本书是按照国务院领导同志的指示精神和具体部署，集国务院发展研究中心课题组研究人员构智慧，在共同讨论和研究的基础上，于2007年3月完成的“对我国住房市场与住房政策几个突出问题的认识”的研究总报告和一系列子报告。这些报告力图以客观的视角和理性的思维厘清对住房问题的一些基本认识，并对我国住房改革和市场发展以及宏观调控提出一些切实可行的政策建议。

本书是按照国务院领导同志的指示精神和具体部署，集国务院发展研究中心课题组研究人员构智慧，在共同讨论和研究的基础上，于2007年3月完成的“对我国住房市场与住房政策几个突出问题的认识”的研究总报告和一系列子报告。书中还收入了近几年国务院发展研究中心其他研究人员关于住房问题的研究成果。这些报告力图以客观的视角和理性的思维厘清对住房问题的一些基本认识，并对我国住房改革和市场发展以及宏观调控提出一些切实可行的政策建议。

本书是研究和制定我国住房政策、了解我国住房改革和住房市场发展进程的重要参考资料，对经济学界和政府有关部门关注和把握住房改革与住房市场发展的方向和趋势也大有裨益。

改革篇

对我国住房市场与住房政策几个突出问题的认识

 一、对我国住房改革与住房市场发展的认识和基本判断

 二、对我国城镇居民住房目标与政府住房保障职责的认识

 三、对改善我国住房市场宏观调控的认识与思路

 四、对发展住房市场、规范市场秩序的建议

中国住房制度改革进程及要点

 一、我国住房制度改革的背景

 二、住房制度改革的历程和改革要点

 三、住房制度改革取得的成效

我国住宅产业与住宅政策的几个问题

 一、房地产业与住宅产业

 二、国际经验与历史教训

 三、中国面临的住宅挑战

 四、“房改决定”的内容和后果

 五、“房改通知”的重点和问题

 六、经济适用住房政策的反思

 七、商品房价格过高的原因

 八、住宅产业遍地开花的隐忧

 九、对九部委“意见”的评论

 十、住宅政策与经济发展阶段

 十一、投机因素与政府责任

 十二、对几个相关问题的思考

完善住房保障制度是我国当前阶段政府应承担的主要责任

 一、明确住房的基本属性及政府应承担的责任

 二、市场经济国家住房保障制度及政府承担责任的基本经验

 三、我国住房保障制度经历的阶段及当前存在的主要问题

 四、完善我国住房保障制度的基本思路及政策建议

对我国住房保障制度的认识

 一、我国住房保障制度的现状

 二、住房保障制度存在的问题和完善思路

政府住房保障的对象与方式

 一、政府对低收入阶层实施住房保障的理论依据

 二、世界各国实施住房保障的基本经验

 三、对我国住房保障标准的考虑

 四、我国住房保障覆盖面的大致测算

 五、对我国住房保障制度的改进建议

经济适用房货币直补改革——山东日照市的实践与启示

 一、改革的背景

 二、改革目标与运作方式

 三、改革成效

 四、认识与启示

促进多层次城镇住房供应体系的形成

 一、我国城镇住房供应体系的演变与现状

 二、当前住房供应体系存在的问题与原因

 三、促进多层次住房供应体系形成与发展的思路及政策

中国城镇居民住宅目标研究

 一、居民住宅条件改善的国际经验和规律

 二、中国城镇居民住宅已提前进入第三发展阶段

 三、提高城镇住宅质量是未来发展的主要趋向

 四、节约型住宅：城镇居民住宅目标的可持续发展要求

建立与我国国情相适应的住房消费模式

 一、我国城镇居民住房消费模式的演变

 二、城镇居民住房消费模式的国际比较

 三、适合我国国情的住房消费模式的总体目标

 四、建立适合我国国情的住房消费模式的政策建议

调控篇

2004年以来房地产业宏观调控政策的总体评价

 一、房地产业宏观调控的背景

 二、2004年以来房地产宏观调控政策的特点及成效

 三、对住宅产业宏观调控政策体系的总体评价

 四、完善住房市场宏观调控的政策建议

对近几年我国房地产金融政策的回顾与评价

 一、对近几年我国房地产金融政策的简要回顾

 二、对近几年我国房地产金融调控政策的评价

 三、对完善房地产金融调控的建议

改革房地产税制，推出物业税的若干政策建议

 一、确定房地产保有阶段税种的名称

 二、建立相对独立、权威的房地产税基评估管理体系

 三、评估对房地产市场和宏观经济长期走势可能带来的影响

 四、物业税的税负转嫁及其利益分配归宿问题

