作为推行政府和民间合作伙伴关系的“后发国家”，德国民间部门的发展路径与英美存在较大差异，它既能与政府确立相对密切的关系，又能保持自身独立性，从而成为真正意义上的市场主体。德国政府拥有悠久的地方自治传统，常以实现和谐有效的社会治理而著称于世，较为成功地引进并推广PPP发展模式即为其中的标志之一。PPP在德国的推行并非畅通无阻，自始至终伴随着诸多方面的批评和质疑。尽管中德两国的基本政治制度有本质不同，但在政府与民间合作领域存在颇多相似之处。本书系统性地从历史角度全景式地总结分析德国的理论探索、经验教训，观察其实操步骤和演进路径，对正在寻求中国问题解决方案的我们具有一定的启发和借鉴意义。

李以所，德国国家行政学院（DUV-Speyer）管理学博士、中共中央编译局博士后。中国社会科学院中德合作中心副主任、欧洲研究所副研究员。研究领域为欧盟及德国经济法、政府与民间合作伙伴关系。主要著作包括:Das Experiment von PPP in China: Theorie-Praxis-Problem-Perspektive, Eine praxisbezogene Analyse und internationale Vergleichsuntersuchung（德国慕尼黑Herbert Utz出版社2010年版）；《德国公私合作制促进法研究》（中国民主法制出版社2013年版）；《德国的经济治理经验——从法律视角的考察与分析》（中国社会科学出版社2015年版）。

引言
第一章 德国人所理解的OPP：一个跨学科的分析
第一节 引论：研究的问题和方法
第二节 谁和谁合作：OPP伙伴的确定
一 至少各有一个参与主体分别来自政府或民间部门
二 伙伴式的合作需要社会信任机制的配合
三 合作伙伴本来的身份性质不改变
第三节 为何合作：德国OPP伙伴的目标
一 合作伙伴之间没有目标冲突
二 合作伙伴要完成某项公共任务
第四节 怎么合作：合作伙伴之间的关系和风险分担
一 德国OPP的形式化
二 持续性的调整需求
三 合作具有“长期性”
四 合作伙伴统筹组建风险共同体
第五节 德国的OPP与新公共治理的关联性
第六节 小结
第二章 OPP在德国发展的基础：政府资产管理的民营化
第一节 德国政府资产管理的制度和理念支撑
一 德国的“社会市场经济”和“担保国家”
二 政府资产管理的分级和分类
第二节 德国政府资产的治理结构
一 德国政府所属企业的形式和治理结构
二 德国政府资产的治理结构特点
第三节 德国政府资产管理的民营化
一 关于民营化的理论基础
二 德国实施民营化的法律框架
三 德国政府资产民营化的缘由和方式
第四节 原民主德国区域内政府资产的托管和转让
一 政府资产托管局的设立
二 政府资产托管局的法律基础和目标
三 托管局实施民营化的具体做法
四 托管局推行民营化的工作成果
第五节 小结：借鉴和思考
第三章 德国政府的考量：OPP的政治经济学分析
第一节 导论
第二节 背景：德国政府公共债务问题的治理
一 1949年、1969年《联邦基本法》和现行《联邦基本法》关于公共债务的规定
二 德国地方政府债务的治理
三 欧盟法对公共债务的限制
四 对德国现行公共债务立法的争议和批评
第三节 OPP和传统公共项目建设方式的比较
一 政府和民间合作伙伴关系的特征
二 较之传统方式OPP所呈现出的不同
第四节 德国OPP的经济性比较
一 OPP经济性分析的法律依据
二 经济性分析的方法和步骤
三 经济性分析的变化
第五节 有关OPP经济性的调查结果和相关经验
一 德国审计部门的调查结果
二 来自国际的经验
三 交易成本
第六节 作为规避预算法限制手段的OPP
一 预算限制
二 后续谈判
三 防治手段
第七节 小结
第四章 民间合作伙伴的选择：竞争性对话
第一节 导论
第二节 民间合作伙伴选择的法律渊源
一 德国的公共采购法
二 欧盟的公共采购法
第三节 德国公共采购法和OPP
第四节 竞争性对话在德国OPP项目中的应用
一 应用竞争性对话的法律依据
二 需要应用竞争性对话的公共采购
三 德国应用竞争性对话的流程
第五节 小结
第五章 德国审计系统对OPP经济性的再分析
第一节 引言：从德国审计视角切入的中国背景
第二节 经济性审查：德国审计系统的看家本领
一 德国特色的审计模式
二 德国审计系统视野中的OPP
第三节 德国远程公路建设的OPP模式
一 “穷政府”从民间融资的新模式
二 F模式和A模式
第四节 来自德国审计系统的批评
一 花钱并不少：不可避免的额外成本
二 好处并不多：很有限的效率优势
三 政府债务的隐身衣：与“债务刹车”机制的实质冲突
四 偏袒了垄断：对整体经济产生不利
五 政府偏爱OPP：经济性审查的缺陷
六 在其他领域产生的问题
第五节 小结
第六章 世界金融危机中的德国OPP：政府角色的变迁
第一节 导论
第二节 分析的框架：德国政府的角色变迁
第三节 德国政府角色演进的飞跃：担保国家理念的提出
第四节 责任分配的实现：政府和民间的合作伙伴关系
一 可持续发展目标视角下的OPP
二 国家治理现代化视角下的OPP
第五节 回到问题本身：大政府还是OPP
第六节 小结
第七章 OPP在德国的构建与战略：从历史视角的考察
第一节 导论：为什么选择历史的视角
第二节 OPP的概念和界定：德国学者的贡献
第三节 德国的法治国原则在构建OPP中的意义
一 OPP的合法性以及公民的法律保护
二 德国OPP的法律框架
三 德国OPP合同模式的构建与变体
四 履行公共任务时民间部门所受的约束
五 公共任务未被如约履行时的解决方案
第四节 基于德国的国家理论对OPP的分析
一 基于担保国家理念的OPP
二 OPP在德国取得新发展的原因
第五节 OPP在德国发展的前景
一 法律革新的必要和必然
二 德国OPP的发展步骤和战略
第六节 小结
结语
参考文献

