罗索蒂，一个很会讲故事的人，用了大量真实的例子，时而渲染、时而幽默地向我们讲述了一个个摆在他面前的难题。他改变美国国税局的经历给了我们太多的启示。通过翻译此书，我们加深了对美国国税局的了解，而且更真切地感受着这个部门改革的每个细节。中国税收制度的改革非常引人注目，人们越来越感到税务和每个人的生活息息相关。美国国税局面临的复杂困境、罗索蒂解决问题的原则和施都让我们体会到，如果认真地读这本书，我们不仅可以学习到许多税收体制改革方面的经验，而且还可以对什么是有效的管理有更深刻的理解。

本书是任职于1997至2002年的美国前国税局长查尔斯·O.罗索蒂在国税局工作期间的故事，全书围绕着他在美国国税局这个曾经遭到公众非议的政府机构中工作的经历展开。尽管国税局被复杂的管理和技术难题困扰，并深陷重重政治斗争之中，但是罗索蒂用他的智慧和管理才能废除了陈旧的技术系统，调整了缺乏激励措施的员工队伍，缓解了怒气冲冲的纳税人的怨气，并平息了白热化的政治斗争。

书中详细地描述了罗索蒂在压力重重的国会听证会上、与灰心失望的纳税人的会面中、与华盛顿大人物之间的冲突时，以及对转型战略展开讨论等诸多的情景下，如何领导美国国税局改进客户服务，同时打击严重的违反税法的行为，最终重新在公众的批评声中为国税局树立起威信，把美国国税局这个迂腐的官僚机构转变成一家21世纪的企业。

本书妙语连珠，充满了商业智慧，展现了在一个公众高度关注的管理环境下，领导复杂机构面临的风险和机遇，向读者展示了如何成功地领导大型机构实现真正的转变。本书既是一段生动有趣的故事，又是一本详实的工作笔记，更是一系列管理经验的总结。所有的管理者，尤其那些领导大机构的管理者可以从这些来之不易的经验中学到很多的管理智慧和经验，改变认为陈腐机构无从改革的观念。

致谢

序言——为什么写这个故事

第一部分 从政治风暴到切合实际的计划

 第一章 国税局失控了——一场愈演愈烈的危机

 第二章 用正确的生意经来经营——家族的传统

 第三章 你要干什么?——从商人到税官

 第四章 许诺一切根本于事无补——争取主动权

 第五章 立法图变——赋予国税局更大的权力

 第六章 消除不信任——恢复联系

第二部分 在飞往新目的地的同时修理飞机

 第七章 收税的人会永远遭人恨吗?一一改变传统看法

 第八章 客户是上帝，税法是圣经——提供优质服务

 第九章 你打算何时严厉处置犯错误的人?——平息过去，着眼未来

 第十章 不寻常的圣诞礼物——重组国税局

 第十一章 高投入能否带来高回报——国税局的技术现代化

 第十二章 掩盖罪行比犯罪更恶劣一一规避危机和处置危机”

 第十三章 为什么人们认为国税局因小失大一一使国税局在执法方面更加有效

 第十四章 国税局解决不了税法和预算问题——诚实纳税人的要求

后记——这个故事的启示

附录 国税局的预算与工作效率——国税局是如何使用其预算的

注释

参考文献

译后记

1989年，国税局启动了一次大规模的更换过时技术的项司。20世纪90年代早期，国会开始每年都向这个项目投入七亿美元的资金，到1996年，就已经累积投入了40亿美元，而预期还会投入200亿美元。

一方面，人们都坚信这个不断扩大的税收体系不能继续依靠那些20世纪六七十年代开发的计算机系统。同时，人们也越来越关注国税局管理其技术项目的能力。早在1990年，也就是这个项目刚刚启动不久，国家审计总署就开始对这个部门管理低效发出了警告。随着时间的推移，国家审计总署审计报告的口气越来越强硬，反复强调了这个部门到处弥漫着的管理和技术风险。

到1996年初，整个项目很明显已经陷入了严重的困境当中。衣阿华州的国会议员吉姆．莱特富特(Jim Lightfoot)在关于国税局更新其计算机系统失利的报告中非常愤怒。莱特富特把这个项目比作一个乱七八糟的盖房项目，把它叫做“40亿美元的惨败”。他说：“他们现在大概就是在那儿盖屋顶，(但是)却没有人曾经挖过地基。管道有可能最后接到了客厅，而当你冲马桶时，车库的灯却亮了。”

