上篇
全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件中期评估总报告
一、实现了中期任务和目标，取得良好成效
二、资金投入到位，使用率高，为全面改薄项目提供了坚实的保障
三、全面改薄绩效评价
四、项目规划工作科学细致，规划方案合规合理，可行性和可操作性强
五、全面改薄政策体系完善，项目管理科学，体制机制健全，组织领导有力
六、全面改薄社会反响强烈，项目满意度高
七、全面改薄存在的主要问题
八、全面改薄工作的建议
中篇
全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件案例分析报告
一、山东省
二、广东省
三、辽宁省
四、江西省
五、山西省
六、甘肃省
七、云南省
下篇
第一章 全面改薄的政策进程
一、全面改薄的政治议程
二、全面改薄的政策进程
三、改善薄弱学校的政策内涵及演变
四、全面改薄的政策目标
五、全面改薄的政策意义
第二章 全面改薄组织领导和工作机制
一、全面改薄的组织领导
二、全面改薄的工作机制
三、全面改薄工作机制总评
第三章 全面改薄项目规划分析
一、全面改薄项目规划的制定要求
二、全面改薄项目规划的审核
三、全面改薄项目规划总体分析
四、各省规划方案分析
第四章 全面改薄标准分析
一、义务教育进程中的标准化
二、全面改薄的标准
三、全面改薄新定标准评价
第五章 全面改薄的财政保障与资金管理
一、财政体制改革与全面改薄
二、全面改薄的财政责任：中央奖补
三、全面改薄的财政责任：省级统筹
四、全面改薄的资金管理
五、评价
第六章 全面改薄资金绩效评价
一、全面改薄资金总体情况
二、全面改薄资金投入
三、资金使用情况
四、全面改薄资金绩效评价
第七章 全面改薄建设绩效评价
一、全面改薄建设情况
二、全面改薄工作建设绩效评价
三、各省全面改薄工作绩效综合得分及排名

上篇
全面改善贫困地区义务教育薄弱学校
基本办学条件中期评估总报告
2013年12月4日，国务院第32次常务会议审议通过《教育部国家发展改革委财政部关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，2013年12月31日，三部委联合印发《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》（教基一〔2013〕10号），阐述了全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作的意义、指导思想、实施原则，对实施范围、主要目标、重点任务、工作要求等作了总体安排和部署，这是全面改薄的纲领性文件，也标志着这项工作的正式启动。这是党中央、国务院着眼于贫困地区义务教育发展、保障教育公平而作出的重大决策，是促进义务教育、公共服务、国家长远发展的重大措施。
全面改薄是新时代中央政府在义务教育领域实施的第一个重大民生工程，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾的战略举措。全面改薄对改善贫困地区义务教育、推动义务教育均衡发展、促进教育公平，对补齐民生短板、深入开展脱贫攻坚、缩小城乡和区域差距、促进社会公平正义，对增进民族团结、维护社会和谐稳定、确保国家长治久安，对全体人民共同富裕、全面建成小康社会、实现中华民族的伟大复兴，具有直接而重要的作用和意义。
全面改薄五年项目规划（2014-2018年），中央和地方规划投入资金5226.89亿元（含京津沪），是本届中央政府在义务教育领域实施的第一个重大民生工程，也是新中国成立以来教育系统单项资金量最大的项目之一。全面改薄工作完成后将把贫困地区义务教育基本办学条件提高到一个新水平，极大地推进义务教育标准化和现代化。
全面改薄工作已经实施两年多，各方面工作进展顺利，实现了规划的要求和预期目标，在贫困地区义务教育基本办学条件的改善上取得了巨大的效益和成就。
一、实现了中期任务和目标，取得良好成效
（一）成效显著，超额完成中期目标
在党中央和国务院的高度重视和指导下，教育部、国家发展改革委、财政部形成工作合力，成立全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作领导小组及办公室，在强有力而专业的领导和组织下，进行顶层设计，谋划全局，制定项目“时间表”和“路线图”，并打造和运用多种政策工具和手段，组建精干高效的工作机构和项目管理队伍，统筹安排，责任到位，狠抓落实，切实推进，全面改薄工作虽然任务重、内容多、时间紧、资金量大、各地情况差异显著，但超额完成时间过半、任务完成过半的目标，取得了令人瞩目的成就。
