本书针对土地市场清查、治理、整顿的重点内容进行阐释，涉及土地市场运行与管理、土地价值评估、土地登记审批管理、土地管理 体制改革与经验等，同时辅以大量土地市场清查治理整顿的案例，并对这些案例进行了评析，是一套通俗易懂、查阅方便、操作性强，专为土地市场工作者量身打造的理想工具书。

绪论……………………………………………………………………………………(1)

第一篇土地市场运行与管理

第一章土地市场及土地市场体系…………………………………………(15)

第一节土地使用制度改革与土地市场建立……………………………………(15)

第二节土地市场体系与运行特征………………………………………………(19)

第二章土地所有权管理………………………………………………………(27)

第一节土地所有权的概念……………………………………………………(27)

第二节国外的土地所有权………………………………………………………(28)

第三节我国土地所有权立法的基本情况……………………………………(32)

第四节我国土地所有权立法存在的问题与完善意见…………………………(35)

第三章各类土地的使用权……………………………………………………(45)

第一节关于集体土地使用权的现行规定和实践中的做法……………………(45)

第二节集体土地使用权各权利存在的问题……………………………………(50)

第三节对集体土地使用权的构想与展望………………………………………(55)

第四节城市私房用地使用权……………………………………………………(65)

第五节外商投资企业场地使用权………………………………………………(74)

第四章土地使用权分化………………………………………………………(84)

第一节土地使用权分化…………………………………………………………(84)

第二节土地承租权……………………………………………………………(96)

第三节土地抵押权…………………………………………………………(108)

第四节耕作权……………………………………………………………………(115)

第五节地役权…………………………………………………………………(119)

第五章 国有土地有偿使用………………………………………………………(134)

第一节国有土地有偿使用制度概述……………………………………………(134)

第二节国有土地使用权出让……………………………………………………(137)

第三节国有土地使用权转让……………………………………………………(147)

第四节 国有土地使用权出租与抵押……………………………………………(155)

第五节 国有土地有偿使用制度的比较分析……………………………………(160)

第六节 国有土地有偿使用的制度性思考………………………………………(161)

第六章土地的征用管理…………………………………………………………(163)

第一节土地征用的原则与条件…………………………………………………(163)

第二节土地征用的实施程序……………………………………………………(165)

第三节土地征用的补偿与安置…………………………………………………(169)

第七章 土地使用费征收与使用………………………………………………(179)

第一节土地使用费收缴与使用…………………………………………………(179)

第二节土地有偿使用费财务管理………………………………………………(185)

第八章 严格土地占用与耕地占补平衡……………………………………(187)

第一节严格土地占用执法………………………………………………………(187)

第二节耕地占补平衡制度………………………………………………………(189)

第二篇土地价值评估

第一章土地价值评估概念………………………………………………………(197)

第一节土地价值的含义及作用…………………………………………………(197)

第二节土地评估的产生及发展…………………………………………………(200)

第三节 土地评估的基本程序及基础工作……………………………………(218)

第四节土地评估的原则及类型…………………………………………………(222)

第五节土地评估的因素种类与选择……………………………………………(225)

第六节土地评估与资产评估的关系……………………………………………(232)

第二章土地价值评估的理论基础……………………………………………(236)

第一节地租理论………………………………………………………………(236)

第二节地价理论…………………………………………………………………(246)

第三节 区位理论及其在土地评估中的运用………………………………………………………………………(250)

第三章 土地价值评估的方法……………………………………………………………………………………(257)

第一节定性评估方法……………………………………………………………(257)

第二节半定量评估方法……………………………………………………(268)

第三节样地法……………………………………………………………………(279)

第四节定量土地价值评估方法…………………………………………………(293)

第五节基准地价系数修正法……………………………………………………(302)

第六节路线价法…………………………………………………………………(319)

第七节其他思路和方法…………………………………………………………(326)

第四章农地地价评估……………………………………………………………(348)

第一节农地评估概述……………………………………………………………(348)

第二节农地评估的理论概述……………………………………………………(352)

第三节农地评估总体思路和农地定级…………………………………………(356)

第四节农地评估主要方法………………………………………………………(357)

第五节农地两种主要评估方法的程序及运用…………………………………(360)

第五章城镇土地评估规程……………………………………………………(367)

第三篇土地登记审批管理

第一章 土地登记制度及其完善……………………………………………(427)

第一节土地登记制度概况………………………………………………………(427)

第二节我国土地登记制度的完善………………………………………………(428)

