1815年，美国结束了1812年英美战争，外患已消。1861年，林肯当选美国总统，南部州叛乱，内战爆发。
而在这外战与内战之间，美国的制造商、农场主和议员之间，则围绕着关税政策，展开了一场看不见硝烟的战争。对于这个当时关注度仅次于奴隶制的焦点话题，保护主义者和自由贸易者各执一端，奔走呼号，游说随之而生，并从业余走向专业，影响了关税政策的制定和落地。
本书依托翔实的资料，娓娓道来这一时期美国国会的内部运作，国会内外的立场表达与利益交互，各党派、各区域、各利益集团的复杂博弈。内战的爆发为这场争议画下了休止符。但游说的故事仍在继续……

丹尼尔·皮尔特（Daniel Peart），现为伦敦玛丽女王大学美国史方向高级讲师。另著有《实验的时代：共和早期的美国政治实践》，合编《实践民主：从宪法到内战期间的美国大众政治》。

引言
第一章 “有才之士”：1816年《关税法案》
第二章 “不仅仅是制造业的问题”：1820年“鲍德温法案”与1824年《关税法案》
第三章 “党派宗旨的推动力”：1827年“毛织品法案”与1828年《关税法案》
第四章 “计算联邦的价值”：1832年《关税法案》与1833年《关税法案》
第五章 “悬在成败之间摇摇欲坠”：1842年和1846年《关税法案》
第六章 “金钱至上”：1857年和1861年《关税法案》
结语
附录 1816-1861年国会对关税立法的关键投票
文献来源

本书属于美国早期经济
与社会研究系列，这是约翰
·霍普金斯大学出版社
（Johns Hopkins University
Press）与费城图书馆公司
（Library Company of
Philadelphia）协同开展的
项目。作者回顾了美国内战
前由关税问题引发的长期斗
争，以及其背后有关制造业
的利益牵扯与批评方的反抗
行动。在这些年间，进口关
税是争议热度仅次于奴隶制
的问题。为何关税会让政策
制定者、制造商、分销商、
西进扩张主义者与各阶层消
费者对国家经济的前景争论
不休？本书将以扣人心弦的
叙述手法带领读者廓清这段
历史。
在美国内战前，关税政
策是公众关注的一大问题。
关税成了联邦政府的最大收
入来源，也成了企业家的最
大投资动力。到19世纪初，
美国消费者已经深知，原材
料进口关税上涨会导致制造
业成本增加，他们在购买商
品时就不得不支付更高的价
格，去弥补制造业的开销。
北部许多州的利益集团要求
政府保护国内制造业，而南
部州的利益集团则强调当地
的谷物出口依赖于自由贸易
，关税的提高因而加剧了地
区之间的分歧。
皮尔特的研究姗姗来迟
却不负众望，分析了美国在
内战前颁布的11部重大税法
，展现了令人钦佩的学术才
能。在他的研究中有一项发
现非常引人瞩目且深刻；关
税问题并非严格意义上的地
区矛盾或政党矛盾。地区之
间与政党内部频频分裂，各
方都在处心积虑地辩论与劝
导，长此以往，主要行动者
之中就演化出了一小群游说
者，他们通过倡议某种观点
来收取报酬。他们不仅作为
宣扬政策的代理人，为支付
报酬的利益集团传达观点，
还熟知关税政策错综复杂的
相关信息，能预测国会各项
提案的影响，足以在很大程
度上左右政策制定的结果。
皮尔特还将帮助读者认
识到一个要点：在美国内战
前，政治经济并非立足于单
纯的理论组合，其成因也不
限于重大的战役和党派驱使
下的国会投票。政治经济学
更讲究实际情况，而且十分
棘手。在日复一日的关税争
议上，个人如何代表制造商
、消费者与出口商等经济利
益集团行事，以及如何说服
矛盾方转念或妥协，都是构
成当时政治经济的因素。因
此皮尔特认为，想要了解北
美该时期的发展格局，应该
把注意力投向关税，以及与
之密切相关的游说者。随着
这些游说者的影响力与日俱
增，他们开始兜售口才与人
脉，不仅敢接受巨额酬金，
还敢向他人行贿，对政策制
定的过程产生了巨大影响。
皮尔特还将向读者揭示，游
说者出现的时间早于以往研
究的发现，其影响之深远也
被严重低估。
凯西·马特森
特拉华大学美国历史系
教授
费城图书馆公司早期美
国经济与社会研究项目主管

