《经济特区立法研究》编著者许佩华。

本书从经济特区立法的性质、历程和作用切入，对其发展历程进行阶段划分，对经济特区双重立法权的协调进行分析，指出其改进的路径；检视先行经济特区立法的程序，分析其在立项、修改等方面存在的问题，提出完善的建议。

《经济特区立法研究》编著者许佩华。

《经济特区立法研究》内容提要：我国经济特区从成立至今，已逾30年的光阴，经济和社会发展均取得了举世瞩目的成就，成为中国改革开放成功政策的缩影。总结这段历史，就会发现经济特区的立法工作在其中起着不可替代的巨大作用。经济特区被授予立法权后，充分利用立法资源优势，以立法促社会、经济的改革和发展。以深圳为例，截至2叭0年年底，深圳市人大及其常委会共通过法规及有关法规问题的决定370项，其中特区法规243项。在深圳特区经济法规中，约有l／3是在国家相关法律法规尚未出台的情况下先行先试的；约有l／3是根据特区经济体制和对外开放的实际需要，对国家法律法规进行必要的变通、补充和细化；另约有l／3是为加强行政法制、环境保护、特区城市管理以及适应精神文明建设需要而制定的。其他几个经济特区的情况也基本如此。

如果将经济特区立法放在整个国家法制的发展中来考量的话，经济特区立法有如下特点：一是实验性，经济特区立法往往在国家相关立法尚未出台的情况下先行先试，为建设和完善我国法制积累了诸多有益的经验；二是超前性，经济特区承担的先行先试的政治和社会责任，表现在立法工作上就是为更大范围的甚至全国性的立法提供经验借鉴；三是影响性，经济特区根据自身经济社会发展状况，制定了许多填补国家立法空白的法规。经济特区最大的优势是体制方面的优势，最重要的资源是改革创新的资源，对全国最大的贡献是通过改革创新在制度建设方面先行探路，当好排头兵、试验田。正因如此，特区立法权成为经济特区最大的政策优势，对于开创经济特区事业新局面发挥着基础性、根本性的制度平台作用。对此，经济特区要充分发挥立法优势，切实用好“双重立法权”。同时，司法机关也要在司法实践中高度重视特区立法，准确适用特区立法裁判案件，维护好、发展好经济特区的政策优势。

本书共分7章。除第l章绪言和第7章结束语以外，第2章从经济特区立法的性质、历程和作用切入，对经济特区立法的概念和特征进行概述，并对其发展历程进行阶段划分，进而指出经济特区立法在整个国家法制中的地位和作用。第3章对经济特区立法权进行详细、深入地分析。梳理了经济特区授权立法权和地方立法权的法律渊源，指出其各自的权限范围和行使原则；对经济特区双重立法权的协调进行分析，指出其改进的路释．第4章检视现行经济特区立法的程序，分析其在立；：修改等方面存在的问题，提出完善的建议。第5章蕃燕黧淼腊慧微鍪状，指出其立法质量存在的问题及腺凶，憷出提问兴兰姜质量的对策建议。第6章重点论述经济特区辛法的适用，包括其效力、司法适用及法律冲突和解决办法。～“‘蔷先，系统梳理经济特区立法的概念、性质、历程和作用。我国经济特区立法是整个国家立法体制中的重要组成部分。2000年7月施行的《中华人民共和国立孽法》第六十三条还规定了经济特区所在地的市属于“较大的市”，其人大及其常委会有权制定地方性法规；l司时，于第六十五条又规定了经济特区的授权立法权。这样，经济特区获得了“双重立法权”，一个是制定地方性法规的一般立法权（即职权立法权），另一个是制定经济特区法规的授权立法权。在经济特区立法中，“双权”立法并行，特别是其中授权立法的概括性与模糊性，引发了对之合宪性、合法性以及必要性的诸多质疑。在“双重立法权，，的体制之下，如何协调授权立法与职权立法的关系，是经济特区立法中不可回避的一个重要问题。总之，经济特区立法无论是在国家法治建设的层面上，还是在对经济特区本身的改革发展上，都具有极其重要也十分特殊的地位。

