党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的指导思想和总体要求，强调各领域主体增强权力、义务、责任意识，促进多元利益主体之间的和谐发展。本书从依法治国新理念的视角出发，聚焦高校问责制的实施，深化我国高等教育领域综合改革与发展要义，从理论、历史、现实、未来的多维角度系统探讨了我国高校问责制实施的相关问题。其中理论篇包括高校问责制的理论基础、高校问责的动力机制、我国高校问责制的构建以及高校问责制实施的评价机制；历史篇探讨国内外高校问责制的发展历程及经验；现实篇包括我国高校问责制的现状调查与问题分析、我国高校问责制的实施路径探析；未来篇探讨了我国高校问责制的未来走向。

绪论 1
理论篇
第一章 高校问责制的理论基础 17
第一节 高校问责制及其相关概念的界定 18
第二节 高校问责制的相关理论 24
第三节 高校问责制的要素 33
第二章 高校问责的动力机制 37
第一节 高校问责的动力源 38
第二节 高校问责的动力机制的构成 41
第三节 高校问责动力机制的运行 51
第三章 我国高校问责制的构建 61
第一节 我国高校问责制的构建框架 62
第二节 我国高校问责制的构建逻辑 66
第三节 我国高校问责制的构建模式 73
第四章 高校问责制实施的评价机制 81
第一节 高校问责制实施评价的意义与功能 82
第二节 高校问责制实施评价的要素 84
第三节 高校问责制实施评价机制的构建 90
历史篇
第五章 国内外高校问责制的历史演变 103
第一节 高校问责制的国际比较 104
第二节 我国高校问责制的发展历程 139
现实篇
第六章 我国高校问责制的现状调查与问题分析 157
第一节 我国高校问责制的现状调查分析 158
第二节 我国高校问责制存在问题的原因分析 177
第七章 我国高校问责制的实施路径探析 187
第一节 非正式规则保障 188
第二节 正式规则保障 196
第三节 实施机制的保障 209
未来篇
第八章 我国高校问责制的未来走向 225
参考文献 234
附录一 调查问卷 241
附录二 访谈提纲 250
后记 252

绪论
　　一、问题的缘起
　　问责是当今高等教育管理的重要方式，也是实现高校持续健康发展的重要保障。随着高等教育大众化和普及化时代的到来，高校逐渐从社会的边缘走向社会的中心。世界各国在关注与重视高等教育的同时，也对其寄予了极大的期望，赋予了高校越来越多的社会责任。关注高校办学的公平与效率、强调高校问责成为西方国家满足利益相关者诉求、科学管理高校的重要手段。
　　我国高等教育发展之快令世界瞩目，尤其是改革开放以来高等教育实现了跨越式发展，下一个阶段我国高等教育发展的关键在于质量能否得到有效保证和持续提高。高等教育的大众化是否会导致高等教育质量的滑坡，是当前人们十分关注的问题。如果不理顺高校的权责关系，就会在一定程度上导致在市场上出现追求短期利益、忽视质量的功利性行为。质量是学校发展的生命线，为了保证高校更好地履行责任，建立一套科学有效的高校问责制并付诸实施是高校建设和发展的重要课题。
　　2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确指出“完善督导制度和监督问责机制”，“严格落实问责制”，这是我国教育决策层对高等教育与高校问责高度重视的重要体现；自2013年以来，我国高校相继颁布的大学章程成为高校自我管理和自我发展的新依据；党的十八届四中全会指出全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国；党的十九大强调“坚持全面依法治国。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障 坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合 ”，这为我国系统地建构高校问责制提供了政策保障和思想基础。
　　从已有的研究来看，国外高校问责制的理论研究起步较早，实践应用也较为有效。我国对高校问责制研究的起步时间较晚，总体上还缺乏全面、系统、深入的探讨。我们在依法治国的背景下从理论、实践及历史的角度探讨我国高校问责制的问题，对于拓宽高等教育管理研究的视野，推进现代大学制度建设，促进高校有效履行其使命和责任，满足办人民满意的高等教育的社会诉求等，具有重要的理论和实践意义。
　　二、依法治国背景下高校问责制建构及实施的必要性
