城市运营是城市通过高水平治理实现高质量发展的重要途径。本书基于当前城镇化和城市发展现状，提出了“城市运营”新发展思路。在此基础上，全书构建了以可持续现金流为核心的评估体系，从“稳定收入”“优化要素”“盘活资产”“服务民生”4个一级指标，12个二级指标，对296个地级及以上城市开展城市运营指数的分析与评价。通过评价找出标杆城市，并总结出“工具箱”和“方法论”，不断探索我国城市运营和城市治理水平整体提升的可行路径，为我国城市高质量发展贡献力量。

第一章 从经营城市到城市运营：城市高速度增长转向高质量发展的新路径
第一节 我国城镇整体上已经进入存量发展新阶段
第二节 新阶段我国城市发展出现结构性变化
第三节 城市运营是实现城市高质量发展的核心路径
第四节 系统化、精细化推进城市运营
第二章 城市运营分析框架和评估结果
第一节 以可持续现金流为核心的城市运营分析框架
第二节 城市运营分级评价体系
第三节 城市运营指数指标体系
第四节 中国城市运营指数总体结果
第三章 稳定收入：可持续的财力保障是城市运营的基础
第一节 随发展水平降低，城市收入主要来源依次为税收、土地和债务融资
第二节 税收可持续性：Ⅰ级城市将成为未来税收支柱
第三节 土地财政稳健性：土地市场风险已经显现
第四节 债务融资能力：局部风险集中于Ⅵ级城市
第四章 优化要素：产业高质量发展是城市运营的重要目标
第一节 要素高度集中在Ⅰ+级、Ⅰ级城市，但同级间分化显著
第二节 人力要素运营需重点优化高质量人才分布
第三节 金融要素运营应着力解决市场错配问题
第四节 技术要素在城市间分化程度最高
第五章 盘活资产：更好利用存量资产是城市运营的关键
第一节 着重防范土地资产过度资本化风险
第二节 固定资产存量价值超前于城市发展水平
第三节 地方国有资本运营能力高度分化
第六章 服务民生：提升民生支出效益是城市运营根本目的
第一节 Ⅰ+至Ⅲ级标杆城市民生支出效益更高
第二节 教育与就业改善存在显著的区域规模效应
第三节 我国城乡协调发展的重点在“一头一尾”
第四节 生态和环保改善效率受自然禀赋影响较大
第七章 我国城市运营建议：向标杆城市学习
第一节 向标杆城市学习
第二节 Ⅰ+级、Ⅰ级城市应发挥领头标杆作用
第三节 Ⅱ级、Ⅲ级城市应着力推动城镇化与产业化协同发展
第四节 Ⅳ级及以下城市应在优势领域打造城市特色
第八章 构建面向城市运营的城市公共政策体系
第一节 建立适合存量时代的政府考核机制
第二节 探索形成持续稳定的地方税收收入
第三节 进一步深化土地制度改革
第四节 抑制债务增量，化解债务存量
第五节 因城施策，优化城市要素资源配置
第六节 降低资产成本，盘活存量资产
第七节 持续提升民生服务供给，增强服务效率
第八节 加强城市智慧化运营
附录一 城市高质量运营操作框架
附录二 中国城市土地出让收入分析
附录三 盘活低效生态资产，激发城市发展新动能

以高水平治理推动新时
代城市高质量发展
党的二十大报告指出，
新时代新征程党的中心任务
，就是要团结带领全国各族
人民全面建成社会主义现代
化强国、实现第二个百年奋
斗目标，以中国式现代化全
面推进中华民族伟大复兴。
高质量发展是全面建设社会
主义国家的首要任务。改革
开放以来我国经济高速发展
，2023年国内生产总值初
步核算超过126万亿元，人
均GDP折合约为1.27万美元
，即将进入高收入国家行列
，为中国式现代化和中华民
族的伟大复兴打下了坚实的
基础。
进入新发展阶段，我国
发展环境出现深刻变化。一
方面，百年未有之大变局加
速演进，新一轮科技革命和
产业变革深入发展，逆全球
化思潮抬头，局部冲突和动
荡频发，世界进入新的动荡
变革期。另一方面，我国发
展不平衡不充分问题仍然突
出，人民对美好生活的需要
还不能充分满足，城乡区域
发展和收入分配差距仍然较
大，生态环境保护任务依然
艰巨。同时，我国的人口总
