本书将讨论土地开发权的概念及各国的实践经验，然后探讨农民热衷土地开发以变现土地价值的内在逻辑。土地征收的过程包括前期的规划、中期的谈判、后期的安置，贯穿于整个征地过程的是经济权力、社会权力和政治权力的博弈互动关系，重构征地制度，实际上就是通过平衡三种权力的博弈格局来完善土地规划、征地谈判和失地安置的制度。最后本书将从新型城镇化的政策目标入手，通过制度分析和经验比较，提出进一步优化农村土地制度的政策建议。

林辉煌，男，社会学博士，华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理，社会政策研究中心主任。研究领域为社会治理与社会政策。曾在《中国行政管理》、《经济社会体制比较》、《中国农村观察》、《开放时代》等刊物发表学术论文30余篇。

自序：“市民权”与中国农地制度
第一章 农地制度的产权建构
一、农地制度与产权模式
二、农地集体性的三重维度
三、农地集体性与集体地权
四、中国农地制度的实践形态
五、本章小结
第二章 农地产权的法律实践
一、作为法律文本的林权制度
二、嵌入宗族社区的林权制度
三、村落共同体与林权的地方建构
四、本章小结
第三章 嵌入家产制的农地产权
一、家产制与“实践的法律社会学”
二、以地权为核心的家产制及其分配
三、家产制的产权结构
四、嵌入转型社会的家产制
五、围绕土地产权的家产法
六、本章小结
第四章 土地流转与阶层分化
一、阶层分析的视角
二、农民流动背景下的土地流转
三、农村阶层分化
四、新时期乡村治理的阶层基础
五、本章小结
第五章 土地流转与社会保护
一、农村的第二次革命
二、改革目标与地方实践
三、改革困局
四、困局何以产生
五、进一步的讨论
六、本章小结
第六章 土地开发权及其变现逻辑
一、土地开发权与国家管制
二、土地增值及其分配
三、土地变现的内在动力
四、城镇化与消费下乡
五、本章小结
第七章 土地征收中的权力博弈
一、征地困局与理论争议
二、征地过程中的规划、谈判与安置
三、土地征收与权力博弈
四、本章小结
第八章 新型城镇化与中国农地制度变革
一、农地制度的构造
二、以人为核心的新型城镇化
三、为什么集体土地制度还有改善空间
四、替代性方案
五、本章小结

正如贺雪峰教授在新
书《大国之基》所言，“
没有分析就没有政策，尤
其是当前中国地域广大，
不同地区发展十分不平衡
，如果没有对发展战略的
深入分析，我们就可能在
制定政策中犯低水平的错
误”（第3页）。而要获得
对中国农地制度的准确理
解，只有依靠饱满的经验
调查和不带情绪的机制分
析。
对于农地制度的论述
，其基本目标在于还原两
个土地制度常识：一是不
给政府分享土地增值收益
的制度不利于城市化的良
性发展，尤其是对于发展
中国家来说更是如此；二
是不顾及非城郊农民利益
的农地制度将造成社会的
动荡甚至分裂。这两种常
识判断，归根结底是为了
维护最广大农民的利益。
有趣的是，同样是“维
护农民的利益”，主流的
学者却得出了完全不同的
判断，这些判断可以统辖
于最近十年来越来越流行
的“市民权”理论下，或者
称为“以农民为主体的城
市化”理论。“市民权”理
论主张，中国的城市化应
当是农民的城市化，是农
民进城务工经商，在城市
获得稳定的就业收入并在
城市完成劳动力再生产的
城市化。
围绕着“市民权”的理
论，主流学界对中国农地
制度的安排提出了三种不
同的主张。第一种主张集
中关注正在遭遇征地拆迁
或者即将遭遇征地拆迁的
农民，认为所有土地增值
收益都应当由这部分农民
独享；而当前的农地制度
实践显然没能使这些农民
获得完全市场化的收益，
从而阻碍了他们的市民化
进程。第二种主张认为即
使是非城郊农民也应当享
受城市化的好处，但是他
们必须拿自己的宅基地和
耕地来置换“市民权”的待
遇。第三种主张也关注非
城郊农民的“市民权”，认
为土地增值应当为全民共
享，并且无须非城郊农民
以自己的土地来交换，当
然，政府不应当在其中有
所染指。
上述三种“市民权”理
论虽然各不相同，但是有
一个判断却是相同的：政
府不应当分享土地增值的
利益，否则将影响“市民
化”的进程。
政府分享土地增值收
益，可以有两种理解：1
．政府利用一部分的土地
增值收益，集中力量办大
事，为城市化提供相应的
基础设施，也就是所谓的
土地财政；2．政府将一
部分的土地增值收益化公
为私，据为己有。在现实
生活中，这两种情况显然
都存在，但是学者们往往
以政府可能腐败为由来反
对土地财政，而完全忽略
了丧失土地财政对于城市
化的消极影响。对于后发
展的地区，如果没有土地
财政，城市化所需的基础
设施建设就很难完成，而
没有基础设施的城市化显
然不值得我们期待。
实际上，城市基础设
施的建设成本，或者落在
政府或者落在市场的头上
。显然，搞基础设施是不
容易赚钱的，市场主体往
往不会积极介入，除非它
能够从土地增值收益中获
得更大的好处。政府是不
允许赚钱的，因此一般认
为搞基础设施就是它的责
任，如果它不能将土地增
值收益中的一部分转化为
基础设施的成本，那么就
只能使用纳税人的钱，而
这些钱原本可以用来满足
其他更多的公共需求。
事实上，多数地方政
府的财政收入经常都捉襟
见肘，根本不够用来搞基
础设施建设。那么，政府
分享一部分土地增值收益
用以搞基础设施建设有何
不可呢？当然，政府也可
能贪污，但是对这些越轨
行为，可以约束它、制裁
它，但是没有理由因此而
将政府能力削弱。
因此，不允许政府分
享一部分的土地增值收益
用来进行基础设施建设，
意味着中国的城市化要么
陷于拉美式的贫民窟，要
么被迫采取极高成本的城
市化方案（政府买单的“
市场化”？），而这两者
对于一个发展中国家显然
是极为不利的。
虚谈“市民权”，不仅
于国家发展不利，而且直
接损害了农民的切身利益
，而不像主流学者所宣称
的那样“以农民为主体”。
按照第一种方案，将
土地增值收益都交给城郊
农民，这对于非城郊农民
显然是不公平的。因为土
地的增值与其所处的地理
位置、与整个国家和社会
的投资紧密相关，而与城
郊农民的个体因素无关，
因此城郊农民无论在法理
上还是在道义上都没有理
由独享这些增值收益。另
外，中国的土地制度属于
公有制（包括国家所有和
集体所有），土地的增值
本质上是一项公有财产而
不是私有财产。由城郊农
民独享土地增值收益，最
终只会培育出一个食利阶
层，从而造成严重的社会
分化。
按照第二种方案，非
城郊农民拿自己的土地置
换“市民权”，其结果是强
化了农民的生活成本和生
活风险。中国城市化之所
以比较稳定，其奥秘在于
有中国特色的城乡二元结
构，在这种结构下，形成
了以代际分工为基础的半
工半农模式，老年人在农
村种田完成家庭和劳动力
的再生产，年轻人则外出
务工为个体家庭的城市化
累积资源。这两笔收入结
合起来，可以为农民提供
一种有尊严的生活和一种
可期待的城市化前景。
一旦农民没准备好“市
民化”之前就丧失了农村
土地，而只能一家老小蜗
居在陌生的城市、冒着极
大的失业风险战战兢兢地
活着；老人在城里就不了
业，也无法通