第三节土地登记机关……………………………………………………………(430)

第二章土地登记的程序…………………………………………………………(432)

第一节土地登记申请……………………………………………………………(432)

第二节地籍调查…………………………………………………………………(438)

第三节权属审核…………………………………………………………………(444)

第四节注册登记…………………………………………………………………(447)

第五节核发或更改土地证书……………………………………………………(451)

第三章土地登记的分类…………………………………………………………(454)

第一节初始土地登记…………………………………………………………(454)

第二节土地权利设定登记………………………………………………………(459)

第三节土地权利变更登记………………………………………………………(488)

第四节名称、地址和土地用途变更登记………………………………………(499)

第五节注销土地登记……………………………………………………………(507)

第六节其他土地登记……………………………………………………………(512)

第四章土地登记实例……………………………………………………………(517)

划拨国有土地使用权设定登记……………………………………………………(517)

出让国有土地使用权设定登记……………………………………………………(518)

划拨国有土地使用权变更登记……………………………………………………(518)

出让国有土地使用权变更登记…………………………………………………(519)

土地使用权分割登记………………………………………………………………(520)

土地他项权利(抵押权)设定登记…………………………………………………(521)

集体土地所有权变更登记…………………………………………………………(521)

集体土地使用权抵押权设定登记…………………………………………………(522)

土地用途变更和使用权变更登记…………………………………………………(522)

土地使用权注销登记………………………………………………………………(523)

更正登记……………………………………………………………………………(524)

第五章建设用地审批……………………………………………………………(525)

第一节建设用地审批……………………………………………………………(525)

第二节建设用地审查报批工作有关问题………………………………………(528)

第三节严控建设用地审批………………………………………………………(531)

第四篇土地管理体制改革与经验

第一章 改革土地管理体制………………………………………………………(535)

第一节我国土地制度改革………………………………………………………(535)

第二节征地制度改革……………………………………………………………(539)

第三节土地制度改革实践………………………………………………………(548)

第二章各地土地开发整理政策借鉴…………………………………………(553)

第一节北京市土地开发整理政策………………………………………………(553)

第二节安徽省土地开发整理政策………………………………………………(556)

第三节福建省土地开发整理政策………………………………………………(560)

第四节甘肃省土地开发整理政策………………………………………………(580)

第五节广东省土地开发整理政策………………………………………………(583)

第六节广西壮族自治区土地开发整理政策……………………………………(585)

 第七节贵州省土地开发整理政策………………………………………………(592)

 第八节海南省土地开放整理政策………………………………………………(603)

 第九节河北省土地开发整理政策………………………………………………(610)

 第十节河南省土地开发整理政策………………………………………………(614)

 第十一节黑龙江省土地开发整理政策…………………………………………(627)

 第十二节湖北省土地开发整理政策……………………………………………(632)

 第十三节江苏省土地开发整理政策……………………………………………(637)

 第十四节 内蒙古自治区土地开发整理政策……………………………………(652)

 第十五节 山东省土地开发整理政策……………………………………………(655)

 第十六节陕西省土地开发整理政策……………………………………………(660)

 第十七节上海市土地开发整理政策……………………………………………(663)

 第十八节 四川省土地开发整理政策……………………………………………(674)

 第十九节新疆维吾尔自治区土地开发整理政策………………………………(675)

 第二十节云南省土地开发整理政策……………………………………………(678)

 第二十一节浙江省土地开发整理政策…………………………………………(682)

 第二十二节重庆市土地开发整理政策…………………………………………(703)

 第二十三节湖南省土地开发整理政策…………………………………………(706)

 第二十四节吉林省土地开发整理政策…………………………………………(716)

 第二十五节辽宁省土地开发整理政策…………………………………………(725)

 第二十六节宁夏回族自治区土地开发整理政策………………………………(726)

 第二十七节 山西省土地开发整理政策…………………………………………(742)

 第二十八节天津市土地开发整理政策…………………………………………(746)

 第二十九节青海省土地开发整理政策…………………………………………(755)

 第三十节西藏自治区土地开发整理政策………………………………………(756)

 第三十一节江西省土地开发整理政策…………………………………………(765)

第五篇 土地市场清查治理整顿实例

 新疆查出9060起违法案涉及土地900多公顷…………………………………(777)

 四川清理非法供地主体327个………………………………………………(777)

 绵阳整治开发区恶性竞争等问题…………………………………………………(778)