到2016年12月底，全面改薄工作覆盖全国29个省、自治区、直辖市（含新疆生产建设兵团，以下简称“兵团”），在校舍建设方面，已竣工学校111349所，完成项目200132个，竣工校舍建设面积14046.80万平方米，占5年规划建设校舍面积的67.66%，也就是说已完成2/3的全面改薄任务。从地区来看，西部地区竣工4693.68万平方米，中部地区竣工5589.94万平方米，东部地区竣工3763.18万平方米。
在运动场建设方面，已竣工面积12952.89万平方米，占规划建设面积的60.45%。从地区来看，西部地区竣工3746.22万平方米，中部地区竣工5587.20万平方米，东部地区竣工3619.47万平方米。
全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件中期评估报告
全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件中期评估总报告
在校园配套设施建设方面，已建成校园围墙长度767.89万米，占规划建设任务的60.80%；护坡坎竣工体积已完成395.00万立方米，占规划任务的51.84%。
在设施设备购置方面，已完成设施设备购置学校达156857所，完成设施设备购置价值6770258.33万元，占规划设施设备购置资金总额的65.89%。设施设备包括生活设施、图书、数字教育资源、课桌凳、计算机教学仪器等，其中，生活设施全国购置1256.75万台件套（西部地区451.46万台件套，中部地区520.27万台件套，东部地区285.03万台件套）三个地区的生活设施全国购置相加为1256.76万台件套，由于统计误差，与总数会略有差异。本书后面也有类似情形。；图书全国购置37671.28万册（西部地区9629.45万册，中部地区15088.94万册，东部地区12952.89万册）；课桌凳全国购置2445.43万套（西部`地区712.24万套，中部地区1042.00万套，东部地区691.19万套）；计算机教学仪器全国购置14767.47万台件套（西部地区5968.31万台件套，中部地区5906.72万台件套，东部地区2892.43万台件套）。
（二）全面改薄中期收效显著，贫困地区学校和学生广泛受益
全面改薄工作进程过半，项目任务和目标完成过半，已经完成和正在进行的项目开始发挥作用，使贫困地区学校和学生获得收益，全面改薄的效益已经体现出来（见表1）。
从受益学校来看，全面改薄工作覆盖学校总数181927所（包括初中、小学和教学点）。就地区而言，西部地区受益学校为68312所，中部地区为83824所，东部地区

《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件中期评估报告》资料翔实，全面细致，是我国基础教育工作者和研究人员值得借鉴的参考书。

一
中华文明重视教育，中国的成就基于教育，未来的希
望也在今天的教育。
中国改革开放四十年来，各个领域都取得了非凡的成
就，教育领域的成就也非同凡响。而教育领域最令人感奋
的是农村教育的变化，如今全国各地农村，最美的建筑就
是中小学校舍。一见此景，欣喜之情油然而生！
然而，在5年前，更不要说10年、20年、30年前了，
无论是在农村的大地上，还是媒体的版面上，或政府的文
件上，都写有“中小学危房”的字眼。1980年12月3日，中
共中央、国务院颁布的《关于普及小学教育若干问题的决
定》中提出：“切实改善农村办学条件。用两三年或稍长
一些的时间，做到‘校校无危房，班班有教室，学生人人
有课桌凳’，以保证教学工作的正常进行。”这个“稍长
一些的时间”没想到就“稍长”了30多年。30多年来，政
府采取了各种政策、措施和方法，大力维修、加固农村中
小学危房，取得了一定的成效，但一直没有从根本上解决
这个长期存在的难题。
2013年12月4日，国务院常务会议审议通过《教育部
国家发展改革委财政部关于全面改善贫困地区义务教育薄
弱学校基本办学条件的意见》，正式开展全面改善贫困地
区义务教育薄弱学校基本办学条件(简称“全面改薄”)工