即便是财政部和国税局都宣布要采取一些举措来解决问题，但是负面消息还是没有丝毫减少。特别明显的一个惨败的例子就是被称为“超级链接文档”的项目，这个项目本来的设计目的是让纳税人直接通过最近很流行的互联网来填写纳税申报表。1996年9月，国家审计总署得出一个结论：“超级链接文档”这个项目因为管理不善、合同操作不力以及大量的安全方面的问题而面临困境。罗娜·斯蒂尔曼(Rona Stillman)是当时国家审计总署的计算机与电信办公室(office of Computers and Telecommunications)的首席科学家，她说：“当国税局开发这个超级链接文档项目时，就很落后。他们没有安全方面的政策。这个项目是要在互联网上展开的，而互联网是一个非常危险的环境。”

超级链接文档项目的失利使国税局受到国会严厉的指责。参议员史蒂文斯在了解了国税局违反了许多联邦法律法规的事实后表示：“这是彻彻底底的惨败!”史蒂文斯用手指着时任的国税局的官员们，又说：“就国税局的管理而言，人们根本一点儿信心都没有。我们已经就此争论了12年，而每年我们收到的报告都是一样的。是不是还需要12年，你们才能想出把这些系统组合到一起的办法?”

在国会已经投入了数十亿美元之后，还发生这些失利的事情，这使得国会愿意接受一项新方案来解决国税局的问题。内布拉斯加的参议员鲍勃。克里(Bob Kerrey)是一位最重要的倡议者，他提出通过立法组建一个由两党组成的委员会，这个委员会的正式名称为“全国重建国税局委员会”(National Commission on Restructuring the Internal Revenue Service)，它包含政治家以及一些市民个人。克里是一个战斗英雄，也是一个精力充沛、直率的特立独行的人，他曾经在1992年的民主党初选中竞选过总统，他在立法时采取了一些办法，使他能够被任命为联合主席。他于1996年秋开始了他的调查，他要利用这个委员会对国税局管理的方方面面彻底清查一遍，包括财政部对它的失察问题，虽然这个问题是这个部门以及克林顿政府都不愿意触及的。

很少有共和党的国会成员希望卷入到这项针对国税局的旷日持久的调查当中，所以共和党领袖纽特·金里奇(Newt Gingrich)任命了比较年轻的国会成员，来自俄亥俄州的罗布·波特曼(Rob Portman)担任委员会的联合主席。波特曼是一个非常聪明的人，而且他对管理的兴趣比绝大多数政治家都大，因此出人意料的是，他和克里结成了紧密的联盟。他们着手让这个委员会完成比通常的散慢情况下的更多的工作。一些非常杰出的商人以及税收专业人士加盟了这个委员会，他们承诺要让他们的工作有更高的可信度。这个委员会开始在全国范围内联系成百上千的就职于国税局和它打交道的人，与他们面对面地交谈，倾听他们的述说。随着这个委员会的行动的严肃性越来越明显，它开始让财政部紧张起来。

人们不奇怪，这个委员会最早得出的结论中有一条就是国税局没有能使其技术变得现代化，结论认为：“国税局没能进入信息时代。”而就其技术的项目本身而言，“它已经彻底失败了”。

直到此时，即使是财政部也承认说，需要对这个已经拖了十多年、花费了数十亿美元的项目彻底地重新认识。这个部门开始采取措施解决一些已经认识到的问题。1997年3月，财政部副部长劳伦斯·萨默斯(Lawrence Summers)说国税局的现代化项目已经出现了严重的问题。他宣布了几项措施来解决问题，包括从机构外聘用一位首席信息官，以及聘任更多的人来管理这个项目。

财政部的这些反应并没有阻住委员会的脚步，相反这个委员会更加紧了工作。而且它关注的问题不再是这个机构在管理技术方面存在的缺陷，而是它管理整个这个机构存在的问题。特别是，委员会开始聚焦在这个机构的高层管理者身上，而且聚焦在财政部对它缺乏有效监管上，它甚至提出应该把国税局完全从财政部脱离出去。

