《中国教育体制机制改革研究》是《国家教育宏观政策研究院智库建设成果书系·新时代中国教育战略研究丛书》中的一本。国家教育宏观政策研究院（以下简称宏观院）是教育部与上海市人民政府共建、华东师范大学与上海市教育科学研究院联合承建的国家教育智库。2020年，宏观院入选首批上海市重点智库，为教育领域内唯一一家。建院以来，宏观院始终秉持高端教育智库的定位，全面对接国家、区域教育与社会需求，坚持“直面问题、贴近实践、服务政策、深度透析”的政策研究理路，根据教育事业发展规律，持续产出高水平决策咨询成果，为国家和上海市教育决策提供专业支撑。
国家教育宏观政策研究院先后创刊《教育宏观政策专报》《教育发展信息与观察》《国际教育观察》三份内参刊物，三份刊物定位、视角、内容各不相同，但又相互补充、相互支撑，是宏观院作为智库的主要成果载体，也是智库支持决策的重要渠道。其中，《教育发展信息与观察》主要立足国内教育改革与发展的实践情境，从当下正在发生的，或广受关注的热点问题出发，即以现实问题或关键问题为逻辑起点，遵循“政策解读—历史沿革—发展成就—存在问题—境内外经验借鉴—观察与思考”的基本线索，试图对一个个问题进行完整梳理和深度剖析，为决策者提供信息参考和专业依据。本书正是以《教育发展信息与观察》为基础，将一个阶段以来的前期研究和积累进行整合，汇编为《中国教育体制机制改革研究》公开出版。
教育体制机制改革是非常经典的教育管理研究问题，在学术界已经有多年的分析和探究，但“体制”“机制”这些概念的内涵和边界究竟如何理解，在教育领域中究竟如何存在并发挥作用，至今仍令很多教育理论和实践者倍感困扰。
根据已有研究可知，教育体制是教育制度的总称，是教育规范和教育机构的统一，包括办学体制、教育管理体制、招生制度等部分。教育体制受社会的人文环境、社会经济发展状况、社会成员的教育观念与就业水平以及教育政策等因素影响。教育体制问题的本质是以高标准化、程序化和规范化为特点的制度化教育，从根本上反映着一个国家制度化教育的状况。时至今日，新中国教育从解放区教育经验和“以俄为师”的苏联教育经验出发，历经曲折和弯路，取得了长足的进步和巨大的成果，充分释放了制度化教育的红利。与此同时，也因日趋制度化的统一、封闭和保守而面临反思和改革。当前我国教育体制存在的主要问题在于： 第一，各级各类教育特别是普通教育和职业教育之间的衔接和沟通缺乏必要的制度和政策保证。长期以模式单一的普通学历教育为主，职业教育专业面较窄、与普通教育呈割裂状态。第二，部分类型学校功能定位不清，中等职业学校以及高等学校不同程度地存在与我国社会发展需求脱节的问题。受长期以来计划经济的影响，教育结构和学校的功能定位远不能适应与满足社会经济发展的多样化需求，创新人才严重不足，技术应用型人才被轻视。第三，非正规教育尚未摆脱学历化倾向，无法满足终身教育和社会发展对教育多样化的要求。这不仅严重影响了非学历教育的应有发展，也加剧了社会恶性竞争和人力资源的极大浪费。第四，教育结构体系的调整尚未形成在政府宏观指导下面向社会自动调节的机制。教育行政的指令性角色未能实现根本转变，各级各类学校依法自主根据劳动力市场情况合理调整培养目标、规模和发展速度的办学模式尚未形成。总之，今天讨论教育体制问题的核心不是放弃制度化教育，而是改革不利于中国教育现代化发展的阻碍因素，不断完善制度化教育。
教育机制，则是指影响教育发展的诸事物间的相互关系及其运行方式。教育体制的落实需要机制来配合实施、保障运行。按层次分，教育机制有宏观、中观和微观；按形式分，教育机制有行政—计划式、指导—服务式、监督—服务式；按功能分，教育机制有激励机制、制约机制和保障机制。作为影响事物内在关系和运行方式的机制可以用制度的形式加以表达或规定，因此教育机制的改革通常都是通过制度创新来实现的。学界一般认为，我国教育体制的改革需从以下机制创新着力。第一，健全政府调控和社会参与机制，增强决策科学化和民主化。各级政府要依法承担制定教育法规和教育标准，指导教育发展、教育投资和结构调整的主要责任。要加强学校与企业、社会的密切合作，共同参与教育结构调整和运行状态的监督评价。