 五、整合房地产保有阶段相关税制和房地产税征管资源

对我国住宅房地产税收制度和政策的分析与建议

 一、我国住宅房地产税收制度和政策的回顾

 二、对我国住宅房地产税收制度和政策的分析与评价

 三、完善我国住宅税收的政策建议

完善土地参与宏观调控，促进房地产市场的健康发展

 一、土地应成为调控房地产市场的重要工具

 二、房地产市场调控既要落实住房的供给管理，也要注重土地政策的影响

 三、土地参与调控房地产市场的基本思路

 四、改善土地供应、完善房地产市场的政策建议

住房市场的政府调控和政府住房保障体系的资金来源

 一、政府调控房地产市场的必要性

 二、近年来我国政府调控房地产市场的主要政策措施及其效果

 三、完善我国房地产市场政府调控机制的政策建议

 四、建立健全我国住房保障体系的资金来源

进一步规范住宅市场秩序和加强住宅市场监管

 一、我国住宅市场发育现状

 二、住宅市场秩序的主要问题与深层次原因

 三、促进住宅市场规范发展的措施

借鉴篇

住宅产业发展及政策的国际比较

 一、各国住宅产业发展的一般规律

 二、美、日、德等国住宅产业发展阶段及政策演变

 三、我国住宅产业的发展及可借鉴的经验

日本公共住宅供给政策概观及其启示

 一、住宅金融公库

 二、公营住宅

 三、日本住宅公团

 四、对我国的启示

韩国住房政策的演变

及低收入家庭住房保障政策的经验与启示

 一、韩国住房政策的演变及其背景

 二、韩国解决低收入住房问题的主要政策措施

 三、韩国住房政策演变及解决低收入住房问题的启示与借鉴

香港公共住房制度的经验及启示

 一、香港公共住房制度的发展历程

 二、香港公共住房制度的供应和管理体系

 三、香港公共住房制度中的政府定位和政策分析

 四、香港公共住房制度的启示

重要文献

 国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知

 住房公积金管理条例

 关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知

 关于促进房地产市场持续健康发展的通知

 商业银行房地产贷款风险管理指引

 城镇最低收入家庭廉租住房管理办法

 经济适用住房管理办法

 国务院办公厅《关于切实稳定住房价格的通知》(老“国八条”)

 国务院常务会议关于加强房地产市场的调控措施(新“国八条”)

 国家七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》(“七部委八条”)

 国务院常务会议关于促进房地产业健康发展的措施(“国六条”)

 关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见

 国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见

后记

3．对存在问题的成因分析及基本认识

当前住房市场发展中出现的一系列问题不是孤立和偶然的，它既是我国经济发展阶段性特征、住房改革进程以及市场发育水平的必然反映，也与宏观经济乃至全球经济的影响密切关联，更与我们对政府住房职责的认识和对住房市场发展规律的把握和驾驭程度有关。

(1)城镇居民住房需求集中释放促使矛盾凸显。“十五”以来，多重因素的叠加导致我国城镇居民住房需求集中释放。一是消费结构快速升级引发了居民住房消费的快速增长，这也符合国际消费的一般规律。二是城市化快速推进带动了城市特别是大中型城市住房需求的快速增长。三是受上世纪七八十年代的“婴儿潮”影响，导致现阶段婚龄人口大幅增加，加上“核心家庭”比例上升，对住房需求大幅增加。四是部分居民住房消费观念的影响。“租不如买”、“一步到位”的观念导致购房需求增大。五是房价的快速上涨导致很多人提前购房。这些因素的相互交织和叠加，加速了现阶段住房需求总量的扩大，给市场带来较大压力，也使房价大幅上涨、供求不平衡等矛盾凸显出来。

(2)住房市场发育时间短、水平低。我国住房制度全面改革尚不足十年时间，住房市场发育时间短、水平低。市场体系尚不完善，市场规则不健全。住房市场的基础设施和制度建设还比较落后，从而影响了市场机制作用的有效发挥，导致住房开发、经营、服务等环节的秩序混乱和行为不规范等一系列问题和矛盾的凸显。

