当前党中央对加快推进基层治理体系和治理能力现代化进行了重要部署，梳理与总结基层创新经验能够为当前基层治理现代化建设提供有益的借鉴。持续十多年的“美好环境与幸福生活共同缔造”活动是基层治理的重要探索，这一探索最早源于广东云浮。云浮探索的核心是基层治理“重心下移”，塑造理念向下看、资金向下投、权力向下放、服务向下沉、考核向下移等体制机制，最终形成“纵向到底、横向到边”的基层治理体系，提升“共谋共建共管共享”的基层治理能力，为基层治理现代化提供了可复制、可学习、可推广的制度性成果。

任路，湖南益阳人，华中师范大学中国农村研究院副教授，博士生导师。曾担任华中师范大学“百村十年观察”项目组成员，华中师范大学中国农村研究院“南农实验”项目总干事，兼任《中国农村调查》和《中国农民状况发展报告》执行编辑，现任湖北省政治学会副秘书长。主要从事城乡基层治理与中国政治研究。在《中国社会科学》《政治学研究》等核心期刊发表20多篇论文。出版《国家化、地方性与村民自治》等专著。研究成果获中国政治学会首届“青年政治学优秀成果奖”。

上编 云浮探索的理论研究
第一章 先行一步：基层治理现代化的云浮探索
第一节 以共同缔造推进基层治理现代化
第二节 云浮基层治理的现实背景
第三节 云浮基层治理的探索历程
第四节 云浮基层治理的主要措施
小结
第二章 理念向下：树立基层治理新共识
第一节 构建“向下看”的政府治理理念
第二节 倡导“向内看”的社会治理理念
第三节 培育“向前看”的基层治理理念
小结
第三章 资金下移：优化基层社会资源配置格局
第一节 在分税制中充实基层“钱袋子”
第二节 在资源配置中政府与市场合作共赢
第三节 在立足长效上注重财税激励
小结
第四章 权力下放：建设简约高效的乡镇治理体制
第一节 依法下放事权：乡镇有“权”办事
第二节 落实议事权：乡镇有“底”办事
第三节 改革人事权：乡镇有“人”办事
小结
第五章 服务下沉：实现城乡公共服务均等化
第一节 搭建平台，提供社会化服务
第二节 引入市场，提供专业化服务
第三节 送法下乡，提供法治化服务
小结
第六章 考核下移：创新基层干部管理制度
第一节 面向社会，创新考核主体
第二节 服务导向，创新考核标准
第三节 注重实效，创新考核方式
小结
第七章 总结与思考：基层治理现代化的云浮经验
第一节 共同缔造：云浮探索的核心要义
第二节 积极治理：云浮探索的基本经验
第三节 基层治理现代化：云浮探索的普遍价值
中编 云浮探索的案例报告
如何让能干什么的地方干什么——基于云浮市云安县主体功能区的调查与思考
如何用政府支出撬动群众投入——基于云浮市“以奖代补”政策的调查与思考
如何实现县乡财税共享——基于云浮市财税体制改革的调查与思考
如何不唯GDP论英雄——基于云浮市云安县乡镇考核机制创新的实践
如何让乡镇有权有人有钱办事——基于云浮市云安县乡镇体制改革调查与思考
如何让公共服务下乡到村入户——基于云浮市云安县公共服务均等化的调查与思考
如何搭建农民互助服务平台——基于云浮市云安县农村社区服务合作社的调查与思考
如何通过不同赛道激发基层群众动力——基于云浮市自然村分类评级机制的调查与思考
如何实现城乡基本公共服务均等化——基于云浮市云安县农村生活垃圾处理机制的调查与思考
如何让农民学会协商议事——基于云浮市“十步工作法”的调查与思考
如何让群众自治有效运转起来——基于云浮市云安县“三级理事会”的调查与思考
如何让数据多跑路群众少跑腿——基于云浮市云安县信息化服务体系的调查与思考
下编 云浮探索的工作文献
王蒙徽书记在落实《美好环境与和谐社会共同缔造行动纲要》县（市、区）委书记座谈会上的讲话
王蒙徽书记在落实《美好环境与和谐社会共同缔造行动纲要》工作汇报会上的讲话
王蒙徽书记在进一步落实《美好环境与和谐社会共同缔造行动纲要》工作汇报会上的讲话
创新社会管理的探索——广东省云浮市组建镇村组“三级理事会”的体会与思考
加强社会管理：重点在基层关键在服务——广东省云浮市创新社会管理的做法与启示
破解“一事一议”难题发展农村公益事业——广东省云安县组建“三级理事会”的实践与思考
云浮市美好环境与和谐社会共同缔造行动纲要
云浮市云安县美好环境与和谐社会共同缔造行动纲要的实施方案
云浮市云安县进一步推进美好环境与和谐社会共同缔造行动的实施方案
云浮市云安县主体功能区规划
云浮市云安县关于推进乡镇职权改革的实施意见
云浮市云安县财税共享激励和保障机制实施方案
云浮市云安县关于建立城乡均等化财政机制的意见
云浮市美好环境与和谐社会共同缔造行动“以奖代补”项目操作指引
云浮市云安县村民小组长“年度评议、以奖代补”试行办法
云浮市云安县关于试点组建农村社区服务合作社的意见
云浮市云安县农村社区服务合作社重大事项决策的实施细则
云浮市自然村（社区居民小组）基础分类评定细则
云浮市自然村（社区居民小组）群众参与性评价考核细则
云浮市云安县农村生活垃圾处理工作实施方案
云浮市云安县关于组建镇村组“三级理事会”的意见
云浮市云安县关于建立村（社区）干部激励保障机制的实施办法（试行）
云浮市云安县关于在各镇建立“两代表一委员”工作站的意见
后记

