退耕还林还草是党中央、国务院站在中华民族长远发展的战略高度，着眼于经济社会可持续发展全局，审时度势，为改善生态环境、建设生态文明做出的重大决策。本书以退耕还林还草发展战略为基础，主要从退耕还林还草工程建设回顾、战略意义、资源分析、思路与任务、布局与重点、战略保障以及政策建议等方面，着重分析退耕还林还草工程实施中的关键和共性问题，确定战略目标和战略布局，思考发展方向和战略重点，明确行业优先发展的关键技术及重点任务，探讨战略措施，在推进生态文明建设和建设美丽中国等方面具有促进作用。

序
前言
第一章 退耕还林还草工程建设回顾
一、退耕还林还草工程实施的背景
（一）历史背景
（二）生态背景
（三）现实背景
二、退耕还林还草工程实施的历程
（一）试点先行，探索退耕还林还草基本政策
（二）全面实施，依法推进工程建设
（三）完善政策，巩固退耕还林还草成果
（四）再次启动，新一轮退耕还林还草实施
三、退耕还林还草工程的主要政策
（一）第一轮退耕还林还草政策
（二）巩固成果配套政策
（三）新一轮退耕还林还草政策
四、退耕还林还草实施的主要成效
（一）退耕还林还草成效分析
（二）实施成效的评估方法
（三）实施成效的评估结果
五、退耕还林还草实施的主要经验
（一）统筹生态经济协调发展
（二）充分调动农民的积极性
（三）高效持续的政策保障
（四）严格规范的管理体系
（五）坚持因地制宜施策
六、退耕还林还草实施存在的问题
（一）缺少全面规划和发展战略
（二）生态补偿政策不完善
（三）后期管护力度不足，退耕成果维护困难
（四）后续产业发展滞后，农户生计问题未能有效解决
（五）树种单一，林分结构不尽合理
（六）退耕还林还草土地越来越难以落实
（七）管理机构不健全，部门协调困难
第二章 退耕还林还草工程的战略意义
一、继续推进退耕还林还草工程的重大意义
（一）贯彻习近平生态文明思想的生动实践
（二）推进美丽中国建设的重要途径
（三）助力乡村振兴的有效措施
（四）应对全球气候变化的国家行动
二、继续推进退耕还林还草工程的必要性
（一）维护我国生态安全的必然选择
（二）调整农业产业结构的必由之路
（三）拉动内需促发展的重大举措
（四）巩固扩大工程建设成果的内在要求
三、继续推进退耕还林还草工程的可行性
（一）坚实的政治基础
（二）坚实的社会基础
（三）强大的经济基础
（四）前期管理经验与技术的积累
（五）退耕还林还草的空间较为充足
第三章 退耕还林还草的耕地资源分析
一、影响我国耕地需求的主要因素
（一）人口数量与结构
（二）居民膳食结构
（三）农业技术进步
（四）耕地复种指数
（五）食物浪费与供应链自然损耗
二、我国耕地供给及其影响因素
（一）我国耕地供给现状
（二）我国耕地供给的影响因素
三、2020-2050年我国退耕还林还草空间的预测
（一）情景设定与预测方法
（二）预测结果
（三）结果与分析
第四章 退耕还林还草的战略思路与任务
一、退耕还林还草的指导思想
（一）以生态和民生的协调改善为宗旨
（二）规划先行，按规划实施
（三）坚持“个体承包”，保证产权明晰
（四）坚持政府负责，落实领导目标责任制
二、退耕还林还草的战略原则
（一）科学指导、协调发展的原则
（二）统筹规划、突出重点的原则
（三）巩固成果、稳定连续的原则
（四）因地制宜、综合治理的原则
三、退耕还林还草的战略目标
（一）战略目标可达性评估
（二）战略目标
四、退耕还林还草的战略任务
（一）继续推进退耕还林还草
（二）巩固退耕还林还草成果
（三）完善退耕还林还草治理体系
（四）提升退耕还林还草治理能力
第五章 退耕还林还草的战略布局与重点
一、退耕还林还草总体战略布局
（一）长江中上游地区
（二）黄河中上游地区
（三）三北风沙区
（四）其他地区
二、退耕还林还草区域重点
（一）西北干旱半干旱沙化地区
（二）京津风沙源区
（三）黄土高原水土流失区
（四）长江上游水源涵养区
（五）长江中游重要湖库集水区
（六）南水北调水源区
（七）青藏高寒江河源区
（八）西南岩溶石漠化地区
三、退耕还林还草重点地类物种选择策略
（一）25度以上陡坡耕地
（二）重要生态区坡耕地
（三）严重沙化耕地
（四）严重石漠化耕地
（五）严重土壤污染耕地
（六）自然保护区中耕地
（七）东北内蒙古重点国有林区已垦林地草原
（八）江河湖库消落带耕地
（九）其他耕地
第六章 退耕还林还草的战略保障
一、提高退耕还林还草的管理水平
（一）管理强化，抓好工程建设的十大环节
（二）科技支撑，抓好十大科技因子
