麦蒂亚·克莱默等编著的的《联邦预算——美国政府怎样花钱》的内容涵盖了与联邦预算有关的方方面面，从对预算过程演变的历史性叙述，到对华盛顿正在发生的政治冲突的描绘；从大量用来解释联邦资金流向的图表，到对预算术语的简明阐释。该书条分缕析地告诉读者谁决定了联邦预算，联邦预算的制定与实施过程、形形色色的政治与经济影响因素，联邦债务的由来、赤字的形成，乃至如何表达公民心声以影响政治决策，改善民生。难能可贵的是，该书还配有教师附录，以期通过课堂教学实行公民教育，培养学生的公民意识。

从对预算过程演变历史的叙述，到对华盛顿正在发生的政治冲突的描绘；从大量用来解释联邦资金流向的图表，到对预算术语的简明阐释，麦蒂亚·克莱默等编著的的《联邦预算——美国政府怎样花钱》内容涵盖了与联邦预算有关的方方面面。

《联邦预算——美国政府怎样花钱》适合每一个希望理解并参与预算过程的公民阅读。对于一位以前不怎么关注联邦预算的初学者来说，它是一本非常好的基础读物；而对于那些比较专业的人士来说，它也可以作为有益的参考工具。它特别适用于高中和大学课堂教学。本书的出版，正值2013财政年度的预算过程渐次展开之际，也正值2012年总统选战如火如荼之时，因此显得特别及时。它包含了奥巴马总统提出的2013财政年度预案的最新数据，并进行了评论和阐释。

中译本序

前言

本书专栏

联邦支出类别

第一章 为什么你应该关注联邦预算？

第二章 联邦预算总体概况

 第一节 学会“预算语言”

 第二节 联邦预算数字指南

 第三节 你现在会说预算语言了吗

 本章重要提示

 本章术语表

第三章 联邦预算简史

 第一节 财政部的诞生

 第二节 1921年《预算与会计法案》

 第三节 富兰克林·罗斯福总统与第二次世界大战

 第四节 林登·约翰逊总统与伟大社会

 第五节 《国会预算与截留控制法案》

 本章重要提示

 本章术语表

第四章 谁决定了联邦预算？

 第一节 一个演化过程

 第二节 制定预算之前

 第三节 联邦政府是如何制定预算的？

 第四节 政治交易比你想象的更肮脏

 本章重要提示

 本章术语表

第五章 钱是从哪里来的？

 第一节 个人收入所得税

 第二节 公司所得税

 第三节 联邦基金收入的历史

 第四节 工资税

 第五节 借款

 本章重要提示

 本章术语表

第六章 钱都花到哪里去了？

 第一节 法定支出与自由裁量支出

 第二节 追踪你交纳的收入所得税的流向

 第三节 联邦支出的历史

 本章重要提示

 本章术语表

第七章 联邦债务

 第一节 为什么要举债？

 第二节 联邦政府是如何举债筹资的？

 第三节 联邦赤字的历史

 第四节 联邦债务的历史

 第五节 谁在为联邦政府提供借款？

 第六节 债务最高限额

 第七节 对于联邦赤字，是限制其总额，还是彻底消除？

 本章重要提示

 本章术语表

第八章 2013财政年度的总统预算案

 第一节 对于联邦预算来说，这一年真可谓“屋漏偏逢连夜雨”

 第二节 奥巴马提出的预算案到底是怎样的一个预算？

 本章重要提示

第九章 现在就让我们采取行动吧！

 第一节 搞清楚谁在代表你

 第二节 登记成为选民，参与投票

 第三节 保持消息灵通

 第四节 与代表你的国会议员联系

 第五节 与代表你的国会议员会见

 第六节 积极参与政治的其他途径

 本章重要提示

 本章术语表

附录一：供教师使用的附录

 第一节 至教师的一封信

 第二节 两个例子：为高中学生准备的两个课堂“暖场”活动

 第三节 围绕本书某章内容组织活动

附录二：用于各州的联邦支出

附录三：2013财政年度预算案图解

国家优先项目简介

国家优先项目团队

本书术语表

注释

后记

译后记

第二节 联邦预算数字指南

深入探究联邦预算，必然意味着分析大量的数据。预算规模是怎样随着时间而发生变化的？收入来源是怎样改变的？哪些联邦项目花费最多？在进行具体的分析之前，你先得确保你获得的那些数据是前后一致，具有可比性的。正如一句古老的谚语所说：你只能拿苹果与苹果去比较，而不能直接拿苹果与橙子去比较。

