本书在回顾和梳理我国扶贫政策萌芽、发展和成型的演进过程基础上，采取公共政策分析方法，应用Stata分析软件，重点对三个与低收入群体治理相关的问题进行分析，分为三个大的研究部分，并发现：
首先，对低收入标准设定的研究讨论。本书基于最新一轮微观调查数据进行低收入标准的评估。具体地，结合国际经验，分别以居民人均可支配收入的均值和中位数为低收入线取值标准。每五个百分点为一个间隔区间分别计算低收入线，结合地方实践和财政投入能力提出低收入线可行建议。
其次，转换视角，对欠发达地区的设定进行研究。这个部分旨在回答，在新时期下是否仍然要框定欠发达地区，欠发达地区在确定中要把握哪些原则以及如何确保欠发达地区市县有保障的发展。
第三，分析农村低收入人口特征。尝试对近期农村低收入人口的空间分布和结构型特征做定量描述分析，突出各类低收入群体在特征和政策需求上的差异，为下一步扶贫工作的转型提供必要的经验依据。

序言
摘要
第一篇 理论研究
第一章 从绝对贫困到低收入：理论演进
一、绝对贫困与相对贫困的基本概念
（一）绝对贫困的基本概念
（二）相对贫困的基本概念
二、绝对贫困与相对贫困的比较
（一）绝对贫困的主要优势与不足
（二）相对贫困的主要优势与不足
第二章 政策回顾：我国乡村发展与扶贫体系的历史嬗变
一、中国贫困发生机制与扶贫政策体系演进
（一）农民土地所有制改革背景下的乡村发展（1949-1956年）
（二）人民公社时期的“平均主义”扶贫阶段(1956-1977年)
（三）体制改革推动的扶贫阶段（1978-1985年）
（四）实施有组织的贫困县专项扶贫阶段（1986年-1993年）
（五）以贫困村为重点推进开发式扶贫（1994年-2000年）
（六）以实施整村推进为重点的扶贫开发阶段（2001年-2012年）
（七）实施精准扶贫精准脱贫方略阶段（2013年至今）
二、扶贫政策体系的主要经验梳理
（一）改革开放初期中国农村的快速发展经验
（二）开发式扶贫推动的减贫政策经验
（三）精准扶贫期间的主要政策体系与经验
三、从绝对贫困到相对贫困：后2020年中国践行相对贫困的重要意义
（一）将缓解相对贫困作为缩小差距的重要政策工具
（二）更有效的评估乡村发展与乡村振兴成果
（三）更为国际化的发展目标
第三章 扶贫治理的理论范式
一、从乡村发展与乡村振兴到社会治理
（一）贫困治理的逻辑起点
（二）“减贫”和“扶贫”是反贫困事业的一体两面
（三）扶贫与社会治理
二、基于贫困发生机制下的中国乡村振兴治理体系范式
（一）政府主导的范式
（二）市场主导的范式
（三）公共治理的范式
第二篇 对低收入线设置的讨论
第四章 低收入线的设置
一、低收入线的设置方案
（一）低收入标准的设置
（二）低收入线的具体设置方案
二、不同方案下低收入线取值范围的设置依据
（一）区域间异质性与低收入标准的设置
（二）低收入线的设置区间范围
三、地方实践对低收入标准设置的参考价值
（一）低收入标准地方实践经验
（二）地方实践经验总结
（三）低收入标准地方实践对全国性低收入线设置的借鉴意义
第五章 低收入标准及低收入人口规模
一、“全国一条线”：设置原则与测算结果
（一）“全国一条线”的设置原则
（二）“全国一条线”的主要测算结果
（三）“全国一条线”的合宜性讨论
二、分城乡低收入线：设置原则与测算结果
（一）“分城乡低收入线”的设置原则
（一）“分城乡低收入线”的主要测算结果
三、分省份低收入线：设置原则与测算结果
（一）“分省份低收入线”的设置原则
（二）“分省份低收入线”的测算结果
四、各类低收入线下的人口区域分布
（一）“全国一条线”下的低收入群体区域分布
（二）“分城、乡线”下的低收入群体区域分布
（三）“分省份低收入线”下的低收入群体区域分布
五、按照最低生活保障标准的N倍
（一）按照最低生活保障确定低收入线的基本思路
（二）以最低生活保障N倍确定低收入线
六、几类核心低收入标准下的低收入程度比较分析
（一）“农村一条线”下农村居民低收入规模估算
（二）“城镇一条线”下城镇居民低收入规模估算
（三）“分城、乡线”下农村和城镇居民低收入规模比较
七、小结：低收入标准的设置建议
（一）低收入标准确定的可行性依据
