本书的作者长期关注和研究"三农"问题，曾被中央电视台评为2003年度经济人物。本书收入作者历年来包括讲稿、访谈在内的四十多篇文章。在书中，他首先综述了"三农"基本问题，以及粮食问题、税费改革等问题，指出人地关系高度紧张的基本国情矛盾随人口倍增而更加严峻，资源紧约束使农村的基本经济制度安排不可能再有条件趋向私有制，使得农村财产关系复杂化。作者认为，利用、改造传统组织制度资源形成农业基本经济制度，由于能够在资源约束不变的压力下有效地扩大农业内、外部规模，弱化市场风险，而可能成为农业可持续发展的基本制度保障。尽管他的一些观点受到有些学者的批评，但是，本书仍有着独特的价值，值得一读。

在书中，作者首先综述了"三农"基本问题，以及粮食问题、税费改革等问题，指出人地关系高度紧张的基本国情矛盾随人口倍增而更加严峻，资源紧约束使农村的基本经济制度安排不可能再有条件趋向私有制，于是大包干以后在土地占有关系上出现了比解放前的两权分离更进一步的产权两级构造，农户私有财产和其他经济成分财产比例上升，使农村财产关系复杂化。作者认为，利用、改造传统组织制度资源形成农业基本经济制度，由于能够在资源约束不变的压力下有效地扩大农业内、外部规模，弱化市场风险，而可能成为农业可持续发展的基本制度保障。

自序：怎样解读三农问题/1

一、三农问题：非不能也。而不为也/1

三农问题：非不能也，而不为也——温铁军博士答记者问/3

“三农问题”的世纪反思/16

农村基层经济组织与相关制度建设/30

制约“三农问题”的两个基本矛盾/53

“市场失灵+政府失灵”——双重困境下的“三农”问题/57

缓解“三农问题”的五项政策/67

近期农民增收的两个途径/73

二、农村：真问题是什么?/83

农村基本制度20年变迁的分析/85

中国的问题是农民问题，农民问题是就业问题——2000年上半年农村形势分析/101

农村的真问题是什么/107

市场化改革与小农经济的矛盾/117

农业与国民经济的累积矛盾——兼谈当前深化农村改革的主要措施/124

贵州扶贫体制改革中几个值得重视的问题/130

三、耕地：为什么不能私有? /141

土地的“福利化”趋势与相关制度安排/143

交易成本与制度安排——关于农地制度创新的思考/161

公司与农户的产权冲突——“斗南事件”案例分析/170

四、粮食：是问题。但不是粮食的问题/177

粮食是问题，但不是粮食的问题/179

中国的粮食与人口之间的结构关系/187

中国50年来粮食供求的6次“波动”/199

中国人世对“三农”问题的挑战/211

WTO原则对我国农业的影响/243

五、金融与税费：我们付得起现代制度的交易费用吗?/257

解读目前的三农热点问题——兼谈农村金融及税费问题/259

农村合作金融研究与发展的基本思路/269

我国农村普遍发生高利借贷的问题、情况与政策建议/273

农村合作基金会的兴衰：1984—1999/280

中国农村税费制度改革经验及建议/316

六、县域经济：发展要点是资源资本化和发育资本市场/321

“县域经济”的由来与发展/323

关于农村“社会主义公有制实现形式”的讨论意见/330

社区股份合作制与村级民主：两个村的故事/339

七、乡镇企业：负债经营何去何从?/349

负债经营何去何从?/351

乡镇企业增长之谜及其改制原则/355

股份合作制改革中的股权设置/365

中国农村改革试验区的乡镇企业改制/371

关于“乡镇企业改制与股权流转”问题/384

发达地区农村现代化的问题与对策/390

八、城镇化：打掉小城镇的大门槛/401

农村土地“直接进入一级市场”的意义和问题/403

中国的“城镇化”道路与相关制度问题/409

政府资本原始积累与土地“农转非”/435

我们是怎样失去迁徙自由的/458

我们是怎样重新得到迁徙自由的/464

打掉小城镇的大门槛/474

小城镇的大门槛

小城镇建设有一个问题相当关键：我们提出了鼓励农民进城的政策，但是农民进去以后到底干什么?这里恐怕有一个相当大的门槛问题。从实践情况看，卖户口的比较多，进城的农民主要是原来在村一级从事个体工商业的农民。乡镇企业进城，真正形成乡镇企业团体的成功的例子不多。过去那种村村点火、处处冒烟状况下的村以下工业，基本上没有非农就业门槛问题。而要进城，进入工业园地，首先要征地三通一平，除了建厂房以外，还要建职工宿舍，这样农民进入工业的门槛陡然一下子提高了。从表面上看，乡村工业村村点火、处处冒烟的状况在规模效益上是非常不合理的。但是，农民之所以这样选择，是因为进入的门槛几乎等于零。到目前为止，在农村改革试验区范围进行的工业园地建设试验之所以不能说很大程度上是成功的，就在于工业园地的进入门坎比较高。

