《城市化生存(卡特里娜飓风的应急和救助)》借助美国最大自然灾害卡特里娜飓风灾害的案例研究，用生动鲜活的语言梳理和刻画了灾害发生前后的预防、预警、应急、救援和重建等，深入细密地解剖和分析城市灾害风险管理的长远策略和理性选择。让读者了解发生在美国的重大灾难事件的经验教训，研究灾害风险管理行业发展前沿，探究灾害应急管理中业外人士注意不到的行业“秘密”。本书由徐富海著。

《城市化生存(卡特里娜飓风的应急和救助)》借助美国最大自然灾害卡特里娜飓风灾害的案例研究，用生动鲜活的语言梳理和刻画了灾害发生前后的预防、预警、应急、救援和重建等，深入细密地解剖和分析城市灾害风险管理的长远策略和理性选择。让读者了解发生在美国的重大灾难事件的经验教训，研究灾害风险管理行业发展前沿，探究灾害应急管理中业外人士注意不到的行业“秘密”。

虽然这是一本有关城市防灾减灾和应急管理的书，但内容已超出了减灾应急，涉及危难中人性的表现和生存的价值。《城市化生存(卡特里娜飓风的应急和救助)》不仅是防灾减灾领域的必备案例，灾害风险管理学术领域的研究成果，而且对普通人灾难中逃生也有帮助。本书由徐富海著。

序言

前言

因水而兴，又因水而毁的城市

“特别有趣”的新奥尔良

新奥尔良的“水”缘

美国的“老人河”