（二）低收入标准的设置建议
第六章 我国低收入标准及其规模的国际比较
一、概述：低收入实践逻辑及典型发达国家贫困标准的设定
（一）欧盟国家实践
（二）美国实践
（三）OECD国家实践
（四）世界银行实践
二、发达国家低收入的设置特点
（一）概念：绝对视角、相对视角、多维视角
（二）低收入线取值：40%、50%还是60%
（三）低收入的跨期追踪：定值还是变值？
（四）对贫困程度区域可比的考虑
（五）主要公布指标
三、我国低收入程度的国际比较
（一）应用发达国家贫困标准计算我国低收入群体规模
（二）我国低收入群体规模与发达国家的比较
四、发达国家应用相对贫困线所面临的问题和挑战
（一）发达国家应用相对贫困标准面临的主要问题
（二）发达国家缓解相对贫困过程中面临的主要挑战
五、小结和政策启示
（一）小结：国际经验与我国当前阶段贫困标准设置方式的比较
（二）经验启示
第三篇 欠发达地区识别
第七章 全面建成小康社会后欠发达地区的识别标准体系构建
一、欠发达地区确定的基本思路与原则
（一）欠发达地区确定的基本思路
（二）欠发达地区确定的基本原则
二、欠发达地区的识别方案
（一）收入导向法
（二）发展导向法
（三）综合导向法
三、欠

改革开放以来，我国减贫事业取得巨大成
就。2020年底，我国实现现行标准下农村贫困
人口的全部脱贫，中国的扶贫成就是人类减贫历
史上的一个奇迹，为世界的减贫事业做出了非常
巨大的贡献。
然而，绝对贫困消除并不意味着贫困的终
结。党的十九大报告指出我国社会的主要矛盾已
经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡
不充分发展之间的矛盾。中国特色社会主义进入
了新时代，这个新时代是承前启后、继往开来、
在新的历史条件下继续夺取中国特色社会主义伟
大胜利、逐步实现全体人民共同富裕的时代。
从我国的中长期发展目标来看，2035年基
本实现社会主义现代化，全体人民共同富裕迈出
实质步伐。到2050年全面建成社会主义现代化
强国，全体人民共同富裕基本实现等重要奋斗目
标。在上述发展征程之下，探索低收入人口的贫
困发生机制问题，将成为一个持久性课题。
带着新时代、新征程的历史使命，本书重
点围绕低收入群体治理和贫困发生机制相关的三
大问题进行讨论。
一是对低收入标准设定的研判。结合我国
城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小
，基本公共服务均等化基本实现等奋斗目标，我
们在研究中以低收入发生机制和低收入治理机制
为经验与理论前提，结合我国现实情况研判低收
入群体确定门槛，并利用现有数据进行低收入群
体规模的评估。在这部分分析中，我们分别从全
国整体、城镇整体、农村整体、分省份四个角度
来考虑低收入群体门槛线的设置方式，在上千条
备选标准中，从数据结果、城乡比较、区域和省
份对比、低保线参照评估、并融合地方实践经验
和国际实践做法，科学设定适合于我国低收入群
体的界定标准，并基于经验数据测算出了低收入
群体的规模和分布特点。
二是对欠发达地区的遴选标准和遴选依据
做讨论。这个部分旨在回答一个重要问题，即在
新发展阶段下，是否仍然要框定欠发达地区？本
文立足国家区域发展战略、乡村振兴战略和国家
主体功能区建设需求等现实情况，结合数据分析
，对此给出了肯定回答。同时，本文提出国家的
开发式扶贫政策应该逐步由侧重个人向侧重重点
区域转变，解决整体性、区域性贫困问题，达到
缩小区域差距的目标。
三是细化分析低收入人口的结构性特征。
有鉴于我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益
增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的
矛盾。为此，切实从低收入群体最迫切的需求入
手去“因人制宜、因地制宜”的提供精准化政策
帮助是未来提升我国低收入群体获得感、幸福感
、安全感的重要依据。据此，本书结合经验数据
，对低收入人口的规模、空间分布和结构性特征