进入新世纪，我国社会
正处于历史性的深刻变化之
中，经济迅速发展，社会结
构性矛盾十分突出，城市与
乡村、经济发展与社会建设
不均衡。这一矛盾在经济最
为活跃的广东省表现得尤其
明显。地方主政者积极探索
如何走出结构性困境的方略
。位于广东西北山区的云浮
市在这一探索中走在前面。
2010年，应云浮市主政者
邀请，我们到云浮进行调查
，为地方探索提供理论支持
。
云浮的探索是总体性的
。我们对云浮探索经验进行
了总结，并于2012年出版
了《再领先一步：云浮探索
》一书。1980年代，广东
成为改革开放的先行者。美
国著名学者傅高义在实地考
察基础上，写下著名的《先
行一步：改革中的广东》。
当时的先行主要是经济发展
。《再领先一步：云浮探索
》一书则展示了云浮在统筹
城乡发展、统筹经济发展与
社会建设方面取得的突破性
进展。
云浮探索的重要内容之
一是实施美好环境与和谐社
会共同缔造行动。这一行动
主要是解决改革开放以来社
会建设相对滞后的问题。在
解决这一问题的过程中推动
了基层治理理念和方式的转
变。社会建设需要投入。但
按照过往的方式，仅仅依靠
政府投入，力量有限。地方
主政者将‘‘共同缔造’’的理念
与方法引入地方施政过程，
提出政府、社会与群众结合
，形成“决策共谋、发展共
建、建设共管、成果共享”
的机制。美好环境与和谐社
会共同缔造行动本来只是一
项改造人居环境的行动，但
在实施过程中推动了基层治
理创新，并成为地方建构新
的治理格局的行动自觉。这
就是由过往单一的政府管理
转变为政府、社会与群众共
同参与的治理。这一创新无
疑是深刻的，且具有开创性
意义．
事物的价值是在实践过
程中展示的。随着时间的推
移，云浮以共同缔造推进基
层治理创新的价值日益凸显
，其领先一步的探索性日益
突出，为中央顶层设计提供
了地方经验，成为全国性决
策的先行探索者。
其一，“共谋、共建、共
管、共享”的理念体现了社
会治理的真谛。“共谋、共
建、共管、共享”是在创新
社会管理过程中提出来的。
它与中央后来提出的“社会
治理’’的理念是一致的。
2013年，中共十八届三中
全会将过往使用的‘‘社会管
理’’提升为“社会治理”。
2017年，中共十九大提出
打造共建共治共享的社会治
理格局。
其二，为推动“共谋、共
建、共管、共享”，云浮强
调重心下移，将权力、资金
、考核等下沉到基层，加强
基层治理的基础。2017年
，中共十九大报告指出，推
动社会治理重心向基层下移
，实现政府治理和社会调节
、居民自治良性互动。
2018年中央“一号文件”明确
提出：“推动乡村治理重心
下移，尽可能把资源、服务
、管理下放到基层。”
其三，“共谋、共建、共
管、共享”必须寻找合适的
治理单元。云浮提出在村民
小组建立理事会，作为群众
自治的基本单元，村民小组
的治理价值得到重视。
2014年中央“一号文件”首次
提出探索以自然村或村民小
组为基本单元的村民自治有
效实现形式。2018年中央“
一号文件”强调，继续开展
以村民小组或自然村为基本
单元的村民自治试点工作。
其四，“共谋、共建、共
管、共享”必须调动和激发
群众参与的积极性。云浮提
出培育“自律自强、互信互
助、共建共享”的价值观，
通过“以奖代补”，激励群众
参与。2019年，中共十九
届四中全会提出建设人人有
责、人人尽责、人人享有的
社会治理共同体。
其五，在实施“共谋、共
建、共管、共享”的过程中
，云浮积极创新基层治理体
制机制，致力完善基层治理
体系，提升基层治理能力。
在基层治理体系方面，云浮
提出‘‘组为基础，三级联动”
。通过以村民小组为基础，
解决乡村治理的‘‘落地”问题
；通过“三级联动”解决政府
治理与群众自治的tt对接”问
题。在基层治理能力方面，
云浮推行乡镇职权改革，扩
大乡镇应有事权、财权和人
事权，将县直部门部分职权
下放给乡镇，增强乡镇社会
治理与公共服务能力。建立
“三网融合”平台，将医疗、
教育等服务连接到乡镇，提
升基层公共服务水平。随着
中央对国家治理体系和治理
能力现代化的全面部署，
2021年，中共中央国务院
发布关于加强基层治理体系
和治理能力现代化的意见。
顶层设计和基层探索是
有机的统一体。基层治理现
代化是一个不断探索的过程
。云浮从共同缔造切入，在
推进基层治理现代化方面进
行了先行一步的探索，提供
了可学习、可复制和可推广
的实践样本。2012年出版
的《再领先一步：云浮探索
》一书，对于以共同缔造推
进基层治理创新的认识尚有
所不足，更未形成理论自觉
。十多年来，随着中央关于
基层治理现代化的全面部署
，我们愈来愈深刻地认识到
云浮先行一步探索的价值，
也希望从基层治理现代化的
角度进一步发现云浮探索的
价值和经验，从而有了本书
的写作和出版。
徐勇
2023年7月8日