全书以住房权为理论基础，区分广狭两义的住房保障概念，全面梳理了住房保障的各种形式。住房保障与住房市场都是一国住房供应体系的有机组成部分，共同实现住有所居的政策目标。
本书依托经济学上的路径依赖理论，采用系统研究、历史考察与比较法研究的方法，从问题出发回归制度，全景展示了我国住房保障和住房保障制度建设的成就和不足。
我国住房保障成就显著，建成了世界上最大的住房保障体系，并形成了“三房（公共租赁住房、共有产权住房和保障性租赁住房）两改（棚户区改造和老旧小区改造）”的住房保障格局。不过，由于缺乏高位阶的立法，我国的住房保障也暴露出以问题为导向的实用主义路径的短板。
为克服路径依赖，本书提出了两步走的立法战略：短期内制定《住房保障条例》，对住房保障中一些亟待解决的问题进行规范；待条件成熟时制定《住房法》，对包括住房保障和住房市场在内的整个住房供应体系中成熟的做法进行固化，保护公民的住房权。

楼建波，浙江宁波人，北京大学法学本科、硕士，英国伦敦大学哲学博士（法律）；现任北京大学法学院教授、博士生导师，商法方向学科召集人，北京大学房地产法研究中心主任；其教学科研领域包括商法、财产法和金融法，曾在相关领域发表中英文专著、教材和论文近百（部）篇。作者长期关注中国房地产和住房问题，本书从某种程度上是作者对自己近二十年住房保障研究的一个总结。

引言
第一章 我国住房保障制度的概念与基本属性
第一节 我国住房保障制度的概念与基本属性
第二节 我国住房保障制度的历史沿革
第三节 我国住房保障制度发展中的央地互动
第四节 本章小结
第二章 我国住房保障制度的历史沿革
第一节 经济适用住房制度的历史考察
第二节 廉租住房制度的历史考察
第三节 公共租赁住房制度的历史考察
第四节 限价商品住房制度的历史考察
第五节 棚户区改造制度的历史考察
第六节 农村危房改造制度的历史考察
第七节 本章小结
第三章 我国现行住房保障的主要形式
第一节 产权型保障性住房法律制度
第二节 租赁型保障性住房法律制度
第三节 住房间接保障形式法律制度
第四节 棚户区改造、老旧小区改造和农村危房改造
第五节 人才住房政策
第六节 我国有关集体租赁住房的法律规定
第七节 本章小结
第四章 我国现行住房保障的制度考察
第一节 住房保障计划的制订
第二节 住房保障管理体制
第三节 保障性住房开发建设
第四节 准入和分配
第五节 保障性住房后期管理与法律责任
第六节 本章小结
第五章 域外住房保障法律制度
第一节 住房保障形式
第二节 管理机制
第三节 资金来源
第四节 保障范围
第五节 分配和退出机制
第六节 责任机制
第七节 住房租赁制度
第八节 域外住房保障法律制度对我国的启示
结论与建议
图表索引
参考文献
后记

