第一章 主权的最后良机
全球安全遭受威胁的警钟已经长鸣。跨国犯罪分子将尖端核武器非法运送到世界上冲突四起的地区一些不稳定政权的手里；在企图制造大规模平民伤亡的恐怖主义集团那里发现了如何使用生物武器的培训手册。海平面上升；旱灾持续的时间越来越长；暴风雨更加频繁。能源价格飙升，导致粮食价格飞涨，在一些贫穷国家引发了骚乱，预示着饥荒的爆发。经济动荡和不安全状态使得世界上许多地方储蓄告罄，就业艰难。致命性病毒跨越国界，在各大洲和不同物种之间传播。
这就是充满跨国威胁的世界。无论在世界什么地方，人民和政府的行为，或是无为，都会影响到千里万里之外的其他人民。在这样的世界上，国家安全与全球安全相互依赖，主权国家采取单方行动已经无法保护自己的国民。令人遗憾的是，对于这样一个世界，我们却毫无准备。
这个世界还有一个特点：美国的领导地位根基不深，有时还会导致失误，但同时又是十分必要的。在这个世界上，主要大国和新兴大国必须达成一致，在国际组织的框架中进行合作，支持适用于所有国家的新的责任标准。只有这样，它们的人民才能够安全繁荣。本书要告诉大家的就是我们怎样才能实现这一目标。
国家安全与全球安全的相互依赖
全球化带来的一个深刻事实是：国家安全和国际安全高度相互依赖，已经不能分割。但是，这一事实并没有得到充分的认识。即便对于最强大的国家来说，也是如此。比如，在美国，大多数人会同意，下列因素影响了他们的国家安全：跨国恐怖主义、核武器扩散、新型致命性疾病的蔓延、全球变暖、经济不稳定和经济危机。严重的问题是，这些威胁同样也会威胁着任何一个国家的安全。
世界其他地区面临的威胁也不是孤立的。贫穷、内战、地区冲突等问题与美国面临的威胁也是联系在一起的。跨国恐怖主义分子利用无人治理的地域作为自己的栖身之地，招募人员、聚敛财源、扩充武器。他们利用了由于长期内战和地区冲突导致的不满情绪。气候变化加剧了人们对土地和水源的争夺，使贫困人口的负担更加沉重。贫穷不仅加大了内战和国家失败的危险，还助长了致命性传染病的传播。
这些威胁汇集起来，加之它们之间的关联，就对国家保护主权的能力形成了严重的挑战。对于许多国家而言，国内贫穷、内战、疾病、环境恶化等问题都说明了一点：要与国际组织建立伙伴关系、要遵守国际组织的规则。遵守规则或是接受援助并不意味着削弱主权。恰恰相反，这意味着维护主权。即便是强大的国家，为了保护主权，也必须与国际组织合作，抗击诸如致命性传染病及核武器扩散等跨国威胁。没有持续的国际合作是无法应对这类威胁的。
美国对外政策至今仍然没有抓住安全相互依赖的意义。尤其是在过去七年里，华盛顿强调了一种威胁，即跨国恐怖主义，将其置于全球变暖、贫穷、致命性疾病以及其他威胁之上。这就忽视了一个事实：恐怖主义对于大部分国家来说并非严重威胁，并且这些跨国威胁大部分都是相互关联的。美国没有理智地将自己面临的各种安全威胁置于全球框架中加以审视。由于忽视了这个事实，美国在很大程度上丧失了国际合作的机会。在各种具有跨国性质的威胁相互关联的世界上，事实是很简单的：你必须与别人合作，只有这样才能换得别人与你的合作。
后冷战时期出现的真空
我们在2008年撰写这本书的时候，后冷战时期已经进入了第17个年头，后“9·11”时代也进入了第七个年头。有些专家认为，现在需要一个“后后‘9·11’对外政策”，但也没有清楚地解释这样的对外政策有哪些内涵。这些都表明我们的对外政策由于缺乏远见而出现了一个真空。我们深信，世界已经发生了变化，但是我们的制度、政策和领袖们还没有完全理解世界的变化有多么深刻。
现有的国际组织的目标是促进合作、实现和平与繁荣。这些组织建立的时代与现在不同，当时的威胁和权力结构也与现在迥异。这并不意味着这些国际组织已经过时。有些国际组织表现出惊人的生命力，而另外一些则是面对变化中的现实应付调整。有这些组织总比没有强，但是它们在活动能力和采取集体行动方面已经力不从心，不足以应对如今出现的新的威胁。同样，新的国际规范已经出现，但是这些规范仍然停留在“应该做什么”的阶段，没有达到“实际做什么”的程度。因此，国际秩序现在处于一种紊乱状态。我们做过承诺，却不遵守规则；我们寻求解决方案，却没有决心。面对今天的挑战，我们充满不确定性的困惑，也缺少对国际应对挑战能力的信心。
国际秩序需要权力资源。自从第二次世界大战结束以来，美国一直是这种权力资源。美国当时领导创立了国际安全和金融组织。当这些组织有效发挥作用的时候，它们有利于美国实现自己的国家安全利益，也有助于美国的盟国实现它们的安全利益。实际上，除了最顽固的国家之外，世界所有国家都从中得益。
20世纪后半叶的大部分时间里，美国的主要盟国以及这些国家中大多数民众都将美国视为维护国际秩序的主要力量。现在，这种信任已经消逝。世界上很少有人接受或是信任美国，或者说很少有人认为美国的行为是合法的。过去几年的国际舆情调查显示，许多人认为，自从2001年以来，美国对外政策把世界变成了一个更加危险的地方。
2003年入侵伊拉克对美国在世界上的地位、对美国与盟友和对手的关系，都投下了长长的阴影。但是，如果将美国面临的一切难题都归罪于发动伊拉克战争或是美国进行这一战争的方式，那也是不正确的。美国当今在世界上的地位反映了一个事实：15年来，我们未能建设国际秩序的规则和制度。这才是问题的症结所在。
苏联解体的时候，美国军事力量无所匹敌。民主和自由资本主义，作为共产主义的意识形态对手，似乎取得了胜利。美国财富和权力都在上升。1992年以来，克林顿和布什两任美国总统也都面临历史性机遇，原本可以加强国际合作、建立符合当今世界需要的新的国际组织和国际规则，并达成国际谅解。
冷战结束之际，也是其他大国之间的战争难以爆发之时，这正是形成全面的国际性变革、重建国际秩序的成熟时机。克林顿政府在20世纪90年代认为国际秩序问题是如何将苏联和中东欧国家纳入民主和平阵营的问题，还要将后冷战时期的外交变成促进全球和平与繁荣的动力。这是可以理解的。美国的决策者先是扩大北约以图控制俄罗斯，在20世纪90年代末则是将中国纳入国际金融制度之中。他们努力应对因苏联解体在核扩散领域产生的影响，确立新的项目防止核扩散，与乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦政府合作，让这些国家放弃领土上的核导弹。
除了冷战后重建带来的挑战之外，还需要将日益多元化的世界聚合在一起。这个多元化世界的特征是：破坏性行为体日益增多，可控制行为体日益减少；全球市场提供的机遇增多，但污染、疾病、武器的跨国界流动危险也在加大。面对这些问题克林顿政府完成了一系列谈判，包括全面禁止核武器试验、全球变暖、建立国际刑事法庭、组建新的世界贸易组织等问题。P3-6