通货膨胀

要对源于不同年份的数字进行比较分析，必须考虑的一个重要因素是通货膨胀的影响。通货膨胀（inflation）是指这样一种状况，在一个经济体中，平均价格水平持续上涨。通常用来衡量通货膨胀程度的一个基本指标是消费者价格指数（Consumer Price Index，CPI）。消费者价格指数则用一篮子消费品的价格变化程度来表示。联邦政府也把消费者价格指数当作通货膨胀水平的重要指标。在美国，通货膨胀率一般维持在每年2％至3％之间，这也就意味着，今年售价为1美元的一罐汽水明年可能要卖1.02美元或1.03美元。不过，在现实生活中，更可能发生的情况是，罐装汽水的价格连续好几年都没有发生变化，然后在某一年，突然就出现了一个大涨价，比如说从每罐1美元涨到了每罐1.10美元。

由于通货膨胀的存在，就出现了两类数字。名义（nominal）美元数是没有用通货膨胀率调整过的数字，它是以购买时的价格表示的某物的价值或成本。例如，假设你在2006年花了9美元买了一张电影票，那么它的名义价格就是9美元。

而实际（real）美元数则指用通货膨胀率调整后的数字。按通货膨胀率进行调整意味着，把名义美元数额换算为某一个特定年份的美元数，该年则称为基准年（度）。这一转换过程需要用到一个平减指数（deflator），它把某一年的美元价值转移为另一年的美元价值，其根据是这两个年度之间的总体价格差异。显然，消费者物价指数就是一个现成的平减指数。另一个常用的平减指数是国内生产总值平减指数，它也是我们在本书中所使用的平减指数。国内生产总值平减指数可以度量给定年度内某个国家所有商品与服务的价格水平，而消费者物价指数则只能反映某些特定的消费品的价格水平。

现在再回过头来看一下前面举的那个电影票的例子。只要把2006年的票价9美元换算为当前的美元，你就可以得到现在的实际电影票价了，那将是大约10美元而不再是原先的9美元。现在进一步假设，如果2006年美国人花在电影票上的钱总共为95亿美元，而2012年花在电影票上的钱总共为100亿美元，那么是不是意味着去电影院看电影的人增加了呢？或者说，这只不过是因为，由于存在着通货膨胀，电影票价上涨了？我们不应该立即下结论。必须先根据通货膨胀率对相关的数字进行调整，然后才能回答这个问题。  为什么《联邦预算——美国政府怎样花钱》要强调这些区别？它们为什么是重要的？答案在于，如果想搞清楚联邦支出的实际规模有没有扩大，必须先了解这些因素。例如，当我们看到联邦支出每五年增加了2500亿美元的时候，我们也不能直接下结论，说联邦支出的实际规模在膨胀。这很可能不过是通货膨胀导致的结果。

为了进一步说明这个问题，接下来我们以2000年与2009年的联邦支出费用为例进行分析。下面的图2.2给出了这两年的名义开支费用与实际开支费用，其中的实际开支费用是用2013年的美元来表示的。请注意，名义数值表明，2000年到2009年，联邦开支费用几乎翻了一番（增长幅度达到了96.6％）。但是如果按实际价值计算的话，那么联邦开支费用在这些年间只不过增加了58.3％。因此，在这些年间联邦费用的增加，有相当一部分是通货膨胀所导致的结果。这也就是为什么必须先确定你所考察的到底是名义数值还是实际数值。这是非常重要的。如果你对各种数据进行年际比较，那么至关重要的一个步骤是，先把它们换算为按通货膨胀率调整后的数据。

P13-15

“你，以及所有美国人，都应该更好地了解预算过程，并在觉得它不能满足你们的要求时大声地说出来。说到底，你们的呼声，你们的投票，才是推动联邦预算制定程序变革的最根本的力量。”

——本书作者

预算民主（budgeting democmcy），即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计，是现代民主政治的一个重要组成部分。从某种程度上来说，这也是衡量一个国家是否已经走向现代化国家的重要标识。从西方议会的发展史来看，议会之所以产生，很大程度上是围绕着监督和制衡政府如何征税、如何花钱而产生的，而这一制度沿革到当代，西方民主国家议会的一项主要功能就是监督、审议、制衡和审计的政府预算。有研究发现，西方国家的立法机关（一般包括参议院和众议院）将超过60％的时间均用在审核政府的各种预算上。