要充分发挥市场在教育结构调整中的资源配置作用，建立以社会发展需求为导向的教育结构运行和调节机制。第二，健全职业资格准入制度和职业（执业）资格证书制度。加强教育结构体系与就业结构之间的有机联系，实行学业（学历）证书和职业（执业）资格证书并重的制度。按照劳动预备制度的要求，对未能升学的初中和高中毕业生进行一定年限的必要的职业培训。地方政府在统筹当地教育资源的条件下，可以举办综合性的职业技术学院或社区学院。第三，改革社会用人制度和毕业生就业制度。政府教育部门、学校和社会有关中介机构应为学生在报考有关专业时及在校和毕业期间提供多种形式的就业信息指导和咨询服务。社会用人和毕业生就业制度，实施现代人才管理制度，建立以实际能力和业绩为中心的人才评价和流动制度，淡化户籍、档案、行业、地域等方面的限制。充分发挥社会中介机构的职能，从微观运作层面保证教育结构调整的健康发展。
本书摒弃了传统著述中执着于概念辨析和理论探讨的思路，转而面向教育改革与发展过程中的现实问题，对一个个真实问题进行剖析和破解，进而揭示体制机制在教育领域中的存在及作用方式。即，全书以“中国教育体制机制改革”为分析和阐释问题的逻辑主线，以“教育现代化”“教师队伍建设”“‘双一流’建设”“新高考改革”“职业教育”“教育扶贫脱贫”“国际教育政策趋向”等为关键词，将对教育体制机制改革的分析与论述嵌入到上述关键问题之中，进而反映当前我国教育体制机制改革的现状、存在的问题以及未来的发展方向。
这一思路的最初来源，与2017年9月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》密不可分。党的十九大明确了我国发展进入新时代，做出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大判断，《关于深化教育体制机制改革的意见》则聚焦体制机制，回应了教育领域的一系列重点、难点和热点问题，针对性地提出了改革举措。2017年10月31日，国家教育宏观政策研究院举办了十九大后中国教育体制机制改革专题研讨会，专家学者就学习贯彻党的十九大精神，聚焦教育体制机制改革的重点、难点、热点问题深入探讨。在研讨中，我们深切地体会到，教育的体制和机制并非是抽象的概念或深奥的理论，它真实地蕴含在对每一个具体的教育现实问题的破解之中，有时候，它甚至就是那一个个由来已久的重大问题、现实问题和实际问题本身。
教育体制机制改革实质上就是要理顺政府、学校、社会三者之间的关系。尽管《关于深化教育体制机制改革的意见》在政策设计理念层面为创建现代教育制度、建立现代学校体系和全面推进素质教育描绘出了宏伟蓝图，也对许多重大问题做出了明确回应，但仍存在一些尚未逾越的障碍以及短时难以克服的沉疴积弊。这些问题催促我们去反思和破解。比如，与“教育优先发展”相匹配的体制机制是什么？党的十九大再一次重申了“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育”。这里的“优先”显然不是教育跟自己比，而是相对社会其他行业和领域。那么，与“优先”相匹配的体制机制亟需明确内涵——是办学机制的提升？是教育内涵的升级？还是经费拨款体制的变更？诸种变量因素如何协调？“人民满意的教育”中的“人民”如何理解？又如何界定“满意”？是教育不参与社会分层而带来的人人平等、人人满意？是人人都从精英教育中获得的满足？还是因教育而获得的良好教养的满足？再如，与“立德树人”相匹配的体制机制是什么？十九大提出的“全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务”，意在强调德育的重要性。问题是所“立”之“德”如何清晰规范而不至于使德育陷于一个“框”，致使道德教育、思想政治教育、行为品行教育、心理教育、青春期教育等都可以往里装。“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”的教育体制机制何以取得真正的突破？又如“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”是十九大提出的重大战略定位，与之相匹配的体制机制是什么？是实施“基准化的义务教育战略”还是强化转移支付策略？或者加大东西部教育联动？在现有城乡社会格局下确保教育公平的突破点在哪里？目前的教育资源足以“普及高中阶段教育”了吗？何种普职结构是我们可以达成的“普及”目标？要实现这样的目标，既有的教育体制机制如何创新？还有“产教融合”“高等教育内涵式发展”等十九大提出的诸多教育发展目标，都需要深入到体制机制层面进行追问，才能切实找到优先发展教育事业的路径。