频繁发生的灾害

不是意外的意外

冷静的预测，令人震惊的意外

水涨船高式的发展

防灾减灾的发展进程

为什么还不离开

有多少人权等待

一份调查问卷

老皇历要不得

受灾最重的是穷人

信息发布与行动

灾后暴乱——什么都有可能发生

避难所并不安全

抢劫、暴力，什么都有可能发生

为什么如此混乱

逃生之路被堵不通

艰难的转移

飓风前后政府的应急转移计划

飓风预警及时，但政府应战仓促

不同的转移方式，引发不同的结果

人员没有全部撤离，转移预案成为争论焦点

一旦行动，非常迅速

接受飓风教训，完善撤离预案

成功的转移

生命之堤

防洪墙轰然倒塌

政府信息不畅，在确认请示中浪费了宝贵时间

追根溯源探究竟，堤防为何溃塌

40年防洪工程未铸成一剑

利益争端凸显地方与中央的博弈

防洪系统的恢复和重建

堤防保护的国家

“危机周”中的市长

新奧尔良的黑人市长

这里的黎明静悄悄

第一天，8月29日，星期一

第二天，8月30日，星期二

第三天，8月31日，星期三

第四天，9月1日，星期四

第五天，9月2日，星期五

第六天，9月3日，星期六

第七天，9月4日，星期天

一周以后

脆弱的生命——灾后医疗急救的困境和发展

医院里的谋杀——谁赋予了他们上帝的权力

灾难中的生存

飓风后的医疗救援

美国灾难医疗救援体系

民间组织的力量

公众参与的医疗急救机制

混乱的声音——灾害应急中的媒体管理

媒体眼中的灾难

聚焦——封面新闻

灾害新闻的特点

媒体自由和政府权力

媒体与事实调查

公共沟通与媒体管理

布什总统的失误

形象管理的艺术

市场机制下的灾后民房重建

灾后恢复重建应分步进行

新奥尔良重建复杂不易

以保险为特色的灾后重建

以社区为中心的公众参与

城市安全与多元防御策略

反思激发新理念

环境和工程措施共行

必不可少的非工程性措施

不断调整改进的管理体制

以地方政府为主的救灾管理体制

不断加强的联邦政府灾害管理能力

灾害管理的法律体系

灾害管理资金

不断探索创新的灾害保险制度

不屈不挠的探索历程

与众不同的特点

探索远未结束

小中见大的社区志愿者组织

小活动，大体验

小组织，大网络

小事情，大准备

在美国做灾后重建志愿者

灾后房屋修建不简单

环境生态重建有苦有乐

社会生活中不可或缺的志愿者组织

未来生存——奇特招数应对灾害

给大海安道门

建立天然屏障

设立隔离区

建造漂浮屋

水下城市

让海水降温来消减飓风

给大海铺上一层薄膜

向飓风播撒化学物质

用镭射或碳黑法影响飓风的云层

强迫飓风扭头

移民外星球

人工改变天气的远景

后记

参考书目

除了以上因素外，我们不得不注意新奥尔良应急转移中反映的社会问题，这个问题不仅在日常中时时有所表现，而且在灾难中会表现的更加突出和激烈。据《纽约时报》统计，未撤离新奥尔良的居民，绝大部分是穷人、文盲、残疾人、老人、孩子、与世隔绝者以及在这个城市生活了一辈子的人。分析受灾最重人群的社会背景和经济状态，我们发现了隐藏在强大美国背后的一面。

美国是一个多种族的国家。据2000年美国人口普查，美国白种人2.11亿，占总人口数的76.7%；黑种人3400万，占12.3%；亚裔人1024万，占3.6%。新奥尔良是美国的一个特例，在这里，非洲裔黑人占多数，占总人口的70%以上，同时，它是美国最贫穷的城市之一，28%的人口处于贫困线以下，远远高于美国平均数(9%)。其中，有5万个新奥尔良家庭无力拥有汽车，这对于自称是“车轮上的国家”，绝对是一个贫穷的象征。自从1978年，欧内斯特·杜·莫里尔(Emest Dutch Morial)成为该市第一个黑人市长以后，白人的数量上升，黑人的数量下降。

在应急转移中，不同社会阶层的表现也不同。地方政府应对飓风袭击的主要措施，是撤离当地居民，多数白人和较富裕的居民在飓风到来之前就离开自己的住所，因此躲避了飓风的袭击。然而这一计划忽略了那些没有汽车、付不起天价旅馆、被迫滞留家中的贫穷、年老、病弱的黑人和拉美裔居民。灾难之后聚集在超级穹顶运动场，等候撤离的绝大多数是贫困的黑人。新奥尔良市市长纳金指出：“富人有办法逃走，穷人没有。”有钱的白人能够驾驶车辆离开危险地区，而没有钱的黑人和穷人则没有交通工具，几乎没有能力离开。“这是我们看到的社会中谁被留在后面最生动的描述。所有那些没有跑出去的，没有资源跑出去的，或是不相信预警的都是非洲裔美国人。”哈佛大学的社会学专家克里斯托佛·杰恩克斯(Christopher Jenks)教授说。

一位新奥尔良居民特雷洛尔·威廉姆斯(Terrol Williams)观察到，“我看到的很多灾难是人们不能安全的转移，不幸的是，他们都非常穷。”

我们看看应急避难所的人员构成。与新奥尔良所在的路易斯安那州总体人口相比，这些在休斯敦临时避难所的人大部分是非洲裔美国人，他们大多没有自己的住房，没有医疗保险，受教育程度低，生活比较贫穷。比如，休斯敦临时避难所的非洲裔美国人占93%，白人占5%，没有一个亚洲人；临时避难所三分之一的人在飓风前一年年收入低于1万美元；在临时居住所里的人只有6%有大学学位，而在新奥尔良四分之一的人具有大学学位，在路易斯安州19%的人有大学学位。在居住方面，拥有自己住房的人占33%，租房子或公寓的人占64%。因此，贫穷是这些人没有能力或没有及时疏散而在休斯敦临时避难所避难的最根本原因之一。

黑人大学联合基金会主席，曾在新奥尔良迪拉德大学做过7年校长的迈克尔·勒迈克斯说：“令人心寒的是，这座城市里的很多穷人居住在陈旧、恶劣、不达标的房屋内。他们几乎没有什么值钱的家当，然而这点东西也被洪水卷走了。因为没有汽车，有些人被迫留了下来。”

据《纽约时报》报道，另一些人不愿意离去的原因是，他们一直在等待当月的救助金，这些支票通常在每月月初寄到他们手上。而可恶的飓风偏偏在8月末降临。飓风来袭正值月底。贫困人口的救济金一般都在月初到达，而等待救济金的人们舍不得离开。很多人的工作是房屋管家、搬运工、司机和厨师，为该市大量游客服务，他们是美国最贫穷的工人。