国会议员小欧内斯特·J.德龙恩伯格(Ernest J.Dronen-burg Jr.)曾经用更加丰富的语言概括了这个问题：“当摩西面对法老不断地奴役他的子民的身心时，他说：‘放过我的子民。’为了让国税局挖掘它的潜力，成功地迎战所面临的挑战，国税局必须摆脱财政部制定的一些相互矛盾的政策职能的束缚，而这些相互矛盾的职能必须是它首要关注的职能”。P17-20

1997年7月3日，当宣布任命我为国税局的局长时，就有一位记者问我：“你是不是当过兵?要是当过的话，你是不是还主动加入过敢死队?”

尽管这个记者的问题有点冷嘲热讽，然而他的看法还是很普遍的：国税局已病入膏盲，无药可救了，那里的官僚体制是永远都改变不了的。

几年之后，当听说我在写这本书时，有个人曾忙不迭地说：“写国税局。天哪!我宁愿去读一读有关牙床疾病方面的书。”

但是，正如我没有将局长的工作视为是一项自杀性任务一样，我也没有把这本书看成是一本国家税务局的书。这是一个故事，它讲了一个规模庞大而且因循守旧的机构是如何真正开始转变得像一个21世纪的企业那样的。对于任何一个试图将其组织改革成以顾客和服务为导向的领导人而言，这都是一个很好的故事，国税局在经营方式上发生了翻天覆地的变化，同时它仍然每年征税两万亿美元，而所有这一切都引起了公众广泛的关注。

到1997年，国税局面临来自方方面面的抨击，似乎已经处于一种无法挽回的处境。它服务的人数量最多，但是在美国所有机构中评级却最低。

新闻采访和参议院听证会连篇累牍地报道了这个部门恶劣的服务、对纳税人的虐待、还有成百万计的资金浪费在无法运转的计算机项目上，以及这里的管理不善。纳税人在电视直播中痛哭流涕，《新闻周刊》(Newsweek)的封面上刊登了这样醒目的文字：“国税局这个机构已经变成了一个流氓组织，正在以保密为借口，行使着让人恐惧的权力。”

公众和议会都要求对国税局进行重大改革，但是绝大多数了解内情的观察家却质疑这个机构是否有可能发生积极的转变。不仅仅是因为这个机构太庞大了——它的服务对象包括1.32亿个人以及600万纳税企业，仅员工就有10万人之众，而且还因为这个部门是极其重要的，政府收入的95％都要靠它征收。

这样一个不受人欢迎，但却庞大而且顽固的机构能像一个经营很好的企业那样运转吗?国税局能够既把纳税人看成有价值的顾客，又能成功地征税吗?经历过挫折之后，这个机构还能够管理好世界上最庞大、最复杂的技术现代化项目吗?关于国税局以及税务体系的激烈争议会不会妨碍这个机构更好地实现这个目标呢?

就在批评的意见越来越鲜明，质疑的声音越来越喧嚣的时候，财政部长罗伯特·鲁宾(Robert Rubin)找到我，让我出任国税局的局长，这个职务50多年来一直是由税务专家来担任的，我将是第一个担任这个职务的商人。我决心冒险一试，这个机构面临着极端沉重的压力，我要让这个压力不再引发政治风暴，而是促进它真正进步。

在我的局长任命最终获得批准以前，我面对的第一个挑战就是要说服这个我刚刚加入的管理班子，国税局的问题靠一些公关手段是解决不了的，而且对国税局进行根本性的改革是真正的必由之路。我1997年11月刚一上任，就开始重建国税局与国会成员、许多和国税局打交道的组织代表之间的关系，我还订立了严格、明确的首要任务，就是终止国税局以往那种自毁前程式的做法：对抱怨、投诉满口承诺但却从不履行诺言。同时，我必须重新开始，让大家都接受一个全面的计划，这个计划就是要使整个机构都变得现代化，而非仅仅针对技术这个层面。

为了让我的计划能够有机会得以实施，我必须和国会一同起草针对国税局改革的法案，并且将改变这个机构所需要的权威融入到法案中，同时我还要努力废除一些破坏性的具体法令。但后来证实，我做得并不成功。到1998年7月，改革的法案通过了，我开始启动计划——一个使这个机构变得现代化的计划。