《关于深化教育体制机制改革的意见》肯定了党的十八大以来，党和国家在教育事业上取得的主要成就，并指出新阶段深化教育体制机制改革的主要目标是： 到2020年，教育基础性制度体系基本建立，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制，人民群众关心的教育热点难点问题进一步缓解，政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的格局更加完善，为发展具有中国特色、世界水平的现代教育提供制度支撑。改革应坚持扎根中国与融通中外相结合、目标导向与问题导向相结合、放管服相结合、顶层设计与基层探索相结合的基本原则。总体而言，教育体制机制改革的目标，从不同维度体现不同的价值追求。
从受教育者的维度，要构建更有利于学生培养的体制机制，即健全立德树人系统化落实机制。“国无德不兴，人无德不立。”近年来，我国大中小学德育工作取得积极成效的同时，还存在不同年龄段德育衔接不畅、实效性不高等问题。《关于深化教育体制机制改革的意见》提出要构建以社会主义核心价值观为引领的大中小幼一体化德育体系，要求针对不同年龄段学生科学定位德育目标，合理设计德育内容、途径、方法，使德育层层深入、有机衔接，推进社会主义核心价值观内化于心、外化于行。提出培养学生终身发展、适应时代要求的关键能力，包括认知能力、合作能力、创新能力和职业能力。切实减轻学生过重的课外负担，提高课堂教学质量，健全课后服务制度，改善家庭教育，规范校外教育培训机构，营造健康教育生态。
从教育者的维度，要构建更有利于教师成长的体制机制，健全加强师德建设的长效机制，把职业理想、职业道德教育融入培养、培训和管理教师的全过程，构建覆盖各级各类教育的师德建设制度体系。完善中小学教师绩效工资制度，改进绩效考核办法，使绩效工资充分体现教师的工作量和实际业绩，确保教师平均工资水平不低于或高于当地公务员平均工资水平。落实艰苦边远地区津贴、乡镇工作补贴，以及集中连片特困地区和艰苦边远地区乡村教师生活补助政策。开启从制度设计层面促进师资流动、推动教育公平的新局面。
从教育机构的维度，要构建更有利于各级各类教育健康发展的体制机制，创新学前教育普惠健康发展的体制机制。强调要鼓励多种形式办园，提供面向大众、收费合理、质量合格的普惠性服务。加强科学保教，遵循幼儿身心发展规律，坚持以游戏为基本活动，合理安排幼儿生活作息，坚决纠正“小学化”倾向。健全职业教育“德技并修、工学结合的育人机制”和“产教融合、校企合作的办学模式”。通过校企深度合作、建设实训基地、打造优势特色专业群等途径，深入推行项目教学、案例教学、情境教学等方法，着力培养学生的工匠精神、职业道德、职业技能和就业创业能力。创新高等教育人才培养机制。通过完善健全学科专业动态调整机制、加强教材建设、重视通识教育、探索弹性学制、引入现代信息技术、鼓励创新教学、深入推进协同育人等方式方法，不断激发和增强学生学习自主权，全面提升高等教育的育人能力和水平，培养出一批适应国家经济社会发展需要的创新型、复合型、应用型人才。
本书既对教育体制机制的理论内涵和逻辑机理充分关注，也对教育体制机制改革的整体系统和完整框架保持理性清醒。同时，更以现实问题为线索，对相关的理论问题和逻辑系统构建提供鲜活的发展实践素材与案例支撑。具体而言，全书在主要内容上作如下安排。
第一章，教育引领未来： 教育现代化问题聚焦——回顾中国教育现代化的历史沿革。辨析教育现代化的几个相近概念，指出我国教育现代化进程中的现实问题，介绍改革开放以来教育现代化进程及其经验，提出未来教育现代化的发展方向与路径。