 浙江清理违规设开发区……………………………………………………………(778)

 山东撤并101个工业园区…………………………………………………………(779)

 石家庄市政府自查自纠制止开发区违规用地……………………………………(780)

 甘肃“十八字”方针治理土地市场…………………………………………………(780)

 海南清理开发区收回违规、长期闲置占地………………………………………(781)

 鹤岗追缴土地年租金和土地出让金两千多万元…………………………………(782)

 扬州查处5起非法买卖宅基地案18人受到党纪政纪处分…………………(782)

福建、湖南、上海、重庆查处土地违法案件和涉案人员…………………………(783)

山东整顿土地市场秩序查处土地违法违规案件…………………………………(783)

山东市县园区一律摘牌……………………………………………………………(784)

太原违法遭曝光……………………………………………………………………(785)

富宁清理227起出租自营行为……………………………………………………(785)

南京严控经营用地规模，核减百个用地项目……………………………………(785)

山东胶南土地执法得肯定…………………………………………………………(786)

青岛从严整治土地市场……………………………………………………………(787)

荆门市进一步整顿房地产用地秩序………………………………………………(787)

呼和浩特撤销市级以下开发园区…………………………………………………(789)

国土资源部调查天津空港加工区圈地案…………………………………………(790)

海南撤67个开发区……………………………………………………………(792)

安徽撤违规开发区106个…………………………………………………………(793)

整肃园区查处违规西北三地………………………………………………………(793)

湖南撤销开发区五十个……………………………………………………………(794)

江苏开发区砍了一半………………………………………………………………(795)

无锡2003年大力整治各类违法用地招拍挂超84亿…………………………(795)

黑龙江省2003年清理违法用地5627件…………………………………………(796)

西藏置措保耕地……………………………………………………………………(796)

北京查处4起土地违法案…………………………………………………………(797)

西安撤销停办42个开发区所占用的土地依法收回……………………………(798)

北京市新建高尔夫球场被叫停……………………………………………………(798)

天津清理开发区保护农用耕地撤销100个开发区………………………………(799)

广东东莞93个工业园撤掉90个…………………………………………………(799)

广东全面清理高尔夫球场未开工的一律不许动工……………………………(800)

北京撤销442个开发区2600公顷圈占土地已复耕…………………………(801)

河南查出千宗违规土地出让行为…………………………………………………(801)

辽宁县以下开发区将撤销不合格建设项目全停………………………………(802)

内蒙古撤销55个开发区还土地予农民………………………………………(802)

宁夏适度调控保护土地……………………………………………………………(803)

广东省撤销397个开发区…………………………………………………………(804)

北京开查违法批地占地农用地转用暂停审批…………………………………(805)

黑龙江摘牌54个开发区8万公顷土地重归农民……………………………(805)

浙江县级及以下624个开发区已全部撤销………………………………………(806)

南京市政府暂停审批“农转非”建设用地…………………………………………(806)

第15-17页第一章 土地市场及土地市场体系

市场机制在土地资源配置中起着基础性的作用。土地市场的建立是我国土地使用制 度的重大变革，我国的土地市场主要有国有土地使用权出让的一级市场和土地使用权转 让的二级市场。我国目前的土地市场主要是城市土地市场，农村土地市场还刚刚发育起来。土地市场不同于一般的要素市场，必须加强对土地市场的监督和管理，以规范其运 行。

第一节 土地使用制度改革与土地市场建立

一、土地使用制度改革的必要性

新中国成立后，除最初一个短暂时期国家对国有土地使用人征收过土地使用费和租 金以外，以后30多年时间，我国一直实行土地无偿使用制度。中央人民政府政务院1954 年《关于对国营企业、机关、部队、学校等占用市郊土地征收土地使用费或租金问题的批 复》规定：“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向政府缴纳租金或使用费；机关、部队、学校经批准占用的土地， 亦不缴纳租金或使用费。”这一规定为后来的土地无偿使用制度奠定了基础。这种制度在 当时是起了一定的积极作用的，但随着我国经济体制改革的展开和深化，传统土地使用制 度的弊端显露了出来。

首先，这种制度不利于维护土地社会主义公有制。土地无偿使用貌似体现了社会主 义公有制，实际上只是单纯的法律意义上的公有，国家丧失了用经济手段对土地再处置的 能力；同时，土地无限期使用使国家对土地进行再处置相当困难；而无流通使国家对土地 进行统一调拨时，必须首先满足原土地使用者的苛刻要求。事实上形成了单位占有土地， 国家的所有权不能很好地体现。