据联合国一份报告指出，这次灾害也反映出美国存在的种族和阶级现状，在飓风这个照相机下，在洪水的事实面前，拍下了新奥尔良居民的真正生活情况。将近四分之一的人是老人或残疾，28%的人居住在贫民区。在贫民窟居住的人，84%是非洲裔美国人，43%的是小于5岁的儿童。对于汽车分布，在人口中也是极不对称的。在非洲美国人中，35%的家庭人没有汽车。就像其他许多发展中国家一样，新奥尔良最穷的居民大多居住在最容易受灾的地区。许多低收入家庭居住在低洼易涝的第九区，这个区域低于海平面，当运河和堤防决口的时候，全部被洪水淹没。在这个区域，98%的居民是非洲裔美国人，三分之一的人生活贫困。

南段新闻出版社(South End Press)在《下面是什么——卡特里娜飓风反映的种族和国家状况》一书前言中，分析了卡特里娜表现出的社会不平等现象：“当卡特里娜飓风引发的洪水退去，尸体漂浮出来，最丑陋令人不齿的事实摆在人们的面前：死去的都是那些贫穷、脆弱、非白人，不被美国政府重视的人。”而且，这些没法转移出去留下的人，只能向上帝祈祷，然后被责骂。当食物、水、尿布、药和其他生活必需品缺乏——这些物品应当被提供却没有被提供时，幸存者为了生存而设法获取，又被法律确认为“抢劫犯”。他们被关进监狱，死在那里，或者被送到救济院，甚至流浪街头。所以，作者进一步提到，“尽管存在反对的声音，卡特里娜飓风却是一个不平等的灾害，它没有均等的对待各种人，没有产生程度相似的损害，当然不能否认它对任何地方都造成了或大或小的损坏。如果你在卡特里娜飓风前就生活艰难，飓风中和飓风后，你的困难更会成倍地增长——一直持续到现在。对那些在日常生活中遭受现存的、无处不在的和隐藏的社会不平等的人，卡特里娜并不是一个异常的事件，他只不过是其中的一个例子。”P35-38

《城市化生存：卡特里娜飓风的应急和救助》是一本充满了忧患意识的书，是一本对特大自然灾害进行了全方位、全过程总结，提出了宝贵经验教训的书，同时又是一个比较全面、系统、生动、难得的应急管理案例教材。该书讨论了城市防灾减灾，详细分析了新奥尔良市堤防体系40多年没有完工的利益纷争，研究了防洪体系几十处垮塌的深层原因和责任承担，探讨了城市灾害预防的多元防御体系；深入剖析了重大灾害应急预案、应急转移和预案修订等工作，叙述了新奥尔良市十多万居民不能及时转移的艰难境况，深入讨论了“为什么受灾最重的还是穷人”这个社会问题；分析了灾害风险的市场分担和转移机制，讨论了新闻媒体、公共沟通和政府行政管理等现代应急管理的重大问题；分析了美国政府在灾难来临前的麻痹大意，细究了市民在飓风来临前防灾意识和行为选择；阐述了当今全球防灾减灾战略的发展态势，即由单项减灾向综合减灾转变，由单纯减灾向防灾与可持续发展相结合转变，由减轻灾害向减轻灾害风险转变，由单纯注重应急处置向预防准备为主、预防与应急相结合转变，由一个国家减灾向区域联合减灾转变和全球减灾转变。

该书作者徐富海同志，在民政部国家减灾中心工作多年，于2009年去美国新奥尔良市做了一年访问学者。期间，实地收集资料，调阅大量政府有关文件，拜访政府应急管理机构和官员，请教专家学者，走访当地居民，观摩了新奥尔良市的应急演练，积累了宝贵的一手材料。更为可贵的是，作为志愿者他亲身参与倒房和环境恢复重建，多次访问灾区，对灾害具有比较深刻的感受，并进行了深入思考和分析。该书充分反映了徐富海同志对防灾减灾工作的事业心和责任感。虽然中美两国在政治制度、经济发展和文化传统等方面存在很大的不同，但借鉴其经验教训，对我国防灾减灾事业的发展，对加强我国应急管理体系建设无疑是有很大帮助的。