美国早期的自由贸易与保护主义路线之争。
游说如何从业余行动变为一种职业，并影响美国关税政策制定？
为何关税会让政策制定者、制造商、分销商、西进扩张主义者与各阶层消费者对国家经济的前景争论不休？本书将以扣人心弦的叙述手法带领读者廓清这段历史。

美国第三十六届国会开
幕一个月前，美国人民一直
在奋力呼吁政府对1857年
经济恐慌采取保护主义行动
。当时《纽约晚报》的编辑
威廉·卡伦·布莱恩特
（William Cullen Bryant）
是一名坚定的自由贸易拥护
者，他提笔解答了一位英国
朋友就美国政治性质提出的
疑问。面对“多数派打压少
数派的暴政”有何例证这个
问题，布莱恩特只能举出那
些早已被废除的法律。“但
美国存在少数派实施暴政的
例子，”他继续写道，“制造
商在美国属于少数派，甚至
在马萨诸塞州也属于少数派
。算上所有从业者，他们仍
然是所有州的少数派。但他
们富裕、活跃，而且强大，
强大的地方在于他们行动协
调，甚至足以影响联邦政务
。各级国会议员和政治家都
去迎合制造商，连那些与制
造业利益毫不相干的群体，
在行为上也受到了制造商的
影响。身为少数派的制造商
凭借保护性关税骑到了多数
派头上。”
布莱恩特的信表明，对
于内战前的美国社会而言，
关税政策的地位举足轻重，
而它的制定又在很大程度上
受到游说的制约。关税政策
的影响被许多人低估，游说
的作用更不必说；詹姆斯·
哈维与亨利·凯里推动“莫里
尔法案”时，哈维抱怨：“承
担了最多工作的人，可以说
连最廉价的称赞都没有得到
。”与费城媒体人的昔日盟
友相比，这句话用在历史学
家身上更合适。在不少人的
常规认识中，美国内战前的
党派关系和地区划分不足以
阐明美国政治经济的形成，
而本书就是为了拨开这重重
迷雾而作。
1852年，霍勒斯·格里利
在报纸上告诉读者：“如何
定义我们所指的保护？简单
来说，保护就是限制外国产
品的进口，从而让成长之初
较弱小的美国竞争者立足市
场、发展壮大。”英国曾想
方设法扼杀1812年英美战
争催生的美国新生工业，见
证过这段历史的前辈自然也
能理解格里利所定义的保护
。当年，财政部部长亚历山
大·达拉斯为美国首次严格
意义上的保护主义
试验提供了蓝本：关税
水平要能够确保国内生产者
与国外同行公平竞争，一旦
国内产业不再依赖政府扶持
，关税就停征。国会内外的
观点都有可能纳入法案，而
游说活动则仅源于与关税有
着直接利害关系的地方工厂
主。被这些工厂主派到华盛
顿代为捍卫其利益的“有才
之士”，虽然人数寥若晨星
，但对政策制定的贡献不容
小觑。与艾萨克·布里格斯
合作的人，除了同行的其他
制造商代理人，还包括众议
院商业与制造业委员会主席
托马斯·牛顿；他们里应外
合，共同组成了华盛顿的第
一个游说团体，为保护主义
者指明了今后的组织方向。
在1816年《关税法案》的
制定过程中，更为直观的游
说影响来自弗朗西斯·卡博
特·洛厄尔；在他的建议下
，对棉纺织品征收最低估值
关税这一创新算法被纳入法
案，在此后数十年里，这种
算法仍是国会争论的焦点。
1819年的经济恐慌爆发
后，马修，凯里等积极分子
以及亨利，克莱等政治家都
提出，关税“不仅仅是制造
业的问题”，于是关税政策
的制定开始转型。同一年，
主张上调关税的群体在纽约
市开创了一种组织各地行动
的新模式——全美工业之友
大会。他们在1820年“鲍德
温法案”中提出了一个全新
的保护主义理念，确保美国
生产者永久占有国内市场的
一席之地；这个理念将被克
莱采纳，作为核心原则来构
建家喻户晓的“美国制度”。
在制造业委员会主席亨利·
鲍德温制定法案的数月里，
美国鼓励国内制造业协会的
游说者以利亚撒·洛德都在
一旁并肩作战，发挥了至关
重要的作用，因此这部法案
引起了关注。尽管保护主义
者努力推动的“鲍德温法案”
没能颁布，但四年后他们再
接再厉，通过了覆盖更全面
、税率更优厚的1824年《
关税法案》，一切努力总算
换来了丰收。
……
其他的“有才之士”，即
美国第一批游说者，“连最
廉价的称赞都没有得到”，
但同样功不可没。要讲述这
段关税历史，就必须谈及内
森·阿普尔顿、乔纳斯·布朗
、马修·凯里、亨利·凯里、
托马斯·库珀、埃勒瑟尔·伊
雷尼·杜邦、维克托·玛丽·
杜邦、阿尔伯特·加勒廷、
约翰·哈里森、詹姆斯·哈维
、查尔斯·英格索尔、阿伯
特·劳伦斯、希西嘉·奈尔斯
、康迪·拉盖特、威廉·斯通
、约翰·沃尔科特，当然，
还有艾萨克·布里格斯。
1815年12月，布里格斯出
发前往华盛顿，“就本地区
制造商公正合理的期望与国
会成员进行沟通”。在此后
的半个世纪里，像布里格斯
这样的业余游说者为关税立
法提供了恰逢其时的专业知
识，促进了当选代表与广大
选民之间的信息交换。在布
里格斯多次造访首都期间，
劳伦斯表示：“要是没有外
援，这些人（即国会议员）
就会像没带指南针的水手一
样找不着北。国会太缺实干
者了。”当时人们也十分认
可游说活动的潜在价值。当
“莫里尔法案”即将通过参议
院时，一家报社表示，今后
“商界要注重发表意见，为
关税法案的制定者提供信息
。同时，起草法案的委员会
要注重收集相关信息，尽责
完善法案后再由委员会上