住房保障和住房市场都
是我国住房体系的重要组成
部分。
本书回顾了我国住房保
障的实践，梳理了我国住房
保障的主要形式及我国在住
房保障和住房保障制度建设
中取得的成就。作者发现，
在立法缺位的背景下，住房
保障在我国虽然成就斐然，
但也暴露出以问题为导向的
实用主义路径的短板。目前
住房保障依托的主要是国务
院发布的文件、住建部和相
关部委制定的部门规章或其
他规范性文件，以及各地制
定的住房保障方面的地方性
法规和规章。相关文件对住
房保障的内涵和外延的表述
并不一致，在具体制度构建
上由于立法位阶的局限也较
难有所突破。在法治化建设
和改革深化的今天，如何使
已具备一定体量和规模的住
房保障工作，从“摸着石头
过河”的单一路径平稳过渡
到“摸着石头过河”与“加强
顶层设计”并重，是值得研
究的问题。
本书依托经济学上的路
径依赖理论，采用系统的研
究方法、历史考察与比较法
研究的方法、问题导向与制
度研究有机结合的方法，对
我国住房保障中的路径依赖
和路径创新问题作了分析。
我国住房保障和住房保障制
度建设的成就，得益于住房
（保障）主管部门和各级政
府对各项制度的贯彻落实。
但对这些制度的路径依赖，
也导致我国住房保障在某些
方面陷入了负效应乃至“锁
定”状态。尽管在“摸着石头
过河”的过程中，我国住房
保障领域路径依赖的负效应
在很大程度上已通过路径创
新得到纾解，但在缺乏住房
（保障）领域法律或行政法
规的背景下，仅凭现行政策
、规章和规范性文件，尚不
能完全解决我国住房保障制
度在顶层设计和具体制度层
面存在的许多问题，甚至可
能出现新的路径依赖。如何
通过立法打破这种路径依赖
，正是本书研究的一个主要
方向。作者提出了两步走的
立法战略——短期内可以制
定《住房保障条例》，对住
房保障中一些亟待规范的问
题进行规定，待条件成熟时
制定《住房法》，对包括住
房保障和住房市场在内的整
个住房供应体系中成熟的做
法进行立法固化，保护公民
的住房权。
全书除引言和结论与建
议外，共分五章。
第一章从理论问题人手
，分析了住房保障的概念与
基本属性，划定了本书的研
究范畴。实践中，我国住房
保障制度存在泛化倾向，这
与该领域理论研究不足、住
房保障制度目标多元化以及
住房保障实施过程中中央与
地方政府的博弈密切相关。
作者认为，住房权是住房保
障的理论基础，但住房保障
仅为实现住房权的一种手段
，正如2021年中央经济工
作会议所指出的，实现人民
住有所居，既要“推进保障
性住房建设”，也要“支持商
品房市场更好满足购房者的
合理住房需求”。因此，没
有必要把所有保障和促进公
民住房权的制度和手段都归
入住房保障。正是在这个意
义上，作者主张住房保障应
当在狭义上被理解，即住房
保障应当是一种国家或政府
采取实物保障或货币补贴等
直接保障方式，以全面实现
中低收人住房困难群体住房
权的社会救助制度。以这一
定义对我国现行的住房保障
制度重新分类，可以得出如
下结论：（1）狭义上的住
房保障，包括经济适用住房
、廉租住房、公廉并轨后供
应原廉租住户的公共租赁住
房、集体土地上建设的供应
原廉租住户的集体土地租赁
住房，给予中低收入住房困
难群体的购房补贴和租房补
贴，以及农村危房改造；（
2）广义上的住房保障，是
指国家采取直接保障和间接
保障方式，以提高居民住房
水平、改善居民居住条件的
一系列住房政策措施的总和
。我国现阶段广义上的住房
保障，包括具有保障功能的
各种产权和租赁住房，购房
补贴和租房补贴，税收、金
融等间接保障制度，以及老
旧小区改造、棚户区改造。
在划定研究范畴的基础
上，第二章和第三章分别从
历史和现实两个角度对我国
住房保障的具体形式进行考
察。总体上看，我国住房保
障形式有两种：直接保障和
间接保障。前者包括实物保
障和货币补贴，后者是指住
房保障领域的财税、金融和
土地配套政策。纵观我国住
房保障的发展历史，可以发
现直接保障形式经历了“合
—分—合”的演变轨迹：从
最初的经济适用住房和廉租
住房，发展为囊括经济适用
住房、廉租住房、限价商品
房、公共租赁住房、共有产
权住房、集体土地租赁住房
、棚户区改造和农村危房改
造等多种保障形式的保障性
安居工程，再到现在整合形
成的“三房（公共租赁住房
、共有产权住房和保障性租
赁住房）两改（棚户区改造
和老旧小区改造）”住房保
障体系。与此同时，我国间
接保障形式不断丰富，逐步
发展出包括住房公积金、置
业担保在内的政策性住房金
融制度，首套房购买者在首
付比例和贷款利率上的优惠
制度，保障性住房开发建设
贷款优惠制度，以及保障性
住房建设、经营环节各种税
收优惠政策。
除了直接保障和间接保
障外，第三章还研究了近年
来地方为吸引和留住人才而
出台的人才住房政策，以及
国家为解决人口净流人的大
中城市租赁住房供需不匹配
的矛盾而推出的集