(3)对政府职责的认识尚不清晰。对社会主义市场经济体制下政府如何行使住房的保障职责，如何调控住房市场等问题，各方面的认识尚不清晰，甚至有较大的分歧。一些人希望住房完全由政府包下来；也有人认为政府不要干预太多，应完全靠市场调节。认识上的混乱，一方面使得政府的住房职责难以明确落实，进而影响了政府住房保障措施的到位；另一方面，也在一定程度上增加了社会各方面，特别是中低收入居民对政府的不满情绪。

(4)住房法律法规体系不健全。目前住房市场上存在的很多问题，一定程度上是由于相关法律法规体系不健全、不完善。目前还没有《住宅法》，已有的一些条款也都散见于不同的房地产法规和部门规章中，不集中、不完善。无法可依和执法不严也加剧了住房市场的问题和矛盾。

(5)住房市场受宏观经济乃至全球经济的诸多影响。近年来住房市场矛盾凸显不是孤立的，而是受到来自宏观经济乃至全球经济的诸多影响。近两年我国大中城市房价大幅上涨，既与“人口红利”引致的高储蓄率有关，也受到国内因外汇储备扩大导致的流动性过剩的影响。同时，近年来全球金融市场流动性泛滥，受人民币升值预期和我国房地产市场快速发展的吸引，国外热钱通过多种渠道流入我国进行房地产炒作，市场投机推动住房价格快速上升。

可见，目前我国住房领域存在的突出矛盾和问题，是经济发展阶段性特征、住房改革进程以及市场发育水平的集中反映，也与当前宏观经济乃至全球经济的影响密切相关。从中长期看，这些问题需要在全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制过程中逐步解决。在短期内确需采取有效的政策和措施加以缓解。

P006-007

中国的改革和开放已走过了近30年波澜壮阔的历程，取得了令世界瞩目的成就，探索出了一条中国特色的社会主义道路。这条道路赋予我们国家和民族以强大的生机，我国正朝着中华民族伟大复兴和全面建设小康社会的方向阔步迈进。

作为中国经济体制改革的重要组成部分，住房制度改革无疑写下了浓墨重彩的一笔。上世纪80年代初，邓小平同志提出了“出售公房、调整租金、提倡个人建房买房”的总体房改设想，拉开了住房制度改革的序幕。经过十几年的试点和探索，到1998年，我国住房制度改革取得了突破性进展，在全国范围内取消了实行近50年的城镇住房福利分配制度，代之以货币化分配，为发展住房市场，发挥市场机制的作用奠定了制度基础。

1998年住房改革大大加快了步伐，并且取得了明显成效。城镇居民住房水平普遍显著提高，住房质量明显改善；住房资产已成为居民家庭财产中增长最快的部分，促进了社会稳定。住房市场机制的作用日益显现，住房市场已成为实现城镇居民住房需求的主要载体；多元化市场主体快速发展；多层次住房市场体系初具规模；住房保障体系框架形成，初步建立起了面向低收入居民家庭的廉租住房制度和经济适用住房制度；政府逐步积累了住房宏观调控的经验。与此同时，住房产业已成为促进经济增长的支柱产业，并带动了多个行业的发展。总体来看，我国住房制度的改革方向是正确的，住房市场已经成为我国市场体系的重要组成部分；住房改革和市场发展的成果惠及了大多数城镇居民；住房产业对经济增长的贡献率不断提高。

在住房制度改革和住房市场发育过程中，也出现了一些突出的矛盾和问题。特别是近几年来，一些城市房价上涨过猛，涨幅较高；住房供给结构失衡；住房保障制度落实不力，低收入居民家庭住房困难问题突出；市场发育不健全、市场秩序混乱等。这些问题引起了较强烈的社会反响，也引发了社会上对住房制度改革、住房建设和市场发育、房地产市场宏观调控的各种议论。

作为国务院直属的政策咨询研究机构，国务院发展研究中心主要研究国民经济、社会发展和改革开放中的全局性、综合性、战略性、长期性问题，为党中央、国务院提供政策咨询建议。住房制度改革无疑是属于这类的重大课题。长期以来，住房制度改革一直是我们关注和研究的重点领域。在不断深入调查研究的基础上，研究人员写出了大量关于住房问题的咨询研究报告，提出了一些颇有价值的政策建议。特别是近年来，针对住房改革和住房市场以及宏观调控中出现的一些热点和难点问题，我们投入了更多的研究精力。