这是一本重要而有价值
的书。对从1812年英美战
争结束到内战前美国通过国
家政策促进（或阻挠）制造
业发展所做的努力，皮尔特
做出了最清晰、最全面的描
述。
——安德鲁·香克曼 美国
罗格斯大学卡姆登分校 《
脆弱的联合：汉密尔顿、杰
斐逊和麦迪逊》作者
在困扰美国早期的所有
经济问题中，关税是最重要
却常被历史学家所忽视的话
题。丹尼尔·皮尔特的书为
理解19世纪美国关税政策的
演变做出了重大贡献。
——詹姆斯·I.休斯顿 美
国俄克拉何马州立大学 《
英国绅士、南方种植园主和
北方自耕农：北美的农业与
区域对抗》作者
棒！这是一本研究透彻
、文字清晰的书，生动地诠
释了19世纪最持久的政治问
题，让我们深刻地了解内战
前的国会是如何实际运作的
。
——唐纳德·拉特克利夫
英国牛津大学 《一党总统
竞选：亚当斯、杰克逊和
1824年的五个总统候选人
》作者

1816年1月，当时受众最广的杂志《奈尔斯周刊》（Niles Weekly Register）预计，本届美国国会议程将围绕一个重大问题展开，即国内工厂是否应该继续发展，是依国家总体期望而扩张，还是逐渐被淘汰出局？七周前，特拉华州的一群纺织品制造商就预料争论在即，慎重选派了他们之中的艾萨克·布里格斯（Isaac Briggs）负责“就本地区制造商公正合理的期望与国会成员进行沟通”。来自新泽西州、纽约州和罗得岛州的制造商也加入了这趟行动，布里格斯称他们为“有才之士”。此次行动的参与者还包括马萨诸塞州的工厂主弗朗西斯·卡博特·洛厄尔（Francis Cabot Lowell），一位手握大量人脉的竞争对手。本章将叙述这些游说代表走过的漫长立法之路，以及他们在该过程中所做的努力，将其作为本书关税游说的首例。
此次集体游说行动发生于1812年英美战争的背景下，国内民众普遍赞同关税税率上调，因而关税法案的最终敲定并未遭遇过多阻碍。各地制造商对于增加关税的联合呼声此起彼伏，不过他们忽视了两点：协调组织全国各地有序行动，并持之以恒地调动公众情绪来获得支持。在当时，派遣代表前往首都华盛顿进行游说这一行动实属革新，然而相较于其后的种种举措，游说在执行中仍然稍欠雄心。但正是因为制造商代表集体现身国会大厦的游说之举，开创了国会内外“有才之士”合作完成立法事务的先例，才有了此后多次游说行动。1816年美国国会通过的《关税法案》标志着保护主义试行的开始，由此引发的争议则预示了此后半个世纪里发生的多场贸易冲突。
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1776年，美国在政治上宣布独立，然而国家贸易仍然受制于根深蒂固的大西洋经济网络。法国大革命席卷欧洲的20年间，美法两国之间的贸易往来受到干扰，从而使雄心勃勃的美国人认识到推进自身工业化的必要性。《奈尔斯周刊》对这段历史的回顾是充满自豪的：“面对英法两国的复杂冲突，我国选择了中立政策。最终，一场迟来的战争为我国指明了工业强国的新方向，越来越多的工厂奇迹般地涌现出来。”