在后来的任职期间，我努力改变着这个机构的文化，以及它的评价体系，我聚焦于改善整个机构的绩效——为纳税人提供更好的服务，以及更加高效地促进人们遵守税法。但是需要对这个机构进行的变革远比确定一个新的发展方向要复杂得多。

这个机构需要一种彻底的重组：对外，需要强调更加明晰地理解纳税人的特征；对内，需要向管理层更加强调实现优质服务的责任感。这次规模庞大的重组要求更换2000多名高管，并更换一些重要管理岗位上的人员，而且还要求减少管理层次，同时会裁减好几百人。

这个机构仍然在采用20世纪60年代编写的软件，它每周对纳税人的记录进行更新，而更新的数据还保存在磁带文件中，这种很老的技术太过时了，几乎阻碍了国税局所做的一切工作，从处理税单到稽查业务都不例外。组建现代化的组织机构一旦完成，我们立刻就开始了这个关键步骤——更换国税局庞大的业务系统。国税局有史以来，第一次成立了一个由内部和外部的高管共同组成的领导班子。我和新成立的高层领导班子一起实施了服务于纳税人和促进遵守税法的新战略。我们改善了传统的依赖于电话以及门市人员的服务方式，而且提供了新的电子服务方式供纳税人填表、缴税和获取信息。我们开始采取一些举措，来对付20世纪90年代出现的逃税和其他逃税手法的蔓延，而且也更新了非常过时的征税和稽查方法。

推行这些变革的同时，我们每天都要面对失误、挫折、危机以及随时可能爆发的大灾难。例如解雇那些粗暴地对待纳税人的员工，解决计算机系统的延误，甚至还要阻止恐怖分子威胁要对国税局发起攻击。我参加过46次国会听证会，提交过850份审计报告，媒体也发表了成千上万篇关于国税局失误情况的报道。通过它们，所有的问题都被公诸于众。通过直率地承认问题，并鼓励与我们利益攸关的各方共同帮助解决问题，我们应付着艰难的局面。

当5年后我离职时，有一项重大的改变是非常明显的：绝大多数了解内情的观察家们不再认为国税局是无法改变的。因为他们清楚，它已经发生了巨大的变化。

2001年的一期《今日美国》(USA Today)曾报道了这样的事情：被调查的消费者表示“和麦当劳餐厅提供的服务相比，他们更满意国税局的服务。”这则有趣的报道并不是说明，现在与吃汉堡相比，人们更喜欢缴税。人们是根据预期来评价服务质量的，纳税人和这个机构打交道时也有个预期。在这方面，国税局的服务比以前的要好很多。事实上，纳税人从国税局获得的服务已经得到了非常显著的改善。但是其目的从来都不是通过放松对欠税人的监管，而让事情看上去简单一些。这些改革措施带来的一个结果就是，与从前相比，国税局在执法监督方面已经变得更加高效了。

但是国税局面临的问题并非全部都迎刃而解了。仍然需要长时间的努力，国税局的表现才能真正达到完全被接受的水平。但是现在，无论是机构内，还是机构外，人们都相信它为纳税人着想的工作方式将明显得以改善。

这个故事并没有一个非常完美的结局。无论国税局的工作方式改进了多少，更多的税收法规现在仍在不断制定，而且管理这个机构所需的资源正在不断减少，所有这一切都让整个税务体系，与广大的纳税人相比，看上去不太平衡；广大的纳税人们老老实实地缴纳着税款，而不管他们缴纳的税种究竟包括几类。在我的任职后期，以及从那之后，我一直呼吁大家关注这种危险的局面，这种局面真不该威胁到我们的经济基础。每个诚实的纳税人都有权利要求总统和国会解决这个普遍存在的问题——正如1997年市民们要求国税局进行改革一样，国税局应更好地服务于公众。

我很荣幸在国税局面临一场危机，并急需改革的关头，担任了这个机构的领导。从这段经历中，我学到了很多东西。在我看来，这些东西与许多身处国营和私营单位中的人都有关联。这本书是我与读者分享心得的方式，但它又不仅是如此简单。我还想借助它强调我的一个坚定的信念，那就是，任何一个组织，即使是一个征税的组织，都可以为股东提供更好的服务，远远超过它们自己认为能够达到的水平，但条件是其领导者必须果断积极地努力实现这个目标。