其次，专门研究经济特区立法权的配置，对授权立法权和职权立法权各自的渊源、特征、权限范围和行使原则等进行系统梳理和总结，提出“双权协调”的路径和方法。这里面主要有两个问题：一是授权机关的立法和被授权机关依据授权所立之法其效力等级是相等还是不等？目前理论界存在“相等论”和“不等论”两说。“相等论”之理由是依法律中的委托与代理之关系来阐释立法中授权与被授权之关系；“不等论”之理由是授权与被授权两个立法主体之地位、层级不同，故其所立之法的位阶亦不相同。二是被授权机关的授权立法与职权立法其效力等级是不等还是相等。对此理论界也存在“不等论”与“相等论”两说。“不等论”之理由是授权立法所授之权属于上级机关立法权的组成部分，因而授权立法的效力等级高于依职权立法制定的法律规范的效力等级，因此，授权立法可以制定“超格”的地方法规。“相等论”之理由是两者的立法主体是同一的，其所立之法的位阶和效力等级理应同一。对此，关键是要解决好经济特区立法机关行使“双重立法权”时的程序设置问题，应尽早由全国人大或其常委会针对经济特区立法中的权限问题作出具体规定。

再次，改进经济特区立法的程序制度，检视其中存在的突出问题。立法活动包括了制定、修改或者废止法的活动，经济特区立法程序在立法规划、起草、审议、表决中都存在诸多问题。有的是由于在立法程序中缺乏某一项原则性的东西，如部门立法的现象就是因为在立法活动中，立法机关的积极性、主动性不够等；还有的则是因为某些制度的整体性缺失而导致的，如在立法规划、草案起草等阶段都存在调研论证不充分等。为此，本书提出，经济特区立法在程序上要重点做到以下六点：一是增强立法机关主导性，淡化行政主导立法的痕迹；二是构建完善的调研制度，强化立法中的实体性论证：三是建立统一的起草制度，努力提高法规草案的质量；四是进一步完善听证制度，保证公众参与的渠道畅通；五是完善现行的审议制度，提升审议的质量和效率：六是改进现行的表决制度，促进表决机制的合理优化。

又次，就提高经济特区立法质量提出具体的意见和建议。从总体上看，经济特区立法的质量状况是较好的。但是，由于经济特区立法本身也会受到立法理念、立法体制、立法人员、立法技术、立法程序等诸多因素的影响，而且在立法实践中，这些方面也都需要改进。本书提出，要建立经济特区立法质量的评价标准体系，在形式标准方面要求文本规范、体系和谐，在实质标准方面则应遵循合法性标准和合理性标准。至于如何提高经济特区的立法质量，基本包括五个方面：一要创新立法观念，二要完善立法程序，三要提高人员素质，四要提升立法技术，五要完善立法监督。

最后，对经济特区立法的适用进行具体分析，研究其中存在的法规冲突问题及其解决路径。由于经济特区所在地的省、市有两个立法权，因而特区立法内部也存在矛盾冲突问题。解决这类冲突有两条思路：一是完善立法的监督机制。省人大在审议批准特区人大提交的法规草案时，应考虑与省政府规章的协调一致。若不能协调一致，就必须认定两者之中谁合法适当，谁不合法不适当，从而正确行使撤销权与批准权。二是改革现行立法体制中的“批准”制度。因为这种批准制度的存在导致立法主体不明确和效力等级不明确的弊病，成为法规冲突的重要原因。

在结束语的部分，就我国经济特区立法发展提出前瞻性的意见建议，共五条：一是特区立法要继续坚持现有立法体制和法律体系；二是要继续推进经济特区立法的民主化、科学化；三是要不断强化特区人大在立法中的主导作用；四是特区立法要在选题及内容上突出“特”字；五是要加强特区立法调研，借鉴先进立法经验。

