位有授权，但财政控制严格，遵循政府资金管理效益性和控制性原则；国库和税务部门在预算收入的收缴方面的职能有明确的区分；普遍重视现金管理；会计与报告系统服务于国库单一账户系统；加强预算执行控制改革；中央银行扮演决策执行者的角色；国库职能定位在对财政资金进行全面管理；严密的国库监督控制系统；形成了国库先进的管理理念。

第三，现代国库制度的基本职能。从财政管理、预算执行、核算、审计和评估等四个方面对国库职能进行了概括和评述。

第四，国外现代国库制度的借鉴意义。提出了市场经济发达国家在财政收支集中化管理、决策者与办理者分离、国库具有支出监管权和会计责任、国库独立地行使其职能等方面对我们有特别突出的借鉴意义。

第四部分也是本书的重点部分，由第四章至第六章构成。在前三章进行理论分析、总结历史、借鉴国外经验的基础上，这部分提出了我国构建现代国库制度的基本设想和建议。主要包括基本思路、框架设计和配套措施。

其中，基本思路中提出：建立现代国库制度的指导思想是按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，最终建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。建立现代国库制度需遵循的重要原则有明晰管理职责的原则、维护单位合法权益的原则、提高资金使用效益的原则、方便用款单位的原则、方案设计科学合理的原则、围绕核心把握重点的原则、保证改革稳步实施的原则、既借鉴国外又注重国情的原则、有利于规范操作的原则、有利于管理监督的原则。改革的目标又可分为远期目标和近期目标，以便国库制度改革的顺利推进。

本部分用两章的篇幅讨论了建立我国现代国库制度的框架设计。现代国库职能应该由核算转到监管，现代国库工作应该由经理转到服务，现代国库制度操作方式应该由分散转到集中，现代国库现金管理理念应该由收付转到经营。

建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库制度，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，也是我国财政预算管理的一项重大改革。它涉及面广，情况复杂，是一项十分庞大的系统工程，因此需要相应的配套措施，主要有：法律框架的建立、支出范围的调整、预算制度的改革以及信息系统的建立等。

书后的两个附录分别介绍了财政国库管理制度改革试点方案和经合组织国家国库管理情况，以供读者在作进一步研究时参考。

第一章 现代国库制度的理论基础／7

 第一节 公共商品与公共选择／7

 第二节 委托一代理理论／5

 第三节 制度创新理论／77

第二章 中国国库制度的历史考察／25

 第一节 国库制度的产生／25

 第二节 历代国库简介／26

 第三节 新中国国库制度的建立／30

第三章 国外现代国库制度及借鉴意义／42

 第一节 现代国库制度的基本概念／42

 第二节 现代国库制度的基本特征／44

 第三节 现代国库制度的基本职能／56

 第四节 国外现代国库制度的借鉴意义／65

第四章 建立中国现代国库制度的基本思路／69

 第一节 改革中国传统国库制度的必要性／69

 第二节 建立中国现代国库制度的主要条件／81

 第三节 建立中国现代国库制度的指导思想／83

 第四节 建立中国现代国库制度的基本原则／85

 第五节 国库制度改革的最终目标和近期目标／90

第五章 建立中国现代国库制度的框架设计／100

  一节 现代国库职能的认定：由核算到监管／100

 第二节 现代国库工作的转变：由经理到服务／123

 第三节 现代国库制度操作方式的调整：由分散到集中／138

 第四节 现代国库现金管理理念的更新：由收付到经营／159

第六章 建立中国现代国库制度的配套措施／215

 第一节 法律框架的建立／215

 第二节 支出范围的调整／221

 第三节 预算制度的改革／225

 第四节 信息系统的建立／244

附录1 财政国库管理制度改革试点方案／254

附录2 经合组织国家国库管理简介／262

参考文献 ／274

后记 ／279