这个经验或者说教训与现在提出的小城镇建设问题有直接关系。这个问题要解决。温州模式对于多数传统农区未必是一个可取的选择，因为多数传统农区最大的一个问题是私营个体工商业高度不发达。虽然农村财产存量不小，但高度分散。在财产关系上，比如说地产、农业生产资料，基本上是属于产权两级构造。村这级作为农村社区的财产所有者主体，实际上掌握的不仅是所有权的受益而且掌握着产权的处置。在这种产权结构下，传统农区实行劳动力向小城镇的大规模转移是不可能的。因为劳动力必须和一定比例的其他要素相配合，比如说货币资本和其他的物化资本结合在一起，这种转移才能实现。所以我认为，农民进城的最大障碍不在城镇体制目前的弊病，而在于目前没有其他可供转移到城镇的要素和劳动力这个要素配合。

到现在为止，农村的状况是两个85％。一个是主要农产品的供给有85％是农民自给自足的供给结构，其根本原因是小农经济条件下的农业生产。另一个85％是：有50％的小农户土地总产出的商品率为零，他们完全以土地为自己安身立命之本；有35％的小农户土地总产出的商品率低于30％，也就是说这35％只是维持简单再生产。只有15％的小农户土地总产出商品率高于30％。

这个问题对小城镇建设的影响是什么呢?如果85％的农民永远是自给自足这样一种结构，即便有小城镇，也不可能从第一产业中转移出一块可供转移的资产进入。如果不从根本上改变这种状况，其他问题就不能相应得到解决。在这样一种背景之下，小城镇建设中就有一个关键性问题要讨论，就是拿什么东西和劳动力要素配合?我在大连试验区调查时曾提了一个想法，就是“以地滚地”或叫“以地换地”。我觉得农村小城镇建设惟一可资利用的过剩资源就是劳动力。土地是稀缺资源，但是就目前这85％结构来看土地也不能算是高度稀缺资源，因为它可以转移。真正属于高度稀缺资源的是货币。农村既然存在土地撂荒的现象，就说明土地这个资源价格并不是很高的。如果能够按照我们现在的方法以地换地，即无论是县级或乡级城镇周围规划中要发展小城镇范围，待圈的土地不要再圈了，离城镇比较远的村里无论是办企业还是干什么也好，批地就批在县级或乡级城镇周围。再一种方式就是把农民在村里承包的土地按照一定比例递减，然后滚到镇边上来，滚到镇边上来后又不进镇。这样搞的话足可以使进镇成本大幅度降低。同时，成立一个营业发展公司，把让出来的土地调整成规模，搞规模经营，使土地规模相对扩大，土地的负担相对减轻。这样一种制度安排，有可能在短时期促进小城镇发展。P.474-476

解读三农问题

为了使读者在阅读本书时能够把分散在八个专题之下的四十多篇文章联系到一起，特作序言以为说明。

首先说明问题的提出过程。

长期以来，我是一直坚持三农问题这个提法的，但这不过是中国人都应该具有的常识，而且也根本就不是什么创造性的提法。在我而言，这是20世纪80年代以来从事农村政策调研的工作经历使然，那时中央农村政策研究室的同事们研究农民问题、提出农村政策，本来就是不约而同的共识。因此，我在回答有关采访的时候强调：三农问题的提出，是长期从事农村调研的同志们集体智慧的结晶。中央在世纪之交做出关于三农问题的正确决策，是“党管农村政策”这个传统的正常表现。至于20世纪90年代以后之所以一度把农民和农村问题归入“农业政策”，可能是那时成为主流的“技术知识分子”为了与国际接轨吧。

记得1985年我到中央书记处农村政策研究室工作不久，有一位智者曾经直白地告诉我：别看现在改革搞得红火，j我看也就还有两三年好日子了。可惜，生性愚钝的我，当时完全没有听懂。后来，直到20世纪90年代末期我因某种变故而有机会坐下来反思20年的改革，对“个中三昧”才有所领悟。

在1987年中国农村改革试验区创办之初及以后的各种有关讨论中我曾经提出，微观农业经济学理论可能不完全适合指导中国农村政策研究，因为在我们这个农民人口大国里，政策研究所面对的主要是农民、农村和农业这“三农”问题。到1989—1991年城市经济进入危机与复苏阶段的时候，大多数农产品卖难、农民收入连续3年出现增速下降、农民负担加重、社会矛盾尖锐。我们当时曾经通过在农业大省安徽的调研，强调宏观政策环境对三农问题的制约，我在1993年完成了安徽农村蹲点调查之后，在《经济日报》上发表了“如果欲支农，功夫在农外”。尽管在那个年代实在难以形成比较科学的农村政策，但在我们从事的“农村改革试验区”范围内，多少还是有条件坚持正确的改革方向。