作。到2016年年底，全面改薄取得重大进展，一座座美丽
安全的校园在全国农村大地上次第绽放，到处是新建的校
舍，到处是明亮的教室，到处是整齐的课桌凳，媒体上和
政府文件中的“危房”字眼也消失了！这是中国当代教育
的一个历史性事件，是中国近些年来义务教育发展的历史
性转折点！
全面改薄对中国义务教育具有里程碑的意义。长期以
来，中国农村学校和教育都是贫、穷、弱、差，办学条件
极其薄弱、艰苦，主要靠教师精神的力量对抗物质的贫乏
，以学生的艰苦忍耐换取知识的收获。全面改薄的推行和
完成，将使中国义务教育彻底摆脱办学条件的泥沼，一跃
而迈上新台阶，走向义务教育质量发展的新道路。今天，
农村义务教育学校仍然无法与城市相比，但在历史上全国
范围内第一次消灭了危房，第一次拥有了基本完善的校园
和设施设备，这是义务教育历史的转折点。如果没有全面
改薄所带来的基本办学条件改善，所谓义务教育均衡发展
不过是一种修辞；只有全面改薄改善了义务教育学校基本
办学条件，才可以谈教育的标准化和现代化，否则教育标
准化和现代化不过是一句口号。全面改薄可以说使农村义
务教育焕然一新，义务教育的新境界由此变得可期可待。
全面改薄开创了内涵式教育发展之路。改革开放四十
多年来，教育领域发展变化最大的是学校数量的增长和扩
张，尤其是高等教育的扩张速度和规模前所未有。因为数
量的扩张和快速的急进，很难兼顾到质量、平等和秩序，
如同高速列车还没有来得及调整就已冲过了站点，也冲破
了原有的教育结构和范式，再加上与社会背景和环境的相
互作用，引发了众多的问题。近年来，教育的内涵式发展
已成为迫切要求，但真正开始教育内涵式发展的地方其实
还很少，义务教育近些年来通过义务教育经费保障机制、
县域义务教育均衡、城乡义务教育一体化、教师队伍建设
、信息化、校园安全工程、学生营养改善计划等多种政策
措施，特别是全面改薄工作，切切实实地在走向内涵式发
展道路。义务教育内涵式发展是各级政府与学校和社会、
教师与学生共同努力的结果，是综合多种政策工具、创造
良好教育环境的集成效应，是坚定的意志、决心与持续有
力的行动相结合的产物。这也是高等教育特别要学习和借
鉴的地方。
二
一个完善的社会，每个人和每个机构都负有教育的责
任。
全面改薄之所以成为重要的教育政策并取得成功，其
思想基础在于公平正义和以人民为中心的价值理念。党的
十八大报告指出：“必须坚持社会公平正义。公平正义是
中国特色社会主义的内在要求。”党的十九大报告提出：
“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面
发展、全体人民共同富裕。”这个价值理念落实到教育上
，就是促进教育公平，合理配置教育资源，切实办好农村
教育，努力让每个孩子都享有受教育的机会。这个价值理
念体现在政策上，就是教育扶贫，发展贫困地区教育，实
施农村义务教育薄弱学校改造计划，从而让人人都有机会
通过教育改变命运，从根本上斩断贫困代际传递。
全面改薄政策的出台和成功实施，其制度基础在于不
断完善的义务教育办学体制。20世纪80年代，在“地方负
责、分级管理”的原则下，我国形成了县、乡、村三级办
学，县、乡两级管理的义务教育办学体制。乡、村基层政
府和农民承担了义务教育的责任，由此导致义务教育发展
的极度不均衡。进入21世纪，国家对义务教育办学体制进
行重大改革，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分
级管理、以县为主的办学体制。义务教育的责任由此上移
到县级政府，从而彻底改变了农村义务教育由农民办学的
体制。同时，提出和实行中央和省级政府通过转移支付扶
持贫困地区和少数民族地区义务教育的政策举措。到2003
年，省级政府切实均衡各县财力、加大转移支付力度的财
政责任被明确规定下来。2006年，《义务教育法》确立了
“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据
职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落
实的体制”。这一体制实际上把义务教育的责任上移到省
级政府，而且中央政府与地方政府共同承担，明确了中央
政府在义务教育上的财政责任。此后，省级统筹、各级政
府共同分担的义务教育办学体制更加完善。正是在这一体
制下，中央政府对义务教育的财政投入不断提升，全面改