由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重是我们的基本国情，难以预料的全球性气候反常和难以控制的自然灾害时有发生。我国公共安全面临着新风险、新情况、新问题和新挑战。我们不会忘记1976年的唐山大地震，我们更不会忘记2008年的特大冰雪灾害和汶川特大地震。这些年来，我国多灾并发，大灾多发，举世瞩目。灾害之大、受灾之广、受灾之重、救灾之难都是历史罕见的。每次重大灾难发生后，最高层的果断决策、最快速的反应、最有力的支援、最广泛的社会动员和行动、最开放透明的态度、最及时的措施和法规，充分反映了我国社会主义制度集中力量办大事的政治优势和组织优势，彰显了全国人民的万众一心和社会各界的同舟共济。在应对一系列重大突发事件中，已经形成了我们伟大的民族精神——万众一心、众志成城，团结互助、和衷共济，迎难而上、敢于胜利。但是，每一次灾难也都有许多深刻的教训，一是我们的防灾减灾基础工作薄弱，城市脆弱性凸显；二是有些领导思想认识不到位，责任制不落实；三是应急管理体制机制还有待健全；四是应急反应和快速处置能力急需加强和提高；五是全面忧患意识和自救互救能力亟待提高；六是应对突发事件的法制还不够完善。所以，我们必须进一步深入研究、统筹考虑，注意借鉴国外在这方面的有益经验，切实加强我国防灾减灾工作和应急管理能力建设；必须进一步加强防灾减灾工作，显著提高防灾减灾能力。坚持兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾、政府社会协同，全面提高我国综合防范与抵御能力；必须进一步加强应急管理能力建设，形成一套集中领导、统一指挥，结构完整、功能全面，反应灵敏、运转高效的应急体制，以提高我们应对各种突发事件和风险的能力。

分析重大案例，总结经验教训是国内外加强防灾减灾工作的共同做法，是开展应急管理培训教育的重要内容，因为案例教育生动、具体、鲜活，人们在处置重大突发事件时经常要参考、要模仿、要借鉴、要比较。《城市化生存：卡特里娜飓风的应急和救助》的出版又为广大读者提供了一份宝贵资料，非常感谢徐富海同志的辛勤劳动和成果。当然，世界上完全一样的突发事件不会有，正像《孙子兵法》所讲，“兵无常势，水无常形，能应敌变化而制胜者，谓之神。”希望我们不断地从案例和实践中深化对防灾减灾和应急管理规律性的认识，不断完善应急管理体制机制，不断加强各种应急物资的准备，不断增强全社会的风险防范意识，不断提高防灾减灾和应急管理水平。

国务院参事、国家减灾委专家委副主任、国务院应急管理专家组组长

二○一一年十月九日

2009年奎2010年，我到美国路易斯安那州新奥尔良市的杜兰大学做汉弗莱访问学者，有机会对2005年新奥尔良市所遭受的那次飓风灾害进行了多方位的考察研究。为此，首先感谢汉弗莱项目的资助和组织者——美国国务院、美国驻华大使馆和国际教育协会(IIE)，正是他们的支持和帮助，才使我有机会到新奥尔良，有机会了解美国灾害管理体系。特别是美国驻华大使馆周月女士，她专业周到的帮助，使我尤为感激。

感谢我的单位和领导，同意我赴美国留学，才使得我在防灾减灾方面的学习和研究迈出国门，走向世界。感谢我的同事，在我学习期间，分担了我的工作，给我无私的帮助。尤其感谢我的父母和夫人，在我外出学习期间，养育儿子，给了我最坚定的支持。

感谢卡特里娜联合部队的最高指挥官拉塞尔·奥诺雷将军，他关于军队参与灾害救援的介绍，使我对美国应急救援有了更多的认识。感谢新奥尔良市国土安全和应急管理中心官员斯蒂芬·墨菲先生，通过他我参观了新奥尔良应急管理中心，与新奥尔良市有关官员讨论了新奥尔良市应急管理的情况和面临的挑战。同时，他还带领我们参加了2010年新奥尔良市的灾害应急演练，在那里我接触到了新奥尔良市与灾害相关部门的人员和美国红十字会等组织。