此后，90年代中期农民问题和农村政策进一步简单化地演变为粮食问题，我在强调“粮食问题，不是粮食的问题”的同时，在1996年秋天的《战略与管理》杂志发表了《制约三农问题的两个基本矛盾》。当然，我对此也有足够的思想准备，并且到中国农业大学报名上了在职研究生。随后不久，便果然不出所料，真有机会坐下来读书学习了。1999年《读书》杂志向我约稿，我把当时正在写的博士论文提纲改写为“三农问题的世纪反思”，编辑把标题改为“三农问题：世纪末的反思”。这是我这种土得“冒烟、掉渣、迷眼睛”的农村工作者第一次在《读书》这样阳春白雪的杂志上发表文章，没想到竟然被专家们评了“优秀论文奖”，实在让我受宠若惊。2000年三联书店要出版我的文集时，我正好要去美国杜克大学进修，于是就利用在美国的时间完成了文章的整理，并建议出版社把这本集子定名为“‘三农’问题与制度变迁”。

此间，各界逐渐恢复了对三农问题的共识；中央也把对农业问题和农业结构调整的提法改变为强调三农问题和农村经济结构的重大战略调整。于是，三农问题不仅写入中央正式文件，而且在2003年初先后被党中央强调为“全党工作的重中之重”，被国务院向两会提交的政府工作报告强调为“经济工作的重中之重”。

其次归纳我的基本思路。

如果我们把农民问题、农村和农业经济的微观研究，置于国家制度变迁和资源环境制约的前提之下，从国民经济发展的宏观高度看中国的问题，就可以形成一个研究农村制度问题的前提性的假设：中国的问题是“一个资源秉赋较差的发展中的农民国家，通过内向型自我积累追求被西方主导的工业化的发展问题”。在这个前提下讨论中国的“三农”问题，除了按照宪法原则应该遵循马克思主义政治经济学之外，需要借鉴和扬弃的理论主要是发展经济学和制度经济学。根据这个前提，我提出的研究思路初步构成了一个因果相关的发展过程：

——中国这个人均资源有限、小农经济高度分散的发展中人口大国，解放前农村就是以“两田制”和“两权分离”为土地制度的主要形式；造成农村衰败、农民革命的主要矛盾是工商业和金融资本在农业商品化进程中对小农经济的过量剥夺。

——解放后在地缘政治环境险恶和没有外部市场的国际环境压力下，特别是在朝鲜战争期间苏联大规模在中国东北地区投资、短期内形成了国有军重工业基地之后，中央经过慎重研究，放弃了既定的“新民主主义”道路，选择了复制翻版式的重工业优先的国家工业化战略；但是，国家工业化只能从农业提取资本的原始积累，而政府与土改以后形成的分散小农经济之间交易成本过高，于是政府利用农地“产权残缺”的制度条件发动了农业集体化。

——重结构的工业必然产生“资本增密、排斥劳动”的内在机制，在苏联停止对中国的投资之后，中国的“二五计划”于1958年暂停，也同时造成严重的国家财政赤字。于是．城市工业不仅不能吸纳就业，还要向外排斥城市新增劳动力，由此形成了包括“工农差别”的城乡对立的二元结构。这是中国工业化阶段留下的最大制度成本，也是中国的基本体制矛盾。在其制约下，农业人口不断增加，而且只能滞留在农村，资本流人城市工业，农业资源禀赋进一步恶化。

——国家通过人民公社政社合一和统购统销体制，确实能够强制完成“工农两大部类交换”，以剪刀差从农村提取积累，但却同时造成农业成本不断推高，相对收益下降；由于国家提取积累以后集体化内部人均农业剩余减少到难以维持简单再生产，不得不形成以社区人口的生存保障为先决的、体现成员权的分配原则，从而导致工分虚增而有效劳动投入的积极性下降，农村负债增加，国家在财政赤字增加的压力下减少了对农业的投入。因此，政府退出是农村集体化难以为继的主要原因。

——农民自发大包干再次按照社区人口均分土地，家庭承包经营制度的实质是“均分制+定额租”，由于村社集体替代政府退出之后提供农村公共品并承担对农民的社会保障的职能，因而体现“成员权”的土地集体所有制以“基本制度”的名义长期化，形成有中国特色的、农地产权两级结构的小农村社制。但这时地方政府主导的工业化兴起，仍然要从农业提取积累，而农户兼业经营、土地分割细碎，重新再现了政府与农民交易成本高的矛盾，表现为乡村公共组织膨胀和农民负担恶化，农产品流通和税费改革难以为继。

50年新中国制度变迁、25年农村改革和10年试验区正反两个方面的经验证明，只有在国家重新确立可持续发展战略的前提下，通过深化农村第二步改革来加快城镇化改变外部条件，同时加强小农村社经济内部化制度建设。这二者并重推进，才可能在调整城乡关系的前提下改善农村经济结构、提高农业经营规模、实现市场经济条件下农村的可持续发展。