改革开放使中国经济获
得强劲发展，中国的民间力
量亦随之逐步壮大。新中国
成立以来党政包揽式的“全
能且简单”的公共产品和服
务的提供方式已不适应时代
要求，急需从垄断、管控朝
向合作、治理改变和调整。
历经探索模仿、雏形初具、
基本建立到深化创新等阶段
，具有中国特色的政府和民
间合作伙伴关系（Public-
Private-Partnership，PPP）
模式渐趋形成。这不是对西
方PPP模式的草率克隆或盲
目照抄，而是尊重中国历史
传统并融合了中华民族智慧
的新模式。它以党的领导为
基本原则和前提，强调政府
部门在合作伙伴关系中的主
导作用，同时欢迎公共产品
和服务供给方式的多元化，
注重公私合作过程的协商性
，对公共产品和服务供给所
采用的手段和工具一直保持
着足够的开放性和包容性。
发端于英美，在20世纪
90年代形成风潮的政府和民
间合作伙伴关系，曾被视为
创新性制度安排而受到多国
地方政府的追捧和青睐，其
背后的真实原因当然是PPP
具有的财政纾困功能。只是
将PPP作为融资工具直接导
致了地方政府对这种制度创
新的泛化和滥用，给项目罩
上PPP的外衣，其内里却是
变相的借债和融资，这几乎
成为很多地方政府默认的“
潜规则”。因美国次贷危机
引发的世界经济危机使被当
作自由主义婴儿的PPP备受
质疑，在批判和抗辩之中，
PPP还可作为治理工具来改
进完善部分公共产品和服务
供给方式的意义，开始被重
新发现。
在推进国家治理体系和
治理能力现代化的宏观背景
下，政府与民间合作伙伴关
系的创新性已为中国的公共
部门所接受。尤其是在中国
的经济发展进入新常态以后
，地方财力愈发紧张，政府
要过“紧日子”，这就和日渐
增长的公共产品的急迫需求
，群众要过“好日子”，产生
了事实上的矛盾。地方政府
一方面要应对已经来临的还
债高峰，另一方面则要花更
多的钱提供更好的公共产品
和服务。这就使很多地方政
府经常性地左支右绌、顾此
失彼。随着金融市场去杠杆
、中美贸易争端、新冠疫情
突发并流行、俄乌军事冲突
等事件的不断发展，寅吃卯
粮的地方政府主导公共治理
的能力在持续下降，建设政
府和民间合作伙伴关系又有
可能成为脱离困境的良策优
选。因为在公共治理领域中
，合作伙伴关系模式的机制
运行和理念尊崇契合了治理
主体多元、鼓励公众参与的
内在要求，非常适合作为政
策工具来协助地方政府提升
公共治理的水平，增强提供
优质足量公共产品和服务的
能力。
理想很丰满，现实却骨
感。理论上描述的合作伙伴
关系正面功能在具体场景的
运用中总是会呈现出事与愿
违的样貌。那些假官民合作
伙伴关系之名在经济领域造
成的诸多乱象自不待言，合
作伙伴关系模式在更为复杂
的公共治理领域的应用，必
然要因应既多且新的困难和
挑战。总结提炼其他国家的
经验教训进行比较研究和分
析，是在中国推广应用政府
和民间合作伙伴关系的必要
程序和重要步骤。
同中国一样，德国也是
推行政府和民间合作伙伴关
系的“后发国家”，但德国民
间部门的发展路径与英美存
在较大的差异，它既能与公
共部门保持相对密切的关系
，又能保持自身的独立性以
实现“自治”。这十分值得向
来关切公私部门关系的中国
给予注意。政府和民间合作
伙伴关系在德国的行进也非
坦途一片，自法律意义上的
合作伙伴关系项目在德国诞
生之日起，就伴随着各界的
批评和质疑。德国还是拥有
悠久的地方自治传统的国家
，其地方政府常以实现和谐
有效的社会治理而著称于世
。在该领域内，德国的地方
政府相对成功地引进并推广
了德国式的政府和民间合作
伙伴关系（Offentlich-
Private Partnerschaft, OPP
），在实践上也取得了一定
的成果。尽管中德两国的基
本政治制度有本质的不同，
但两国在政府与民间关系及
法律体系上却有颇多相似之
处，故选择德国作为比照的
对象，具有较强的适当性。
对以西方为师的很多问
题，我们习惯性地大都是追
踪描摹其最新发展动态，并
将之作为样板进行学习或效
仿。但实际上这些所谓的成
功经验与中国当前所处阶段
并不一定匹配，对比研究先
进国家在特定历史阶段的过
往历程才能更有针对性地解
决中国的现实问题。所以从
历史角度全景式地考察并分
析德国应用OPP的实践经验
和理论探索，观察探究其实
操OPP的步骤和演进路径，
对正在探求寻找中国问题解
决方案的我们更具启发和借
鉴意义。