　　在依法治国背景下，高校问责制的实施具有一定的必要性。高校的权责、高校利益相关者的权益及高校管理体制直接影响着高等教育的发展，特别是在依法治国背景下，依法治校对高校具有重要的意义。只有牢牢把握高校的权责对等、保障高校利益相关者的权益、改革高校的管理体制，才能深刻认识高校在依法治国背景下实施问责制的必要性。
　　（一）高校权责对等是高校问责制建构及实施的基本要求
　　高校权责对等是针对目前高校出现的权责不对等、权责不清的情况而提出的。权责特指两方面内容：一是权利与义务；二是权力与责任。这两方面的内容不仅具有一一对应的关系，还具有独立存在的核心意义。
　　1. 权利与义务
　　权利与义务是一对法律关系。以人作为社会中单一的主体来看，每个主体都具有一定的权利和义务，这种权利和义务是相对的，即在享有某项权利时，必定要履行某项义务，权利与义务密不可分，但权利与义务又可以单独存在。权利意味着一种利益的获得，它使个体获得某种利益，以此来满足自身的某种需要。权利是对个体真实存在的某种奖赏，它伴随个体的生命属性而存在。然而，若将权利被赋予的主体仅仅局限于单一的人，那就有些狭隘了，权利针对个体而存在，这一个体不仅指人，还指物，如高校。高校作为一个象征物，虽然不具有生命属性，但在一定意义上，也是具有生命力的存在体。它作为法人，既是有物可寻的实体，又是含义丰富的虚拟物。高校具有的权利较为多样，例如，高校依法自主设置和调整专业、学科；高校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务等。这些权利都是依据高校既有的属性而规定的。
　　相对于高校的权利，高校的义务更具有明确的针对性。高校对其自身的义务是针对本体的内部构成而言的，对其外部的义务则是以社会为服务主体的。从目前来看，高校的权利与义务存在不对应的问题，如权利的行使不到位，义务的履行未完全贯彻到日常的工作运行中。在我国依法治国背景下，高校问责制的实施具有可行性。
　　2. 权力与责任
　　高校的权力特指其内部人员行使的权力。高校内部主要有三类群体，即教师、行政人员及学生。这三类人员作为高校行使权力的三类主体，都享有不同的权力。目前，我国高校主要存在两种权力，即学术权力与行政权力，这两种权力的力量是不均衡的。当以学术权力为主、行政权力为辅发展为以行政权力为主、学术权力为辅时，特别是当学术群体对削弱行政权力的呼声较高时，高校需要回归以学术为主的发展道路。学术权力与行政权力相互关联，难以区分主次，这两种权力都无法完全左右高校的发展。高校内的学生作为比教师及行政人员更庞大的群体，具有举足轻重的作用。高校内的学术权力、行政权力及学生享有的权利作为三种同等重要的力量，彼此联系又相互制约，只有权衡好三者之间的关系，才能将依法治国的理念贯彻到依法治校的过程中。
　　高校的责任具有狭义与广义之分。狭义的责任指高校对自身所管辖范围及与之相关人员的责任，这种责任涉及的内容较具体；广义的责任指高校对其自身及社会的责任，这种责任的范围较大，产生的影响也较为广泛。高校权责不清的现状是长时间形成的，高校相关权利主体之间的非良性权利博弈，使高校对责任的意识更加模糊，特别是高校的社会责任意识。目前，依法治国为抑制高校各种权力的扩张和强化高校的社会责任提供了良好的环境。
　　（二）保障高校利益相关者的权益是高校问责制建构及实施的关键环节
　　高校的利益相关者主要分为两类：一类是高校内部的利益相关者，如教师、学生及行政人员；另一类是高校外部的利益相关者，如家长、投资者及政府。为了保障高校利益相关者的权益，必须加强外部利益相关者对大学的监督，同时也需要强化大学内部利益相关者的权力制衡，进而达到内部治理与外部治理的统一。高校教师是高校有效运行的中坚力量，其主导着教学的发展，对学生进行知识的传授，也对学生进行行为及心理的培养和管理，在高校问责制的实施中，高校教师是“向谁问”这一内容中的主体之一。学生是被作用的主体，在高校享有学习的权利，受教师、行政人员、家长等多个主体的监督及管理，其权益的获得是基于高校及学生自身而言的。行政人员是高校的管理者，在高校承担管理的职责，既是高校政策的制定者、传达者，也是政策执行的考察者，在一定程度上影响着高校的治理进程，对高校的发展具有一定的主导作用；家长作为高校发展的间接参与者，虽未直接参与到高校的教学及管理中，但其对高校各项工作具有监督及提出建议的义务，在目前的高校问责制中，制度制定者对家长参与学校管理的认识较淡薄，而家长是依据法律履行职责的重要参与者。投资者特指社会中对高校建设投入资金的企业及个人，其对高校的投资具有两种性质，一是公益性的，二是营利性的，无论哪种投资属性，其对高校的监督都是有源可循的，为了将其监督的权益落到实处，建立相应的监督机制及机构是有必要的。政府是高校依法治校的有力推手，其作为平衡高校内外部力量的有力杠杆，对高校的监管不是盲目的。同时，高校对于政府的监管也会产生依赖，面对这一现象，唯有强化高校的法律意识，才能处理好其与政府的关系。