做定量描述分析，为下国家切实出台合宜政策，
缩小差距、实现共同富裕的奋斗目标提供必要的
经验依据。
综上所述，基于上述核心建议得出的理论
依据、国内实践经验结果、国际方案比较等方面
做综合性分析。本书将希望能够为未来的低收入
发生机制和低收入治理提供一定参照依据。

本书回顾和梳理我国扶贫政策的演进，应用Stata分析软件，重点对三个与低收入群体治理相关的问题进行分析。

第一篇：理论研究
第一章从绝对贫困到低收入：理论演进
一、绝对贫困与相对贫困的基本概念
（一）绝对贫困的基本概念
从收入贫困的发展历程看，学术界对绝对贫困人群的系统性研究始于19世纪末（Rowntree，1901；Booth，1902）。通过对伦敦和约克地区的社会调查，两位学者将因为物质资料的匮乏而无法维系生计的状态视为贫困，并将能够购买到上述基本物质资料所需要的货币总金额作为贫困线。目前来看，以绝对贫困线计算基础的方法，仍是发展中国家常用的绝对贫困设定方式，包括中国、美国、俄罗斯联邦、意大利（兼用相对贫困线）、波兰、瑞士（兼用相对贫困线）、荷兰、印度、南非（2014年兼用多维贫困标准）、智利（兼用多维贫困）、秘鲁、韩国（兼用相对贫困线）、菲律宾、马来西亚（2015年极端贫困消除后，使用多维贫困标准）、泰国、越南（2016年胡志明市转而使用多维贫困标准）、印度尼西亚等国。此外，在国际应用方面，世界银行自1990年以来一直使用绝对贫困线进行国际贫困的测量和比较。
（二）相对贫困的基本概念
从概念上看，与独立于收入分配格局的绝对贫困不同的是，相对贫困主要反映“经济差距”。贫困线设定方式是：选取居民中位收入的一个固定比例作为相对贫困线，常用标准是50%或60%居民收入中位数标准。多数欧盟和OECD国家使用相对贫困线。例如英国在1950年代废除了“购物篮子”方法，转而使用60%中位收入相对贫困线。目前，使用相对贫困线的国家主要有OECD国家，如日本、南韩、澳大利亚；欧盟国家如英国、意大利、法国、德国、瑞典、奥地利、希腊、芬兰。此外，巴西也使用相对贫困线。
二、绝对贫困与相对贫困的比较
（一）绝对贫困的主要优势与不足
绝对贫困的优势是在相当长一段时间内，在不同地域之间是统一和不变的—这令贫困的度量与比较更为简单化。同时，绝对贫困线也是“经济的”，在衡量落后国家或发展中国家极端贫困状况时，无需过多考虑其他发展条件。对应地，绝对贫困的劣势也体现在此。首先，绝对贫困线设定具有较强的主观性；其次，在选取维持基本生存和生活标准的替代变量方面，对异质性强的国家和地区则很难做到“放之四海而皆准”；第三，一个挑战来自区域间价格指数的差异。最典型的例子是世行的“1天1.9美元”标准，饱受争议的一方面就在于不同地区或国家之间，不同时间序列内，以绝对货币标准很难进行横向比较；此外，从贫困救助角度，由于货币体现的是贫困的结果而非根源，从而令“消除贫困变得过于简单”。
（二）相对贫困的主要优势与不足
相对贫困线的优点在于：可操作性强、计算简单、节省评估成本（已知国民收入便可得到相对贫困线）；体现特定发展时期社会对公平正义的追求。后一理念与很多经济学家的对贫困理念的理解不谋而合。但是，相对贫困也存在局限，主要在于，第一，相对贫困的内核并不是贫困的本质，而是一个不平等的子课题。第二，相对贫困依赖收入分布的中位数值（或平均值）结果，因而会造成两类来自于整体收入水平不正常变动而形成的误导。我们称第一类为“虚假繁荣下的被贫困”。CelticTiger时期的爱尔兰便是真实例子。该时期爱尔兰由于大规模境外直接投资而出现飞速经济增长，尽管同期中低和相对贫困居民收入水平并没实质改善，但受到高收入群体在泡沫经济时期收入虚假增长的影响，人均可支配收入中位数水平提升，相对贫困线上移，很多非贫困群体被识别为贫困，增加了财政负担。第二类误导被称为“萎靡经济下的被脱贫”，往往发生于经济倒退期。例如，2008年经济危机之后，欧洲许多国家遭受重创，经济在一段时期内难以复苏，甚至出现负增长。此时，中位（或平均）收入水平下降，相对贫困标准伴随下降。由此产生的后果是，很多原本被识别为贫困的人口被剔除出去，无法享受相应的扶贫救助待遇，产生贫困人群的“被脱贫”问题。
……