本书立足《中华人民共和国民法典》颁布实施，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》亦已作出重大修改的历史背景，精选32份具有“类案”参考价值的生效裁判文书作为解析对象，通过归纳裁判要旨、梳理案件事实、分析争议焦点，探寻人民法院处理涉及国有土地民事纠纷案件的裁判逻辑和法律适用规则，以此助力地方政府、自然资源主管部门、房地产开发企业以及法律实务工作者精准研判并有效防控土地一级开发合作、土地使用权出让、土地使用权转让以及利用国有建设用地合作开发房地产过程中可能发生的重大法律风险。

潘萍，1976年生，湖南长沙人，中共湖南省委党校、行政学院教授，湖南省人和人律师事务所律师，浙江大学法学博士，湖南省财政厅、湖南省发展和改革委员会PPP专家库双库专家，主持湖南省哲学社会科学基金课题《PPP模式风险与政府的行为规制研究》。

第一编 土地一级开发合作纠纷
1.地方政府可就土地出让金扣除土地开发成本及出让费用后的净收益，与投资方约定按一定比例分成
2.社会资本参与土地一级开发工作，不属于依法必须招投标的事项
3.不得约定“力争设置条件，保证投资方按照基准地价获取土地使用权”
4.不得超出土地出让金的法定使用范围，约定土地溢价分成回报
5.不得采用将土地出让“收益奖励”用于基础设施项目支出的方式，变相减免土地出让收入
6.不得采用“超额返还”土地出让收益的方式，变相限定合作开发土地的摘牌价格
7.组织实施土地征收、补偿和安置工作，应为相关政府的法定义务
8.一方当事人延迟履行合作开发义务超过合理期限的，另一方当事人享有法定解除权
第二编 土地使用权出让合同纠纷
9.当事人可依法行使程序选择权，就土地使用权出让合同签订后发生的履行纠纷提出民事诉讼
10.经政府同意，土地竞得人可以将其依法取得的挂牌中标权转让给他人，由他人与自然资源主管部门签订土地使用权出让合同
11.行政机关不得接受委托，征收不具备用地规划手续的土地并以协议方式出让
12.出让土地不符合约定的“净地”标准导致合同目的无法实现的，受让方享有法定解除权
13.土地使用权出让合同约定“按拆迁进度支付余款”的，受让方享有先履行拆迁义务抗辩权
14.土地规划用途发生变更后，该土地使用权出让合同中有关出让方办理国有土地使用权证书的约定不适于强制履行
15.不得将行政机关对有关事项的审批权，约定为土地使用权出让合同的生效条件
16.法律、法规出台导致合同不能履行的，可以“不可抗力”为由解除土地使用权出让合同
第三编 土地使用权转让合同纠纷
17.土地性质已经政府批准转为国有建设用地的征地留用地使用权可以转让
18.未按出让合同约定完成25%以上开发投资总额的，不影响土地使用权转让合同的效力
19.土地被法院查封既不影响转让合同的效力，也不构成据以解除合同的法定条件
20.涉及划拨土地使用权的转让合同，可以作为补偿性质的合同予以处理
21.涉及划拨土地使用权的转让合同未改变土地用途的，不因未经有批准权的人民政府审批而无效
22.因当事人不履行划拨土地使用权转让合同导致土地出让合同嗣后履行不能的，自然资源主管部门不应承担违约责任
23.未取得国有土地使用权证书，不影响土地使用权转让合同的效力
24.“一地数转”情形下均未办理土地使用权变更登记手续的，应支持已先行合法占有土地的受让方取得土地使用权
第四编 合作开发房地产合同纠纷
25.“共享利润、共担风险”是认定当事人成立合作开发房地产合同关系的主要依据
26.合同清理条款约定向投资方返还投资本息的，不属于“名为合作合同，实为借款合同”的情形
27.承诺“创造条件”让投资方取得土地使用权的，不符合合作开发房地产合同关系的基本特征
28.以划拨土地使用权作为投资的，不影响合作开发房地产合同的效力
29.物化到房地产项目中的投资利息，应当由提供资金的一方当事人作为经营成本与风险承担
30.非因当事人原因导致合作开发合同解除的，未出资到位的投资方可按其实际出资比例共享土地增值收益
31.合作开发房地产合同无效的，应根据投入资金的实际转化形态确定财产返还或折价补偿的范围
32.公司出借房地产开发资质并获取管理费的，无权主张登记在其名下的土地使用权和房屋所有权归其所有