尽管政府预算监督是现代民主国家政治与经济运作的一项基本内容和最重要的组成部分，但是西方各国政府的财政预算是如何制定出来，又是如何执行和实施的，立法机关是如何监督、制衡和审计政府预算的，在立法机构对政府预算监督方面到底有哪些制度安排，在各国立法机构中又有哪些实际运作的机构设置，以及各国政府的预算监督体制又有什么异同，对于这些问题，除了一些财政学和政治学的少数专家外，国内其他学界、政府决策层乃至社会各界人士大都知之甚少。这本《联邦预算——美国政府怎样花钱》的小册子，以通俗和简洁的语言，并用了尽可能小的篇幅，介绍了美国政府预算制定、运作和实施的基本过程，对美国国会对政府预算监督机构和制度安排作了较清晰的解说，还简要介绍了美国联邦政府预算制度史。更难能可贵的是，这本英文原版小册子，本身就是为美国普通民众和纳税人写的。为了让普通民众能知晓并看懂美国联邦政府预算及其实施过程和监督机制，这本小册子提供了简明的术语解释，作了一些简单的图说。这本小册子还对2011年美国政府的财政收入的构成，财政支出的去向，美国联邦政府的债务问题，乃至对奥巴马政府2013年的财政预算，作了简要的介绍。概言之，虽然这本小册子只有十几万字，但却对美国政府预算制定和实施过程及其监督制度，对美国政府如何收税，如何花钱，作了通俗、全面和最新近的介绍。对于了解美国政治和政府体制的运作而言，这是一本非常难得的参考书，而且对当下和未来中国的政治体制改革，也有着非常切实的参考意义。

当下，中国正处在深化改革和社会转型的关键时期。中国的政治体制改革，首先应当是政府体制的改革和现代民主法治制度的建设。随着中国改革开放以来市场经济的引入和经济的发展，目前中国政府的财政收支已经达到十几万亿元。在此格局下，加强我国立法机关对政府预算的监督、制衡和审计，已经变成了当下政治体制改革和现代民主法治政治建设的一项最重要的改革议程。中共十七大报告在谈到未来中国政治体制改革设想时，第一条就是“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。这一条明确提出：“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。

中国经济与政治体制改革中最重要的部分，当是财政体制改革，而加强国家立法机构对政府预算进行全口径的预算监督、制衡和审计，在此方面建立和健全人大的功能机构设置，并在立法上作出制度保障，当是财政体制改革乃至全部政治体制改革的最核心内容和组成部分。从这个意义上来说，尽管中国经济已经市场化了，但是由于作为国家立法机关的全国人大对政府财政预算还没有真正做到实质性的监督，实际上并没有全程参与政府预算的制定、实施、制衡以及对预算执行情况的审计，这是中国还没有完成现代国家制度建设的一个重要标志。这个问题不解决，政府官员大面积的贪腐不断发生而屡治不果，与政府财政收支的财权相关联的种种社会问题不断发生和积累，就无法从根本制度上得以解决。由此看来，落实中共十八大报告关于政治体制改革的第一条，加强各级人大对政府全口径预算的审查和监督，应该是当下中国政治体制改革的一项重要任务。

在这样的社会格局下，认真阅读这本《联邦预算——美国政府怎样花钱》，了解美国联邦预算制度以及立法机关对政府预算的监督制度，国家立法、司法和行政中围绕预算制定的实施和监督机构设置，以及国会对政府预算的批准、审议、制衡和审计程序，对未来中国的国家制度建设，无疑具有十分重要的参考意义，而对中国社会各界人士来说，或者对作为纳税人的13亿多每个中国人来说，这也是一部难得的“启蒙书籍”。由此，我向广大中国读者推荐这本书。

最后，请允许笔者模仿这一中译本序开始所引本书作者的话来作这样吁求：“你，以及所有中国人，都应该更认真地了解政府预算过程，并在觉得它不能满足你们的要求时大声地说出来。。说到底，你们的呼声，你们的行动，才是推动中国政治体制改革的最根本的力量。”