其次，这种制度不利于土地的有效利用和合理配置。由于土地使用是无偿的，因而不 管企业、事业、经济效益如何都可以占据黄金地段，从而形成了畸形的土地利用结构。这 种现象是很难用行政办法来解决的，必须通过有偿使用，以建立一种土地利用上自我约 束、自我调节的机制。

第三，这种制度不利于企业经济核算和经营管理水平的提高。企业在城市中所处地 理位置的不同，将影响其成本与利润，这种利润本应作为地租上交给国家，从而使所有的 企业在同一起跑线上竞争。而土地的无偿使用，使这部分土地收益隐藏在企业的利润中， 因此未能体现企业真正的经营管理水平，也不能体现按劳分配的原则。

第四，这种制度不利于城市建设资金的良性循环。企业和单位无偿使用土地及其配套设施，使国家在土地上的投入无法回收，从而造成城市建设资金的短缺，使城市建设无 、法正常展开，城市经济不能进一步发展，以至于形成恶性循环。

由于这种制度明显的排斥价值规律和市场机制，所以越来越不适应我国的商品经济发展的需要。从20世纪80年代开始，我国对传统的土地使用制度进行了改革，要求土地由过去的无偿、无限期、无流动变为有偿、有限期、可以流动处置。土地市场的建立因而成  为必需。

二、土地有偿使用制度的依据

建立土地有偿使用制度的主要依据有如下几点：

(1)社会主义市场经济的性质，决定了土地及土地使用权的商品性质，故土地使用权的转移必须采取商品流通的方式，即有偿形式。土地是否商品，关键不在人们的观念，而在于社会的经济基础。在商品经济条件下，人们就必然要以经营商品的形式经营土地。土地作为商品，它的价值创造过程正如原始森林、地下矿藏的价值创造过程一样，主要是  自然力的作用。马克思在《资本论》中也曾谈到造林业，就主要是自然力在创造价值。至于已开发土地，已投入大量人力(活劳动)、物力(死劳动)，更具有商品属性。所以土地既具有价值又具有使用价值，它完全可以在社会主义市场经济条件下表现其商品的固有形式。当然，承认土地是商品，并非一定要把土地纳入到买卖市场中，而是要把土地使用关系纳入到社会主义的财产流转关系之中。财产流转是多方面的，土地出租、土地使用权有偿转让，照样是实现土地商品价值的法律手段，所以，在我国法律严格禁止土地买卖(土地  所有权的有偿转让)的情况下，土地使用权是完全可以有偿转让的，也是必须有偿转让的。

(2)土地使用权是属于国家或集体的一项重要财产，使用土地的公民、法人，与国家或集体有着各自独立的物质利益，所以土地使用权应有偿地转移给公民、法人。不论是根据  我国《民法通则》还是根据其他法律法规，土地使用权都是一项独立物权。在社会主义市  场经济的条件下，公民、法人是独立的商品生产经营者，它们具有独立的财产责任。所以  土地使用权转移给公民、法人的法律原则，应该是财产流转的一般原则，即等价有偿原则。  而无偿使用土地的明显缺陷，就是国家和集体的土地资产白白流失，结果导致城市市政建  设、住房建设等缺乏资金。正确的法律关系，应是把土地使用权当作财产来流转而发生的  法律关系，即平等主体之间的合同关系。《协议出让国有土地使用权规定》第十五条规定：  “土地使用者按照《国有土地使用权出让合同》的约定，付清土地使用权出让金、依法办理土地登记手续后，取得国有土地使用权。”这一规定的实质，正是强调土地所有权享有者  (国家和集体)与土地使用权取得人之间的独立物质利益关系，也是在强调土地使用权的转让，必须采取平等主体之间的合同方式和有偿的方式。