2007年，按照国务院领导同志的指示精神和具体部署，我中心高度重视，集各部门骨干研究力量组成课题组，集众多研究人员的智慧和积累，比较系统地对当前住房领域的一些突出问题进行了认真讨论、分析和研究，完成了《对我国住房市场与住房政策几个突出问题的认识》的研究总报告和一系列子报告。我们力图以客观的视角和理性的思维厘清一些基本认识，并对我国住房改革和发展提出一些切实可行的政策建议。从效果来看，我们的研究总报告得到了国务院领导和社会各方面的肯定和好评。

为了将我们的研究成果更加集中、完整地呈现给广大关心和积极参与住房改革和住房市场发展的人们，我们将本次课题组的研究成果结集成书。同时，书中还收入了近几年来我中心其他研究人员关于住房问题的研究成果，一并奉献给读者。

因住房改革涉及面广、利益关系复杂，加上我国的具体国情以及各区域间、城市间经济发展不平衡等诸多因素，住房制度的改革和完善将是一场长期而艰巨的任务，各种新情况、新问题、新挑战、新思路会不断出现。本书的研究成果还是阶段性的，肯定也是不成熟的，有些早几年的研究成果可能会有时间的痕迹，即使近期的研究成果也难免有局限性。本书出版的目的无非是希望引起经济学界和政府有关部门给与住房问题更多的关注。我们真诚地欢迎读者批评指正。任何对本书的意见，我们都会视为一种宝贵的馈赠。今后，我们还将以高度的责任感和使命感，继续加强对住房问题的研究，为我国住房制度改革、住房市场发展和宏观调控的完善尽绵薄之力。

2007年9月

“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”。作为最基本的消费资料，自古以来人们就对住房充满着渴求和梦想，因为住房直接关系着人们的生存和发展质量与福祉。如今，我国正在鼎力构建和谐社会，居民住房状况无疑成为能否构建和谐社会的至关重要的问题。而解决住房问题的关键则在于体制改革和合理有效的制度安排。

多年来，国务院发展研究中心始终致力于对住房改革和住房市场发展以及住房宏观调控等方面的政策研究，撰写了大量的研究报告，提出了一些有价值的政策咨询建议。本书就是这些研究成果的结晶。

为了读者阅读的便利，本书在正式出版时，在不影响各篇报告内容的前提下，对报告的形式进行了一些必要的技术处理。各篇报告按照在书中的排序，执笔人如下。

李剑阁等(课题组)：对我国住房市场与住房政策几个突出问题的认识

任兴洲：中国住房制度改革进程及其要点

丁宁宁：我国住宅产业与住宅政策的几个问题

王晓明：住房保障制度及政府应承担的责任

任兴洲：对我国住房保障制度的基本认识

林家彬：政府住房保障的对象与方式

李志军：经济适用房货币直补改革一一山东日照市的实践与启示

隆国强、廖英敏：促进多层次城镇住房供应体系的形成

杨建龙：中国城镇居民住宅目标研究

任兴洲：建立与我国国情相适应的住房消费模式

廖英敏：2004年以来房地产业宏观调控政策的总体评价

张承惠、雷薇：对近几年我国房地产金融政策的回顾与评价

孟 春、李 洺：改革房地产税制，推出物业税的若干政策建议

倪红日：对我国住宅房地产税收制度和政策的分析与建议

蒋省三、刘守英：完善土地参与宏观调控，促进房地产市场的健康发展

李建伟、陈昌盛：房地产市场的政府调控和政府住房保障体系的资金来源

廖英敏、刘卫民：进一步规范住宅市场秩序和加强住宅市场监管

廖英敏：住宅产业发展及政策的国际比较

林家彬：日本公共住宅供给政策概观及其启示

王 微：韩国住房政策的演变及住房保障政策的经验与启示

王晓明：香港公共住房制度的经验及启示

本书的出版得到了中国发展出版社的大力支持。他们在很短的时间内，完成了大量、繁杂的出版准备工作，社领导高度重视并亲自协调，两位责任编辑认真负责，多次与各位作者联系、沟通，对出版质量精益求精。由于他们的辛勤努力，使得本书得以更快地与读者见面。在此谨致谢忱!

编 者

2007年9月