量趋于达峰，人口老龄化程
度不断加深，叠加世纪疫情
深远影响等因素，近年来我
国经济增长有所趋缓。
城市在党和国家的总体
工作中发挥着重要作用。当
前，国内生产总值、固定资
产投资和消费品零售总额的
90%来自城市，城市更是我
国实现高质量就业和高水平
创新，开展公共服务的主要
承载地，是贯彻落实新发展
理念的重要载体、构建新发
展格局的重要支点、现代化
建设的重要引擎。随着经济
社会结构的深刻变化，我国
城市的发展模式正在发生巨
大变化。截至2022年底，
我国常住人口城镇化率已经
超过65%，城市建成区面积
接近6.4万平方公里。2020
年，城镇住宅存量达到
313.2亿平方米，城镇住房
套数3.63亿套，城镇人均住
房建筑面积达到34.7平方米
，已接近发达国家水平。我
国的城市建设已经从以“增
量”为主转向“增量”和“存量
”并重，部分城市甚至已经
进入“减量”发展的新阶段。
同时，我国实行最严格的耕
地保护制度，严格约束城市
增长边界，越来越重视生态
用地保育，从政策上也限制
了城市的大规模无序扩张。
因此，传统上依赖土地开展
融资，为城市建设和公共服
务提供资金支持的发展路径
已经在很多城市难以为继。
与此同时，“人的城镇化
”还有一系列短板。2022年
，我国常住人口城镇化率和
户籍人口城镇化率相差近18
个百分点，2亿多人还不能
充分享受城市公共服务，群
众在就业、教育、医疗、托
育、养老、住房等方面面临
不少难题。此外，我国经济
的高质量发展也必须依托城
市的高质量发展，城市必须
要在优化要素配置、提高创
新能力、加快产业升级、实
现绿色低碳等方面发挥更加
重要的作用。因此，新时代
城市高质量发展，必须要有
新的发展模式。
国研经济研究院课题组
开展城市运营研究，恰逢其
时。一方面，该研究直面当
前城市转型发展中最为关键
的问题，即依赖土地的发展
模式已经难以为继，上一阶
段所形成的存量资产只有盘
活，才有可能保障城市收入
的稳定性和可持续性；另一
方面，该研究也聚焦了城市
发展的根本目的，即城市如
何才能更好地优化要素配置
以提高发展质量，如何才能
更好地提高民生支出效率以
满足人民对美好生活的需要
，并最终助力实现共同富裕
。基于这些研究，课题组将
城市运营的本质认定为“以
高水平治理推动城市的高质
量发展”，是十分恰当的。
由于我国城市客观上存
在较大的发展差异，各城市
所面临的主要问题和核心制
约不同，各城市高质量发展
的目标和高水平治理的路径
也必然会存在差异。城市运
营既有一般规律，也需要因
地制宜，尤其是需要各城市
在“干中学”中找到适合的城
市运营路径。课题组将城市
分级分类开展研究，按照同
一指标体系和不同指标权重
综合分析判断每一级别中的
标杆城市，并通过大量的实
地调研和文献研究，总结标
杆城市及其标杆领域的城市
运营经验，进一步将其提炼
为“方法论”和“工具箱”，对
于城市间相互学习借鉴、共
同促进我国城市运营能力提
升具有重要价值。
新的城市发展模式和治
理方式也对系统优化我国城
镇化和城市发展政策体系提
出要求。正因为如此，该研
究提出，要提高城市规划、
建设、治理水平，加快转变
超大特大城市发展方式，实
施城市更新行动，打造宜居
、韧性、智慧城市。研究报
告还就优化城镇化和城市发
展政策体系提出了诸多比较
具体和具有可操作性的改革
建议，包括重构地方政府考
核目标和内容，从注重经济
规模增速转向注重质量和效
益的增长，探索形成持续稳
定的地方税收收入，进一步
深化土地制度改革，因城施
策优化要素资源配置机制，
强化存量资产盘活长效机制
，优化民生服务效能提升机
制，加强城市智慧化运营体
系建设等，这些改革措施既
充实了我国从整体上推进以
人为核心的新型城镇化、建
设人民城市的政策体系，也
有助于解决我国地方政府当
前面临的现实问题，具有重
要的决策参考价值。
当然，城市高质量发展
涉及