此外，我还要感谢杜兰大学的老师南希·马克教授和马克·万兰丁汉教授，他们教给我灾害应急管理理论、思路和研究方法，特别是关于卡特里娜巨灾的案例分析和讨论，也在很大程度上开拓了我的理论视野和分析思路。感谢杜兰大学校长斯考特·寇文先生，他在百忙之中抽出时间，专门介绍杜兰大学灾后的恢复重建情况。感谢杜兰大学的佩尼、梅浩和徐建华老师，他们不仅介绍了自己在卡特里娜期间的遭遇和感受，还邀请我到他们家看恢复重建的房子。

同时感谢杜兰大学中国留学生张燕飞、刘建安、贺蕾、翟燕、徐艺琳等，他们开车带我去湖边，了解新奥尔良的水势，同时也给了我生活上很多帮助。感谢我的汉弗莱学友张伟，他陪我参观灾区，其中有些照片，还是他帮忙拍摄的。感谢塞尔维亚的威迟同学，我们一起参观新奥尔良灾后纪念馆，一起参加灾害管理和恢复重建方面的研讨会，一起去做灾后恢复重建志愿者，在交流中收获颇丰。

本书之所以能够面世，还要感谢法律出版社及王旭坤女士的大力支持。程晓陶、王晓毅、牛立、侯荣彪和蒋玲玲等专家学者，也对本书提出了很好的建议。

还要感谢对减灾救灾工作做出贡献的那些专家学者。在本书中，参考和借鉴了很多人的研究成果，引用了一些专家的文章和一些精彩的研究，本书凝结了灾害管理领域很多人的智慧和成果。当然，作为一项有关灾害管理的新作，还存在许多不足之处。由于时间有限，书中引用的图片，除了自己拍摄的以外，有些已经注明出处，还有一部分是从网上下载的，不便于一一联系，烦请作者看到之后与我联系。

《城市化生存》是一本充满了忧患意识的书，是一本对特大自然灾害进行了全方位、全过程总结，提出了宝贵经验教训的书，同时又是一个比较全面、系统、生动、难得的应急管理案例教材。

——国务院参事、国家减灾委专家委副主任、国务院应急管理专家组组长 闪淳昌

这是我看到的最为全面、深刻、真实而又生动地介绍“卡特里娜”飓风灾难过程及其反思的专著。作者有从事灾害研究与管理的多年积累，有灾后长时间在新奧尔良作自愿者参与恢复重建的实际体验，加之用心的感悟与写作，三者结合，才有了这本书的格外精彩。

——水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任、中国水利水电科学研究院副总工程师、国家减灾委员会专家委员会专家 程晓陶

这本书有助于帮助广大读者了解发生在世界最富有、科技最发达美国的重大灾难事件.这不仅仅是那个学术领域的小事.而是涉及方方面面的大事。我向各位读者推荐这本书，是希望她能唤起大家对防灾减灾和应急事件的重视，特别是担负国家和地方重责的领导。

——联合国灾害防御奖荣获者、国家减灾委员会专家委员会专家 王昂生

作者通过搜集2005年美国卡特里娜飓风灾害发生后美国学者、官员和市民对整个救灾应急过程的回忆和反思，以及作者对自己2010年在美国学习研究期间亲自参与当地志愿者组织的为低收入灾民重建家园活动的记述，为中国读者展示了一幅他们过去不曾了解的美国的应急和救灾工作的一个侧面。本书展示的大量的生动、真实的第一手和第二手资料，很值得读者细读和深思。

——亚洲备灾中心东亚项目官员 蒋玲玲

这是我读到的近年来唯一一部写给普通人看的灾难自救的“专业”图书，作者实地探险的精神也令人敬佩且感动。相信针对新奧尔良这一美国典型城市的灾害救援研究的力作，对中国的减灾救灾工作有深刻的启迪意义。

——美国《侨报》编辑、评论员 赵文刚