(3)在我国土地资源严重缺少的条件下，土地的无偿使用制度客观上发挥着怂恿人们  浪费土地资源的作用，而有偿使用可以从经济上激发人们合理利用土地的自觉性。我国  的土地资源匮乏是人所共知的，人均占地只有世界平均数的1／3，人均占有耕地的数量更  少，在世界上仅略高于日本和埃及。随着国家建设事业的发展，城市建设事业的高速发展 应该是正常的，但是，土地使用中的浪费现象十分严重，划而不用、多占少用的现象非常普 遍却是极不正常的。应该指出的是，建国以来国家一直把保护土地资源、促进土地合理利 用作为基本国策之一，历次颁布的土地法律、法规，都在建设用地上规定了严格的法律程 序。为什么滥用土地的现象还如此严重呢?答案非常简单，就是土地的无偿使用制度。 虽然建设用地的法律程序很复杂、责任更严格，但是，由于使用国家土地是无偿的，而多用 土地就能获得物质利益，这样，一些企、事业单位便千方百计多占土地。虽然我们在保护 土地资源上采取了较为严厉的行政手段，但是，再严厉的行政手段，在物质利益的冲击下 也会失灵。这是我国土地有偿使用制度的根据之一。只有实现土地有偿使用制度，才能 促使他们合理地使用土地。

(4)国有土地的无偿使用，产生了土地使用收益的巨大差别，造成了土地使用权之间 的不公平状态，而有偿使用则可弥补这一缺陷。土地是一种自然物，由于土地的自然条件 的差异，使用不同的土地必然带来不同的收益。以耕种为目的的土地使用因土地肥沃程 度的差异会带来不同收益，以建筑为目的的土地使用也会因土地的地理环境的差异带来 不同的收益。这其中，有一部分级差收益是应交给土地所有权人的。国家实行土地有偿 使用制度，也便于以收取级差收入为手段，把各个土地使用权人的收益调整到公平的状 态。

总之，废止土地无偿使用制度，建立土地有偿使用制度，乃是我国经济体制改革的必 然要求，也是总结我国土地使用制度数十年经验教训得出的必然结论。

土地是人类赖以生存的基础，衣、食、住、行，哪一样也离不开土地。自 我国实行社会主义市场经济以来，土地市场得到了前所未有的发展。然而， 在我国土地市场的运作过程中，一些违规违纪现象时有出现，其中有些影响 极其恶劣，它导致了土地资源的大量浪费和破坏，同时在很大程度上扰乱了土地市场秩序。

2003年2至7月，国土资源部在全国开展了以强化土地法制观念，落 实制度建设，促进管理到位和查处严重扰乱土地市场秩序行为为重点的自 查自纠活动。该活动从依法行政教育入手，进一步治理整顿土地市场秩序。

2004年4月，国务院办公厅又下发紧急通知，决定在全国范围内深入 开展土地市场治理整顿，以期达到制止乱占滥用土地，防止突击批地，抑制 一些行业、地区固定资产投资过快增长，保证国民经济平稳运行，牢固树立 和落实科学发展观，切实落实最严格的耕地保护制度，推进国土资源管理体 制改革的目的。

2002年11月3日，国土资源部发布《国务院关于深化改革严格土地管 理的决定》的通知，要求继续深入开展土地市场治理整顿。国土资源部指 出，土地市场治理整顿的成果还是初步的、阶段性的，圈占土地、乱占滥用耕 地的问题尚未根本解决。为巩固土地市场治理整顿成果，确保暂停农用地 转用审批到期后，有效防止投资规模扩张的“反弹”，各地必须认真贯彻落实 《决定》各项防止“反弹”的措施。坚决贯彻有区别、有步骤地恢复农用地转 用审批的要求，坚决防止一哄而起，防止突击批地占地，盲目集中上项目。 各地要贯彻区别对待、有保有压的原则，优先保证国家重点建设项目、产业 政策鼓励发展的项目和经济社会发展中薄弱环节建设项目的用地需要。确保国家下达的农用地转用计划指标不突破。

发展和规范土地市场，首先必须规范政府行为，促进土地市场行为的公 开、公平和公正，推进土地资源的市场化配置进程，从源头上治理土地批租 领域内的腐败，进一步规范领导干部从政行为，转变政府职能，改进工作作 风，加强国土资源系统的行风建设，树立良好的部门形象。要站在全面贯彻 “三个代表”重要思想的高度，把这项工作作为国土资源管理工作中的重中 之重，狠抓落实，深入推进，求得实效。

我们特组织土地管理方面的专家编写了《土地市场清查治理整顿及典 型案例评析》一书。本书针对土地市场清查、治理、整顿的重点内容进行阐 释，涉及土地市场运行与管理、土地价值评估、土地登记审批管理、土地管理 体制改革与经验等，同时辅以大量土地市场清查治理整顿的案例，并对这些 案例进行了评析。

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如果本书能对读者有所裨益，我们将感到莫大的欣慰。由于时间短促， 编者水平亦有限，书中错漏之处在所难免，希望读者不吝赐教。

编

者

2004年11月