第二章，人才是根本： 新时代教师队伍建设的体制机制创新——解读《关于新时代全面深化教师队伍建设改革意见》《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》两个政策文本，借助高校就业情况报告，了解教师在就业市场上的吸引力；选取“教师教学国际调查（TALIS）”“中国教育追踪调查（CEPS）”等资料，就教师的工作时间、工作任务和生活、工资收入等状况反映教师的工作和生活状态；略览芬兰与中国香港地区的教师职业发展情况，介绍境外经验。梳理专题研讨会相关论点，分析教师队伍发展中的问题，提出教师体制机制的改革思路。
第三章，“双一流”能否五年建成： 高等教育体制机制问题——解读“双一流”的政策内涵，回顾高等教育重点建设的经验与教训，指出高等教育发展中的问题；立足本国实际，参考各方舆情，检视世界一流大学建设经验和国外一流学科建设经验，提出对“双一流”建设的新思考。
第四章，牵一发如何动全身： 聚焦新高考改革——审视高考的功能定位。回顾历次高考改革目标和目标偏离原因，透视新高考改革试点的创新与突破，分析浙沪新高考改革中的问题，观察韩美两国高校招生考试的历史和现状，为高考改革的下一步推进提供借鉴。
第五章，另一种类型的教育： 职业教育如何发展——明确职业教育的功能。总结我国职业教育层次结构演变的经验与启示，指出我国职业教育层次结构存在的问题；借鉴中国台湾地区与美国的职业教育经验，对未来我国职业教育发展提出新的思考。
第六章，抬高底部：“三区三州”教育精准扶贫脱贫。介绍“三区三州”的经济和社会发展状况，总结当地教育精准扶贫的实践形式和内容；分析教育精准扶贫存在的主要问题，介绍中外教育精准扶贫案例的经验和教训，指明未来教育精准扶贫脱贫的推进方向和应注意的问题。
第七章，国际视野： 探寻全球教育变革中教育政策之方向。介绍全球教育发展面临的变革，总结中国教育改革进展与经验，探讨世界教育发展趋势，结合已有研究和我国实践，提出未来的发展思路。
第八章，改革开放40年高等教育政策回顾与解读——回顾40年高等教育走过的历程，介绍高等教育政策发展的导向与举措、承续与变革，分析高等教育政策发展中的特点和存在的问题。
第九章，改革开放40年基础教育政策回顾与解读——回顾40年基础教育政策的发展历程，总结基础教育政策的发展成就，透析基础教育发展的驱动力量，分析发展中的瓶颈与问题，提出对相关政策的展望及发展建议。
第十章，改革开放40年职业教育政策回顾与解读——分阶段对40年来职业教育发展政策进行解读，指出职业教育面临的问题与挑战，总结德国双元制职业教育模式、澳大利亚TAFE职业教育体系、英国现代学徒制等职业教育政策经验，为我国职业教育发展提供参照。
全书得以顺利完成是团队成员齐心协力的结果。上海师范大学吴国平副教授（兼任宏观院成果传播中心副主任），在《教育发展信息与观察》创刊阶段和我一起担任主要策划，对该刊物的定位、宗旨和内容、风格进行了总体设计，并在日常工作中负责稿件的编撰、编辑等工作。在汇编本书的过程中，他也从框架和思路方面给予了大量指导。下列同志既是《教育发展信息与观察》创刊阶段的核心工作团队，也为本书提供了初稿或基础材料： 刘纪蕊、严凌燕、李世奇、包丹妮、姜蓓佳、杜晓馨、丁亚东、张顾文。在统稿过程中，姜蓓佳协助校对排版、订正错误等。在此一并致以诚挚的感谢！
由于本书以《教育发展信息与观察》汇编而成，而作为报送决策部门的一份内参刊物，重在凝练而简洁地提供信息、事实、数据和观点，因而未严格遵循学术刊物引证注释的规范要求，尤其是，受制于刊物的篇幅和字数，很难在文中一一罗列、注明所有的引文来源和出处。但我们对学术规范的遵守和敬畏之心坚定不变。在成书过程中，尽可能用全面罗列参考文献的方式展现前人或已有研究对我们的借鉴和启发，但还是难免遗漏。在此一并说明并衷心致谢！最后，受制于时间和精力，尤其是研究的水平和能力，本书的不足之处还有很多，恳请同仁和读者批评指正。
国家教育宏观政策研究院执行院长 郅庭瑾
2020年7月20日