本书从应急管理的角度对中国自然灾害应对历史进行梳理，探寻当今灾害应对思想的历史源流。本书以中国古代灾害思想演变和体制机制变迁为切入点，重新审视中国历史中的灾害应对活动，通过分析中国传统中不同灾害认识和应对思想间的差异，探讨灾害思想对历代灾害应对体制机制的影响。本书从仓储备灾、工程防灾、灾害预警、救灾赈灾等环节探讨历代体制机制的优势与不足，对当今灾害应对和体制机制发展提供学术参考，为新时代防灾减灾救灾抗灾的体系和能力建设提供借鉴。

刘川，中共辽宁省委党校应急管理教研部副教授。主要研究方向：应急管理．自然灾害风险治理等。主持和参与省部级课题十六项，参与中央党校应急管理多项典型案例研究报告的编写．发表学术论文二十余篇，多次受邀参加全国应急管理学术研讨会，就自然灾害应急管理做主题演讲。荣获辽宁省社会科学活动年会优秀成果奖等多项科研与教学奖项。

序言
第一章 灾害认识理念
第一节 时令失序论
第二节 天人感应论
第三节 自然规律论
第二章 灾害应对理念
第一节 民本理念
第二节 防灾理念
第三节 救灾理念
第三章 祈禳理念与机制
第一节 祭祀禳灾
第二节 君主自责与节制
第三节 修德政
第四章 理念影响下的制度形成
第一节 灾害预防法制化
第二节 灾害管理体制
第三节 救灾体制下的实际问题
第五章 仓储备灾
第一节 历代官仓的发展
第二节 常平仓的发展
第三节 社仓与义仓的发展
第六章 工程技术防灾
第一节 水灾预防工程
第二节 农业防灾工程
第七章 灾害预测
第一节 预测机构设置
第二节 预测理论方法
第八章 救灾赈灾
第一节 先秦时期的救灾赈灾
第二节 秦汉时期的救灾赈灾
第三节 唐宋时期的救灾赈灾
第四节 元明时期的救灾赈灾
第九章 当代中国灾害理念与体制机制转变
第一节 应急管理理念下的自然灾害应对
第二节 当代自然灾害管理的体制机制
第三节 新时代防灾减灾救灾体制机制转变
参考文献