土地是维持人类生存的
物质基础，是支撑社会发展
的重要资源。对于国家而言
，土地制度事关国体之本、
政体之基，其作为构建现实
生产关系的核心要素，是一
项具有全局性意义的根本制
度。新民主主义革命时期，
中国共产党通过领导土地革
命，开创了一条“农村包围
城市、武装夺取政权”的革
命新道路，并通过正确实施
土地政策，在成功解决农民
土地问题的同时，也夺取了
中国革命的伟大胜利。新中
国成立初期，党和国家制定
实施了《土地改革法》（已
失效）和《国家建设征用土
地办法》（已失效），开展
了建国以来规模最大的土地
改革运动，在彻底废除封建
土地所有制的基础上建立起
农民的土地所有制，并将部
分土地收归国家所有。其后
，通过社会主义改造和建设
，社会主义土地公有制的主
体地位逐步确立，农民的土
地所有制转化为集体所有制
，国家对城乡土地实行征购
、征用和收归国有的制度亦
渐趋成熟。
改革开放以来，“以公有
制为基础，以保护耕地和节
约用地为主线，以产权保护
、用途管制和市场配置为主
要内容的中国特色土地制度
”①逐步形成。该制度与中
国特色社会主义市场经济体
制相适应，符合社会主义初
级阶段的基本国情，其主要
特点表现为：该制度是通过
土地的全民所有制和集体所
有制实现的社会主义土地公
有制；该制度是在土地所有
权与使用权相分离的基础上
，平等保护各类土地产权，
实行以征收方式为主体的国
有建设用地取得制度；该制
度是编制实施各级土地利用
总体规划，执行严格的土地
用途管制制度、建设用地预
审制度以及农用地转用审批
制度；该制度是依托城乡统
一的建设用地市场，推行城
镇国有土地有偿使用制度；
该制度是坚持节约资源、合
理利用土地、切实保护耕地
的基本国策，实施耕地保护
责任制度、基本农田保护制
度、耕地占补平衡制度、土
地整治制度、土地储备制度
、土地供应制度、建设用地
标准控制制度以及节约集约
用地评价考核制度等。
中国特色土地制度的历
史演进过程，亦是相关法律
规范的系统建构过程。实践
证明，以法律的形式将土地
制度的改革经验与改革成果
加以固定，是推动土地制度
进一步创新完善的重要途径
。目前，在维护社会主义土
地公有制与实现土地资源利
用效率最大化的双重目标下
，我国已形成以《宪法》为
统领，以《民法典》为基础
，以《城乡规划法》《土地
管理法》《城市房地产管理
法》等专门法律为主体，以
《土地管理法实施条例》《
基本农田保护条例》《国有
土地上房屋征收与补偿条例
》《城镇国有土地使用权出
让和转让暂行条例》《不动
产登记暂行条例》等20多部
行政法规为细化，以《土地
储备管理办法》（已失效）
、《招标拍卖挂牌出让国有
建设用地使用权规定》、《
协议出让国有土地使用权规
定》、《闲置土地处置办法
》等60多部部门规章为补充
，并涵括200余部地方性法
规、政府规章的规模庞大的
土地法律规范体系。据此，
无论是行政主体抑或民事主
体，凡行为涉及土地用途管
制、土地要素配置、土地开
发利用以及其他土地管理秩
序的，均应自觉践行前述规
范体系所确立的行为准则与
法治逻辑。
习近平总书记曾指出，“
法律的生命力在于实施，法
律的权威也在于实施”。①
而在涵括法律遵守、法律执
行及法律适用三大环节的法
律实施过程中，司法机关所
实施的裁判活动又可谓是最
权威、最鲜活的法律实施活
动。在某种意义上甚至可以
说，任何一部法律的立法目
的均须通过司法机关的裁判
活动才能得到有效实现，任
何一条法律条文的内涵与外
延均需借助司法机关针对具
体案件作出的裁判文书才能
得到深度的诠释与正确的理
解。故此，本书特以公开的
生效裁判文书为解析对象，
力图通过对32个典型案件的
裁判要旨归纳、要件事实梳
理与争议焦点分析，深入探
寻民事诉讼程序中人民法院
处理涉及国有土地纠纷案件
的裁判逻辑与司法规律，并
结合《民法典》的实施与《
土地管理法》修改的重大历
史背景延伸阐释相关法理精
神，以此助力地方人民政府
、自然资源主管部门、房地
产开发企业以及法律实务工
作者深刻理解我国土地管理
秩序的内在机理和现行土地
法律规范体系的核心变化，
有效防控各方在土地一级开
发、土地使用权出让、土地
使用权转让以及利用国有建
设用地合作开发房地产的民
商事法律行为过程中所可能
发生的重大法律风险。