肖黎明，法学博士，熟悉互联网及知识产权领域的相关法律。2017年8月加入腾讯公司。曾在法制日报社工作17年，在17年间先后任职记者、湖北记者站副站长、经济部副主任、《法人》杂志总编辑（期间兼任法制日报社品牌推广部主任）、法治周末报社社长兼总编辑（期间兼任《法人》杂志总编辑、法制日报社中国公司法务研究院秘书长、司法部中国法律杂志社执行主编）。

导 论
一、问题的提出
二、研究背景
三、文献综述
四、研究的基本思路和方法
五、研究目标与研究意义
第一章 集体土地征收法律制度的历史变迁与启示
第一节 集体土地征收法律制度的历史变迁
一、土地征收立法起步阶段（1950~1957年）
二、土地征收立法调整阶段（1957~1978年）
三、集体土地征收法律制度建立阶段（1982~1986年）
四、集体土地征收法律制度完善阶段（1987年至今）
第二节 变迁中集体土地征收法律制度的基本特点
一、集体土地征收中公共利益原则失范
二、集体土地征收程序由行政机关主导
三、按照被征收土地的原用途给予补偿
四、土地征收补偿的救济以行政救济为主
第三节 集体土地征收法律制度变迁的成因分析
一、以服务国家经济建设的计划经济理念指导土地征收立法
二、地方政府积极推行土地财政导致土地征收立法改革举步维艰
三、土地一级市场由政府垄断供给是土地征收立法改革的制度障碍结论与启示
第二章 集体土地征收法律制度的规范性法律文件解读
第一节 集体土地征收制度的规范阐释
一、公共利益条款阐释
二、征地程序规范阐释
三、征地补偿制度阐释
四、征地救济制度阐释
第二节 我国现行集体土地征收法律制度的缺陷
一、公共利益条款残缺
二、征收程序缺乏公开性
三、被征收人无参与权
四、征地补偿标准偏低
五、征地救济渠道不通畅结论与启示
第三章 集体土地征收法律制度的实证分析
第一节 集体土地征收法律制度运行状况的社会调查分析
一、集体土地征收范围的现状考察
二、集体土地征收程序运行现状的调查及分析
三、集体土地征收补偿标准及补偿方式的现状调查及分析
四、集体土地征收救济方式的现状调查及分析
第二节 集体土地征收纠纷司法判决统计分析
一、数据来源说明
二、典型司法判决统计分析结论与启示
第四章 集体土地征收法律制度的立法完善和建构
第一节 集体土地征收法的立法理念
一、共享发展理念
二、城乡一体化发展理念
三、依法保护财产权的理念
四、利益平衡：“抑公扬私”的理念
第二节 集体土地征收法的立法模式与主要结构
一、集体土地征收制度的立法模式
二、集体土地征收法的主要结构
第三节 集体土地征收法律制度的完善和建构
一、明晰公共利益条款
二、细化征地程序规范
三、提升征收补偿标准
四、健全征地救济手段
结束语
参考文献
附录一 中国中部地区“三农”问题调查
附录二 集体土地征收法律制度的媒体案例分析
后 记