是为中译本序。

韦森

2013年6月26日谨识于复旦

2012年7月，上海金融与法律研究院（Sifl Institute）联合复旦大学经济思想与经济史研究所共同举办了《预算法修正案（草案二次审议稿）》征求意见研讨会。会议上，与会学者结合《预算法》草案，就预算权的主体、国库和财政专户和预算信息公开等话题展开深人研讨。与会者一致认为，此次草案在预算审查与批准、预算管理执行、预算监督和违法行为追究及预算信息公开等多个方面还需要进一步明确和改进。会后，与会者还就具体条款提供了修改意见，并将此意见依照法律途径送交给全国人大常委会法制工作委员会。后来全国人大常委会推迟审议《预算法修正案》，也有我们的努力在其中。

通过这次会议，我们也意识到一个非常严峻的问题：尽管“预算民主”、“财政透明”等理念已经在学界获得一致认可，甚至在公众中也有很大影响，但如何民主、怎么公开却存在很大分歧。之所以在这些细节上存在这么多分歧，中国没有类似的实践是一个重要原因。很多时候，正是这些细节决定了预算民主能走多远，决定了财政透明的品质。

凑巧的是，生活·读书·新知三联书店的麻俊生老师恰好在这时和我们讨论出版选题，《联邦预算——美国政府怎样花钱》就是其中一本。因为预算是一个专业活，为了便于公众理解和监督，从1996年开始至2002年，白宫每年都会在发布年度总统预算提案时，同时发布一本《联邦预算公民指南》供公众参考，这本指南为美国人提供了预算的最基本和最关键的背景信息，有助于美国人加深对联邦预算的理解，同时也有利于普通民众与民选官员就优先支出项目进行沟通。但是自2002年之后，基于种种因素考虑——可能就有削减预算的原因，白宫不再发布《联邦预算公民指南》。于是，由非营利组织“国家优先项目”主导的《联邦预算——美国政府怎样花钱》应运而生。

或许有人会问，这本书讨论的是美国的联邦预算，这和中国的预算制度改革有什么关系？“他山之石，可以攻玉”，这本书介绍了美国预算所涉及的各个方面，既有对联邦预算制度的总揽，同时还对联邦税收来源和政府支出等各个方面作了详细介绍，更为重要的是，所有文字通俗易懂，几乎只要受过义务教育即能看懂。所有的这一切，都对我们中国正在进行的预算制度改革有着重要借鉴意义。

本书能够出版，要感谢复旦大学经济学院韦森教授推动，感谢生活·读书·新知三联书店（上海）有限公司麻俊生副总经理和李蔚编辑辛勤的工作。本书由上海金融与法律研究院的贾拥民博士翻译。

希望本书能够为当下正在进行的预算制度改革尽绵薄之力。

上海金融与法律研究院

2013年7月18日

本书深入浅出地介绍了美国联邦政府预算的过程和相关制度，很值得一读。为什么要关注政府预算？政府的钱从哪里来，用到哪里去了？要把公众的钱管好用好需要制定怎样的法律法规？这些问题对一个社会来说至关重要，本书为我们提供了全方位的参考和借鉴。

——蒋洪 全国政协第十一届委员会委员，上海财经大学公共政策研究中心主任

通读本书至少可了解以下要点：预算权归人民所有，是不能分享的权力，无授权则不能染指预算；预算是公共行政之关键、国家治理之核心；预算是公众了解审视政府的重要途径，所以预算必须透明。美国预算与众不同，还因为它有个法定的拨款程序。总之，预算是政治，决定着国家的性质，与每个公民的权利和福祉息息相关。

——李炜光 天津财经大学财政学科首席教授

晚清谭嗣同曰：“君也者，为民办事者也；臣也者，助办民事者也。赋税之取于民，所以为办民事之资也。如此而事犹不办，事不办而易其人，亦天下之通义也。”夫取税由民授权，而权有限；办事对民负责，而责可问。非言而已，乃有制焉。他山之石，考之知制所由出，可攻玉矣。

——秦晖 清华大学历史系教授

再好的马也需要一根缰绳，预算就是这样的一根缰绳；再远的风筝也会有一根线，预算就是这样的一根线。一个好的政府，一定会有一个好的预算。好的预算不仅要编得好，而且更重要的是要执行得好，千万不能编得“美好”而执行得让人失望。美国已经用224年证明了一个好的预算应该是怎么样的。

——叶青 第十、十一届全国人大代表，中南财经政法大学财税学院教授