但1815年战争结束后，各国市场重新开放，急于脱手囤积货物的外商便有了倾销之机。英国政界期望恢复与前殖民地美国之间的贸易关系，因而支持继续将美国作为倾销地；对于此举，一位英国议员的解释是：“战争在美国催生了一批与以往情况格格不入的制造业，我国不惜承担战后首次出口亏损，为的就是令这些美国的新兴制造业供应过剩，把它们扼杀在摇篮中。”这番话激怒了美国媒体，其中包括《奈尔斯周刊》。该周刊编辑宣称：“美国制造商精益求精，已取得出色进步；但他们还无法比肩那些更富有、更强健的欧洲企业。在一段时间内，他们还需要政府的保护与扶持。”
谁是《奈尔斯周刊》眼中值得保护的制造商？劳伦斯·佩斯金（Lawrence Peskin）指出，法国大革命结束数十年后，“制造业”一词被赋予了新的定义。曾经，“制造业”一词涵盖广泛的生产活动，包括手工艺和家庭制造；而如今，越来越多人将之定义为大规模生产活动，如工厂、铸造厂和磨坊的业务。其他类型的生产者仍然存在，保护主义运动将需要他们的支持，同时，也需要生产谷物、大麻和羊毛的农民的支持。但进行大规模生产活动的工厂主才拥有保护主义运动所需的财富、余暇和人脉，所以才能赢得媒体编辑、政治家及其公民同胞的关注。此类企业家阶层包括马萨诸塞州波士顿制造公司（Boston Manufacturing Company）的弗朗西斯·卡博特·洛厄尔等经营者。洛厄尔利用其亲自从英国偷学来的经营方案，在美国开创了工厂制来生产棉布；还有杜邦家族（Du Pont clan）的皮埃尔·塞缪尔·杜邦·德·内缪尔（Pierre Samuel du Pont de Nemours）及其儿子维克托·玛丽·杜邦（Victor Marie du Pont）与埃勒瑟尔·伊雷尼·杜邦（Eleuthère lrénée du Pont)，他们从法国大革命的战乱中逃离出来，来到特拉华州，从事火药和纺织品制造，较早就提倡政府扶持美国工业；此外便是纽约、新泽西、宾夕法尼亚和罗得岛的工厂主，他们都算是工业资本主义的早期核心推动者。在往后的时间线上，我们还会读到更多这类企业家。
这些制造商希望通过提高进口关税使境外产品的价格高于国内产品，从而削弱境外企业的竞争力。1789年，联邦政府颁布了美国第一部关税法令，将“鼓励和保护国内制造业”列为目标之一，但所征关税税率实际上远低于其取代的曾通过国家立法制定的关税税率。随后对关税法令的修订主要出于联邦政府的收入目的，对贸易保护产生的影响不大，直至1812年美国与英国开战，国会才将关税提高了一倍。当时，詹姆斯·罗纳德森（James Ronaldson）在费城经营着美国最大的铸字厂，战争结束后，他致信财政部部长提醒道：“大量进口商品塞满了国内市场，打压物价，延长企业信贷，因此我敢肯定，不出两年，80%的现存国内制造厂就会倒闭。但如果它们在战争结束之际就得到保护，那么在相同时间内，其规模将扩增至如今的两倍。”对于国内产业竞争力，宾夕法尼亚州几家烟草厂的工厂主托马