前 言
中华人民共和国成立以来的土地征收法律制
度大致经历了四个发展阶段，即土地征收立法的
起步阶段、调整阶段、建立阶段和完善阶段。我
国集体土地征收法律制度几经变迁，经历了从无
到有，从起步到逐步调整、完善的过程。但是，
由于历史背景、经济状况与政策导向等诸多因素
的影响，在演进的过程中不可避免地呈现出一些
至今仍然影响集体土地征收制度运行的制度属性
，表现包括：土地征收中缺失公共利益标准、土
地征收由行政机关主导、按照被征收土地的原用
途补偿、土地征收补偿以行政救济为主等。深究
影响我国集体土地征收制度属性变迁的成因，可
将其归结为以服务国家经济建设的计划经济理念
指导土地征收立法、地方政府积极推行土地财政
、土地一级市场由政府垄断供给等。
我国现行有效的集体土地征收法律制度由相
关的法律、法规、规章和地方性法规等规范性文
件以及相关政策构成，在内容上涵盖了公共利益
条款、征地程序规范、征地补偿制度、征地救济
制度四个方面的内容。虽然呈现出体系化发展的
趋势，但仍然存在以下关于整体性的立法缺陷：
一是缺少公共利益界定规则，由于对公共利益的
外延缺乏明确的界定，许多明显被排除在公共利
益的目的之外的用地行为，也被纳入集体土地征
收的范围。二是征收程序欠缺公开性，实践中出
现集体土地征收决定的形成过程完全处于暗箱操
作的状态，集体土地征收方案和安置补偿方案都
是在批准以后才予以公告，而且在公告之后，无
论被征收人有何理由，都无法影响征地方案的实
施。三是被征收人无参与权，在土地征收法律关
系中，征收人即国家，因土地征收公权力的行使
而处于行政主导地位，被征收人则只能处于被动
服从之地位。四是征地补偿标准偏低，征地补偿
的标准由实施征地的行政机关按照计划经济的思
维来拟定和执行，不具有市场化机制。五是征地
救济渠道不通畅，我国集体土地征收补偿纠纷的
司法审查实行行政裁决前置，且裁决前仍需协调
程序前置，使得当事人的司法救济权利受到很大
的限制。
就我国现行集体土地征收制度在实践中的运
行状况而言，通过分析相关社会调查和司法判决
，可以发现在集体土地征收制度的运行实践中，
很多时候征收权的行使并不是基于公共利益之目
的，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和
国物权法》《中华人民共和国土地管理法》所规
定的“为公共利益需要，可以征收土地”的条文
，在实践中被地方政府所“架空”，该条规定成
为法律上的具文。从农民征收意愿的调查中，可
以发现农户不愿意征地的原因，其中补偿太低是
主要原因，但是生活无保障和很难找到非农工作
也是重要原因。在征地程序规范的运行上，由于
制度设计上的缺陷，土地征收的程序合法性在实
践中也往往流于形式。无论是征收决定，还是补
偿安置方案的制定，农民的参与权和知情权并没
有得到落实和有效的制度保障。在征地补偿规范
的运行上，在现有的标准之下，土地的价值是被
严重低估的，失地农民往往只能获得低水平的货
币形式的安置补偿，其长远利益通常不被考量在
内。承包地被征收后的补偿方式主要是发放补偿
费，但是土地征收补偿款对农户生活保障的替代
率并不高，从而导致很多农户陷入失地又失业的
境地。在征地救济规范的运行上，我国现行集体
土地征收制度项下的权利救济渠道狭窄，司法与
行政救济效率低下，实践中征地补偿款被截留、
扣减、挪用问题突出，甚至存在补偿款分配不公
和不到位的情况。实践中，土地征收纠纷虽然并
不常见，但由于大量涉及土地征收补偿的纠纷无
法诉诸司法最终解决，社会矛盾突出，容易激化
群体性事件的发生。以把手案例法律大数据平台
公开判决书为数据来源进行分析，涉及农村集体
土地征收纠纷的民事诉讼主要集中于承包地征收
补偿费用分配和侵害集体经济组织成员权益两类
案件。涉及土地征收类行政诉讼判决，主要分布
在一般行政案由类和土地行政管理类判决，行政
征收类判决比例较少，这表明土地征收中土地征
收类行政诉讼救济不通畅。
完善和重构我国的集体土地征收制度成为当
前土地征收立法的必然要求。为此，首先应该更
新立法理念：一是要坚持共享发展理念，让被征
收人参与土地发展增益的分配；二是要树立城乡
一体化理念，赋予农村集体土地应有的法律地位
；三是要遵循依法保护产权的理念，切实保护包
括土地所有权和用益物权在内的土地产权；四是
要明晰“抑公扬私”的立法理念，给予农民个体
私权以更多的重视。其次应该变更当前集体土地
征收立法模式，考虑到集中型与分散型土地征收
立法模式各自的优劣，结合我国当前的土地征收
立法现状，我国的集体土地征收立法应该选一种
集中与分散相结合的立法模式。制定统一的土地
征收法，把现行《中华人民共和国土地管理法》
等法律法规中关涉集体土地征收的规范尽可能统
一整合到一部土地征收立法当中，在其他法律中
只留下一些原则性的规范即可。最后，结合《中
华人民共

作者首先梳理了中华人民共和国成立以来的土地征收法律制度大致经历的四个发展阶段，即土地征收立法的起步阶段、调整阶段、建立阶段和完善阶段。我国集体土地征收法律制度几经变迁，经历了从无到有，从起步到逐步调整、完善的过程。其次通过社会调查和司法判决，分析了我国现行集体土地征收制度在实践中的运行状况，指出存在的问题，最后就完善和重构我国的集体土地征收制度成为当前土地征收立法给出了自己的观点。