第l章 绪言 1

 1.1 研究背景 l

 1.2 问题的提出 3

 1.3 研究思路和方法 7

第2章 经济特区立法的性质、历程与作用 9

 2.1 经济特区立法的性质 9

 2.1.1 经济特区立法的概念 10

 2.1.2 经济特区立法的特征 12

 2.1.3 经济特区立法与民族自治地方立法 18

 2.1.4 经济特区立法与特别行政区立法 2l

 2.2 经济特区立法的历程 24

 2.2.1 奠基、探索阶段 24

 2.2.2 授权立法阶段 27

 2.2.3 双重立法权阶段 29

 2.3 经济特区立法的作用 32

 2.3.1 经济特区立法对国家法治建设的积极意义 32

 2.3.2 经济特区立法对经济特区改革发展的作用 35

第3章 经济特区立法权的配置， 39

 3.1 经济特区的授权立法权 39

 3.1.1 经济特区授权立法权的来源 39

 3.1.2 经济特区授权立法权的必要性 45

 3.1.3 经济特区授权立法权的权限范围 49

 3.1.4 经济特区授权立法权的行使原则 50

 3.2 经济特区的职权立法权 53

 3.2.1 我国地方立法权的法律渊源 53

 3.2.2 经济特区职权立法权的基本特征 56

 3.2.3 经济特区职权立法权的权限范围 57

 3.2.4 经济特区职权立法权的行使原则 6l

 3.3 经济特区双重立法权的协调 64

 3.3.1 授权经济特区立法的主体资格问题 65

 3.3.2 经济特区政府规章 的效力问题 67

 3.3.3 “双重立法权”的并存 69

第4章 经济特区立法程序的完善 73

 4.1 经济特区立法程序的现状分析 75

 4.1.1 各经济特区立法程序的相关法规梳理 76

 4.1.2 经济特区立法的基本程序 8l

 4.2 经济特区立法程序的问题检视 85

 4.2.1 立法规划存在的问题 85

 4.2.2 法案起草存在的问题 90

 4.2.3 法案审议存在的问题 94

 4.2.4 法案表决存在的问题 97

 4.3 经济特区立法程序的完善建议 100

 4.3.1 增强立法机关主导性，淡化行政主导立法的痕迹 101

 4.3.2 构建完善的调研制度，强化立法中的实体性论证 102

 4.3.3 建立统一的起草制度，努力提高法规草案的质量 103

 4.3.4 进一步完善听证制度，保证公众参与的渠道畅通 104

 4.3.5 完善现行的审议制度，提升审议的质量和效率 106

 4.3.6 改进现行的表决制度，促进表决机制的合理优化 107

第5章 经济特区立法质量的提高 109

 5.1 经济特区立法质量的现状评估 111

 5.1.1 经济特区立法质量评价标准体系 111

 5.1.2 影响经济特区立法质量的因素 120

 5.1.3 我国经济特区立法的质量现状 124

 5.2 经济特区立法质量存在的问题及其原因 127

 5.2.1 存在的主要问题 127

 5.2.2 问题形成的原因 132

 5.3 提高经济特区立法质量的对策建议 136

 5.3.1 创新立法观念 136

 5.3.2 完善立法程序 138

 5.3.3 提高人员素质 139

 5.3.4 提升立法技术 140

 5.3.5 完善立法监督 142

第6章 经济特区立法的适用 144

 6.1 经济特区立法的法律位阶 144

 6.1.1 法律位阶及其判断 144

 6.1.2 经济特区职权立法的法律位阶 147

 6.1.3 经济特区授权立法的法律位阶 148

 6.2 经济特区立法适用的现状和基本原则 152

 6.2.1 经济特区立法适用的现状 152

 6.2.2 经济特区立法适用的基本原则 158

 6.3 经济特区立法适用中的法律冲突及其解决 164

 6.3.1 法律冲突的表现 164

 6.3.2 引起法律冲突的原因 167

 6.3.3 解决冲突的途径和方法 170

第7章 结束语：经济特区立法发展前瞻 176

 7.1 坚持现有立法体制和法律体系 177

 7.2 推进经济特区立法的民主化、科学化 178

 7.3 强化特区人大在立法中的主导作用 181

 7.4 在立法内容上要突出“特”字 182

 7.5 加强特区立法调研，借鉴先进立法经验 184

附录：经济特区立法的相关规定 186

 一、立法法及其相关规定 186

 中华人民共和国立法法 186

 国务院关于贯彻实施《中华人民共和国立法法》的通知 208

 二、全国人大及其常委会授权立法规定 215

 全国人民代表大会常务委员会关于授权广东省、福建省

 人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各

 项单行经济法规的决议 215

 全国人民代表大会关于国务院提请审议授权深圳市制定

 深圳经济特区法规和规章 的议案的决定 216

 全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表

 大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规

 和规章 在深圳经济特区实施的决定 218

 全国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市人民代表大

 会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章 在

 各自的经济特区实施的决定 219

 全国人民代表大会关于授权厦门市人民代表大会及其常

 务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章 在厦

 门经济特区实施的决定 220

 三、经济特区及其所在省、市相关立法规定 22l

 (一)广东省各经济特区及其所在市相关立法规定 22l

 深圳市制定法规条例 221

 珠海市人民代表大会及其常务委员会制定法规规定 236

 汕头市立法条例 246

 汕头市人民代表大会常务委员会立法听证条例 262

 (二)海南经济特区及其所在省相关立法规定 269

 海南省制定与批准地方性法规条例 269

 海南省人民代表大会常务委员会审查备案规章 的规定 283

 海南省人民政府法规起草和省政府规章 制定程序规定 287

 (三)厦门经济特区及其所在市相关立法规定 299

 厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例 299

 厦门市政府立法听证程序试行办法 312

参考文献 315