（三）检查验收，执行好三级检查验收制度
（四）监测评估，科学评价退耕还林还草成效
二、建立退耕还林还草的长效机制
（一）探索多种途径实现生态产品价值
（二）建立政府购买生态产品的补偿模式
（三）探索促进生态产品价值实现的绿色金融体系
三、创新退耕还林还草的发展模式
（一）明晰权属，创新产权发展模式
（二）因地制

退耕还林还草是党中央
、国务院在世纪之交着眼中
华民族长远发展和国家生态
安全作出的重大决策。退耕
还林还草工程实施二十多年
来，极大地改变了工程区的
生态状况，促进了农村经济
结构调整，带动了退耕群众
增收致富，被公认为是生态
文明建设的重大举措、生态
保护修复的重要途径、“绿
水青山就是金山银山”理念
的生动实践，在国际上树立
了全球生态治理的典范，有
力彰显了中国党和政府致力
于不断增进人民群众生态福
祉、维护国家生态安全、推
进全球生态治理的大国担当
和大国形象。
随着形势不断变化和工
程深入推进，退耕还林还草
工程也面临着新的机遇和挑
战。当前，我国社会主要矛
盾已经转化为人民日益增长
的美好生活需要和不平衡不
充分的发展之间的矛盾。伴
随着经济社会发展，老百姓
过去盼温饱，现在盼环保，
过去“求生存”，现在“求生
态”，人民群众对干净的水
、清新的空气、优美的生态
环境等要求越来越高，迫切
需要更平衡、更充分的优质
生态产品供给。14亿老百姓
对优质生态产品的新需求既
是对退耕还林还草质量提出
了更高的要求，也是推动退
耕还林还草事业发展的新动
力。
同时，退耕还林还草工
程建设二十多年，人们从“
越垦越穷”的恶性循环中走
出，迈上了“青山绿水”的良
性发展之路。但是，一些地
方“绿水青山”尚未真正变成
“金山银山”，巩固成果任务
依然艰巨，提高质量效益成
为当前面临的主要课题。目
前，退耕政策补助陆续到期
，巩固成果面临新的挑战，
如果已有建设成果都保不住
，势必影响党中央、国务院
推动退耕还林还草的决心，
势必影响广大干部群众持续
推进工程建设的信心。只有
大力推动退耕还林还草高质
量发展，才能加快实现“两
山”转化，这也是巩固退耕
还林还草成果、实现退耕还
林还草可持续发展的必然要
求。
但另一方面，顺应当前
我国发展环境的深刻变化，
顺应发展新常态的客观需要
，退耕还林还草大规模扩张
阶段已基本结束，正转向质
量优先、适度规模的高质量
发展阶段。值此关键转折时
期，为科学应变、主动应变
，抓住机遇，建立长效机制
，2020年国家林业和草原
局退耕还林（草）工程管理
中心委托中国科学院地理科
学与资源研究所开展了“退
耕还林还草发展战略研究”
项目。
作为项目的重要成果，
本书综合评估了退耕还林草
实施20年来的主要成效。评
估结果表明，退耕还林草综
合效益由2000年的1432.62
亿元增加到2020年的3.16万
亿元，其中生态效益约占
62.12%，社会效益约占
23.66%；经济效益14.22%
。从评估结果看，生态效益
占主导，经济效益和社会效
益占比逐年增加。
科学预测了我国未来30
年的退耕还林草规模空间。
在固守18亿亩红线的前提下
，通过全面分析我国耕地需
求及耕地供给及其影响因素
，分三种情景对2020-2050
年全国退耕还林还草空间进
行了预测，从而根据每种情
景发生的概率测算未来30年
我国可退耕还林还草的潜在
规模空间约在1.74亿亩以内
。
勾划了我国新时代退耕
还林草战略布局与重点。未
来退耕还林还草主要布局在
长江中上游地区、黄河中上
游地区、三北风沙区和其他
地区4个类型区，西北干旱
半干旱沙化地区、京津风沙
源区、黄土高原水土流失区
等8个重点区域，重点在25
度以上陡坡耕地、重要生态
区坡耕地、严重沙化耕地、
严重石漠化耕地等9个重点
地类实施。
提出了我国新时代退耕
还林草高质量发展的保障措
施和政策建议。包括提高退
耕还林草管理水平，建立退
耕还林草长效机制和综合效
益评价体系，创新退耕还林
草发展模式、建立公益林生
态价值实现机制、统筹使用
各项财政金融扶持政策，处
理好退耕还林还草与耕地保
护、中央与地方、政府与市
场、生态恢复与经济发展等
六大关系，完善退耕还林草
的保障措施等。
此外，著者研究团队也
特别感谢李文华院士，李院
士对项目开展和书稿编撰均
给予了亲自指导，同时也在
百忙之中为本书撰写序言，
感谢他一直以来对著者所给
予的指导和精神上的鼓励。
由于著者水平和时间有
限，不妥之处在所难免，恳
请读者批评指正！
刘某承
2021年9月