在翻译过程中以及顺利完成翻译工作之后，我们仍然经常谈起这本书的作者罗索蒂。我们不知用过多少词形容他和他的经历，而看了我们初译稿的人也有各种评价，有的说这个人太富有传奇色彩了，有的说这个人不愧是出身企业的管理者。

罗索蒂，一个很会讲故事的人，用了大量真实的例子，时而渲染、时而幽默地向我们讲述了一个个摆在他面前的难题。他改变美国国税局的经历给了我们太多的启示。通过翻译此书，我们加深了对美国国税局的了解，而且更真切地感受着这个部门改革的每个细节。中国税收制度的改革非常引人注目，人们越来越感到税务和每个人的生活息息相关。美国国税局面临的复杂困境、罗索蒂解决问题的原则和施都让我们体会到，如果认真地读这本书，我们不仅可以学习到许多税收体制改革方面的经验，而且还可以对什么是有效的管理有更深刻的理解。

翻译时，我们查阅了相关资料和网站，尽力使译稿做到准确精练。处理本书中的人名和地名时，我们采用的译法出自于商务印书馆出版的《英语姓名译名手册》(第四版)和《外国地名译名手册》等工具书。我们还对一些读者可能不太容易理解的地方加了注解。具体的分工是，康蓉翻译序言和前八章，吴越翻译第九章及后续的内容；初稿完成后，我们又相互审阅并修改了彼此的初译稿；全书由康蓉定稿。

本书在翻译过程中，得到了许多朋友的帮助。北京市财政局的董颖女士、内蒙古国税局的田洪波先生、西北大学的窦玲老师、曹蓉老师、惠宁老师、吴翊老师、刘华丽老师、林建华老师、董秘刚老师和王莉老师为书中一些专有名词的翻译提供了有益的信息。我们的家人也给了我们无私的帮助，特别是我们的宝贝，这本书也有他们的功劳。本书的翻译得到了商务印书馆金晔编辑的大力支持和指导，在此一并表示感谢!

由于我们水平有限，尽管我们竭力做到翻译准确流畅，译著中难免有疏漏和不妥之处，敬请各位读者不吝赐教。

罗索蒂将五年的时间投身于领导国税局的改革之中，成就卓著。本书介绍了他对美国的税收体制实施的彻底改革。

——美国财政部前任部长 保罗·奥尼尔

罗索蒂把国税局从一个疲于应付纳税人的官僚政府机构，改革成为一个主动、高效的服务机构，每年征税额高达两万亿美元，而且电子办公的出错率极低。本书描绘了他激励和改变一个关键的公共部门的真实故事。

——自动数据处理公司前任首席执行官 乔希·韦斯顿

罗索蒂那充满智慧、幽默的故事，是从针对一个难题成堆、极难控制、非常落伍的机构尖锐的指责开始的。他作为“第一个来自企业的国税局的管理者”，将国税局改变得非常有活力。他深入基层，辛勤工作。他的经历给了我们许多无价的启示。

——新学院大学校长前任美国参议员 鲍勃·克里

领导一个职业橄榄球队和管理国税局有什么共同之处呢?太多了。在本书中，罗索蒂和我们分享了他在努力将国税局重建为一个典范机构的过程中的经验。他的“成功改革的九条原则”应该受到公共部门和私营企业领导人的高度重视。

——全美橄榄球协会主席 保罗·塔利亚布

罗索蒂接受了一份没人愿意接受的工作，并且用他的活力和智慧，展现了可以采取哪些措施来改革一个必不可少的政府机构。本书在使政府部门运转得更好等方面，有着十分广泛的现实意义。

——美国联邦储备委员会前任主席 保罗·沃尔克

公共管理有日寸候没有公共政策那么迷人，但是通常却更为重要。罗索蒂领导国税局的故事，对于那些关心税收体制未来的人，或者关心公共部门管理方式的人，都是有阅读价值的。

——哈佛大学校长美国财政部前任部长 劳伦斯·萨默斯