　　（三）高校的管理体制改革是高校问责制建构及实施的重要举措
　　高校的管理体制改革是我国依法治国背景下最重要的环节之一，这涉及高校对自身的管理及与之相关联的主体对高校的管理，这两种形式的管理是融合在一起的，缺一不可，对高校问责制的构建及实施起着至关重要的作用。随着时代的进步，高校问责制的实施必须兼顾社会及高校环境对其产生的影响。我国高校的管理体制急需在依法治国的背景下推陈出新，转变高校的管理模式，调整高校的权力结构，使高校问责制实施有理有据，符合社会的要求。
　　1. 转变管理模式
　　我国的高校管理具有明显的外部行政性监控特征，仍主要是由政府来统一管理，辅之社会对高校进行监督。对高校进行管理是多方主体的共同责任和义务，应将政府对高校的监管、高校自身内部的管控及社会舆论对高校的监督结合起来，避免单一主体的垄断式管理。在依法治国的背景下，高校问责制的实施需要摒弃不合理的管理模式，削弱政府对高校进行行政管理的力度，平衡政府、高校及社会三方主体的力量，将外部被动的监控及内部自主的管理有效结合，只有这样才能减少相关利益群体的质疑及干扰。高校管理体制的构建及创新，不仅要依据既有的实际情况，还要了解国家的法律，在法律的保障下，对管理的主体、方式及内容有清晰的认识。政府、高校及社会在履行各自的职责时，需要依据一定的法律规范，按照法律的要求办事。然而，政府、高校及社会三者的关系较为复杂，彼此具有同质与异质的属性，只有在清楚地认识三者的性质的基础上，才能依据现有的法治背景调控三者的关系。
　　2. 调整权力结构
　　对于高校内部而言，高校权力分为学术权力、行政权力及学生权力；对于高校外部而言，高校权力分为政府的公权力及社会的私权力。由于高校内部权力或外部权力的不均衡分配，必须从权力的产生、分配及控制上进行协调，使权力在高校能阳光行使，使权力能均衡发展。高校的内部权力结构主要是人为产生的。人作为权力的主体，若没有法规可依，则会导致权力偏向某一方，从而失去权力分配的公平性。在我国高校的外部权力结构中，政府及社会是主导。高校无法独立存在，也无法自我生存，政府的公权力及社会的私权力看似是相对立的公与私，实际上却是相互缠绕而生的，政府与社会对高校的作用是外显的。调整高校内外部的权力结构，对高校问责制的实施具有指导意义，也对高校实行依法治校具有实践意义。
　　三、依法治国背景下高校问责制建构及实施的可行性
　　党的十八届四中全会强调“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制 建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制”，重在倡导建立全面问责制。对当事人失责行为的出现予以责任追究和相应处罚，使问责以制度的形式确立和实施，保证了权责对等下的权责关系。在法治社会的背景下，问责形式趋向规范化，为高校全面推进依法治校、民主治校提供了实践基础。高校问责制以依法治国为依托，意在规范问责制实施的主体、客体、内容及程序等，避免高校问责制在实施过程中出现背景模糊、目的混乱等现象。在我国依法治国的背景下，以法为先将对高校问责制的实施产生积极的影响，并为高校发展创造更大的效益。
　　（一）高校的组织属性是高校问责制建构及实施的理论依据
　　高校是一类学校的泛称，以大学为主。大学作为社会组织之一，进行知识传授、创造、应用，学术属性是其本质属性。高校的学术性是纯粹的，以知识传授、创造技术的学术群体为主，特指高校中以学术为使命的学术人。高校的非营利性、服务性及创新性是其学术性之外的附加属性，同样具有重要意义。高校的非营利性表现在其致力于培养优秀的高级专门人才，用优质的教育资源来提高个体的内在素养及外在能力，而不是追求经济效益。高校育人的重要目的之一是服务社会，从狭义上而言，高等教育培养出来的优秀个体为社会发展注入了新的力量；从广义上而言，社会反哺受教育的个体，为个体的发展提出了挑战。高校的创新性以知识及技术创新为依托，在知识生产及技术创造的基础上，以智力为驱动力，壮大了高校的知识储备力量。
　　高校具有组织属性，这一属性的发挥离不开政府与市场，而问责贯穿于高校、政府、市场三者的互动反应中。因而，高校问责制实施的基础是明确高校的组织属性，落实问责制的关键是确定高校与政府、市场三者的相互作用。