自然灾害的概念最早源
于地理学，其定义为：自
然环境中对人类生命安全
和财产构成危害的自然变
异与极端事件。从自然属
性来看，自然灾害发生原
因是自然环境的变异；从
社会属性来看，自然灾害
具有对人类社会造成负面
影响的特点。生态学对自
然灾害的定义是：对自然
生态环境、人居环境和人
类及其生命财产造成破坏
与危害的自然现象。这在
地理学概念之上更强调了
其为生态环境和带来的危
害性。本书从应急管理的
角度探讨自然灾害，其地
理学概念和生态学的概念
并不冲突。而在其基础上
更强调，自然灾害作为突
发事件的属性。根据我国
《突发事件应对法》，自
然灾害与事故灾难、公共
卫生事件、社会安全事件
是突发事件的四种主要类
型。自然灾害作为一种突
发事件其特征为，“突然发
生，造成或者可能造成严
重社会危害，需要采取应
急处置措施予以应对”。自
然灾害根据其社会危害程
度和影响范围等因素，分
为特别重大、重大、较大
和一般四级。根据我国现
行的《自然灾害分类与代
码》（GB/T28921-2012）
分为五大类：气象水文灾
害、地质地震灾害、海洋
灾害、生物灾害、生态环
境灾害。
习近平总书记指出：“我
国是世界上自然灾害最为
严重的国家之一，灾害种
类多，分布地域广，发生
频率高，造成损失重，这
是一个基本国情。”什么是“
基本国情”？“我国仍处于并
将长期处于社会主义初级
阶段”，这是基本国情。“人
口多，底子薄，耕地少，
人均资源相对不足，经济
社会发展不平衡”，这也是
基本国情。基本国情就是
各项政策的制定都要以此
作为参照，在各项建设中
把基本国情考虑在内。习
近平总书记将我国自然灾
害的严重性首次作为基本
国情提出，对于指导做好
防灾减灾救灾工作具有十
分重要的意义。面对这一
基本国情，各级政府必须
把防灾减灾救灾工作摆在
更加突出的位置，在各项
建设中统筹考虑自然灾害
和灾害风险的潜在影响，
把防灾减灾救灾工作融入
发展全局。
过去几十年中，全球自
然灾害风险的不确定性持
续增加。同时，风险社会
的表征越来越明显，这客
观上提升了社会风险的危
害性。全球的应急管理实
践证明，传统的突发事件
与危机的管理工具难以适
应风险因素的变化。以科
层制为特点的传统应急管
理理念已被扁平化的紧急
管理理念所取代。我国处
于经济高质量发展和社会
转型的关键时期，风险因
素也更为复杂。党的十九
届五中全会针对自然灾害
提出明确要求防范化解重
大风险体制机制不断健全
，自然灾害防御水平明显
提升。国家“十四五”规划的
第十五篇《统筹发展和安
全建设更高水平的平安中
国》的第四节《完善国家
应急管理体系》中强调构
建统一指挥、专常兼备、
反应灵敏、上下联动的应
急管理体制，优化国家应
急管理能力体系建设，提
高防灾减灾抗灾救灾能力
。
我国是一个自然灾害频
繁的国家。中华民族的历
史是与自然灾害抗争的历
史。根据邓云特《中国救
荒史》统计，公元前1766
一公元1937年，共计3703
年间，历史中记载的灾害
共达5258次。中国古代如
何看待灾害，将在本书第
一章详述。、《左传》中
说：“天反时为灾，地反物
为妖，民反德为乱，乱则
妖灾生。”可见当时的人们
就将自然灾害和人的活动
联系在一起。西汉董仲舒
强调了天人感应理论，将
自然灾害与封建统治者的
个人道德联系在一起，认
为天灾频发是统治者“失德”
造成的。这在客观上让皇
帝更加重视自然灾害。《
资治通鉴》记载：“（682
年）关中先水后旱、蝗，
继以疾疫，米斗四百，两
京间死者相枕于路，人相
食。”“人相食”三个字仅在
《资治通鉴》中就出现了
33次。这简单的三个字，
背后凄惨的情况，正是历
史上自然灾害严重性的体
现。
纵观我国灾害应对史，
对后世影响最大的有三个
理念。一是赈济蠲免理念
。《礼记·月令》中说：“天
子布德行惠，命有司，发
仓廪，赐贫穷，振乏绝。”
政府对受灾的百姓进行物
质上和政策上的救助，从
先秦时代就开始了。蠲免
就是减免灾害地区的赋税
、徭役，等等。二是储备
防灾理念。恃陋而不备，
罪之大者也；备豫不虞，
善之大者也。就是要居安
思危。三是经济调节理念
。在全球古代社会来看，
这是一种比较先进的理念
。《汉书》有云：“虽遇饥
馑水旱，籴不贵而民不散
，取有余以补不足。”在实
际中，我国将经济调节理
念与储备防灾理念结合，
形成了常平仓制度（Ever
—normal Granary System
）。此项制度在中国历史
上不断变通运用。丰年时
，政府以高价收购过剩粮
食，以免谷贱伤农。荒年
季节，政府便以低价大量
抛售积谷，有赈济贫农之
意。此项制度，随后在社
会上用自治方式推行，美
国总统罗斯福执政时，国
内发生了经济恐慌，美国
经济学家亨利·华莱士就借
鉴了这一套调节物价的方
法，他是从王安石变法一
种重新恢复常平仓制度中
学习到的。抗战时期，已
经成为美国副总统的华莱
士来华访问，一下飞机，
就向接待官员提起王安石
来