薄的中央财政投入正是各种一般转移支付资金和专项转移
支付资金统筹而成的项目，省级政府财政经费投入和全面
统筹也在全面改薄中得以进一步加强和优化。全面改薄一
方面是义务教育办学体制不断完善的结果，另一方面也更
好地检验、促进和优化了省级统筹和共同负担的义务教育
新体制。
全面改薄能在两三年内进展迅速、成效显著，在于充
分掌握和灵活运用了各种政策工具和政策手段。教育治理
现代化是中国教育发展的内在要求，教育治理现代化包括
治理体系的现代化和治理能力的现代化。全面改薄工作的
实施有赖于完善高效的组织领导和工作制度，建立从中央
到市县的全面改薄工作领导组织体系，以及各种配套的制
度和管理办法，强劲地支撑和承担了全面改薄工作的稳定
高效有序运行。在全面改薄推进过程中，中央和地方全面
改薄机构根据全面改薄工作的不同阶段和具体情况，综合
运用规划、标准、行政指令、培训、监督检查、经费奖补
、通报、宣传、公开公示、协调会、现场会、经验交流会
、签责任书、第三方评估等多种政策工具、手段和措施，
使得全面改薄工作顺利高效地进行。这可以称得上是政策
实施和推进的一个典范。
三
教育的成效是主观的，在个人之自得；办教育的成效
是客观的，在外在之功绩。
绩效评价是全面改薄工作中的又一大亮点，可以说是
教育项目绩效评价的探索者和先行者。全面改薄的绩效评
价正是本书所致力的目标和工作。
国家治理现代化首先要建立现代财政制度，现代财政
制度的一个基本原则是实行绩效管理。建立健全适合中国
国情的绩效管理是中国政府近年来努力改革和推进的目标
。2003年党的十六届三中全会要求“建立预算绩效评价体
系”。2014年《中华人民共和国预算法》修改后明确：各
级预算应当遵循“讲求绩效”的原则。2014年9月国务院颁
布《关于深化预算管理制度改革的决定》，要求“全面推
进预算绩效管理工作”。2014年12月国务院颁布《关于改
革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，要求有效开
展转移支付绩效评价。2017年党的十九大报告作出了“全
面实施绩效管理”的战略部署。很显然，绩效管理和绩效
评价的全面推行是必然的要求和趋势，这有利于提高财政
资金的效率和效益，提升公共服务质量和水平。2018年3月
财政部要求对2017年度中央对地方专项转移支付开展绩效
目标自评工作。
而绩效评价最重要的是科学性和公信力，因此在绩效
评价中常常引入第三方评价。财政部2018年7月发布《关于
推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，指
出“按照党中央、国务院决策部署和加快建立现代财政制
度、全面实施绩效管理的要求，扎实有序推进政府购买服
务第三方绩效评价工作”。为此，财政部于2018—2019年
组织天津等10个省、直辖市、计划单列市开展政府购买服
务第三方绩效评价试点工作。
全面改薄工作领导小组在项目实施之初就前瞻性地提
出并推行绩效管理的理念和实践，对全面改薄工作进行全
过程督导和绩效管理，为此专门制定了《全面改善贫困地
区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导办法》，
并由中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过。
全面改薄工作在2015年正式引入第三方评价，有力地提升
了全面改薄工作的绩效管理水平，既促进了工作的推进和
完善，也增进了教育治理的能力。全面改薄的绩效管理和
评价可以说走在了教育领域的前列，为教育领域广泛开展
绩效管理和绩效评价提供了有益的经验和模式。
作为第三方评价，我们在评价和写作过程中，坚持价
值导向，把教育公平作为最基本的理念，强调义务教育的
公共性、义务教育的事权和财政责任的统一，以及财政项
目的民主性和公开性。当然，我们也会从整体上来把握中
国社会和教育发展的历史性和阶段性，这些是我们在评价
中的基本原则和立场。在评价指标体系的制定中，我们突
出目标导向，根据项目的绩效目标构建合理、科学、有效
的评价标准和指标体系，评价指标能准确灵敏地反映工作
成效，并具有方便可行的操作性。成本—效率是任何绩效
评价都要考虑的，也是本评价采用的方法之一，但我们更
重视绩效目标，并充分运用实地调研、因素分析、满意度
调查等多种方法，这是教育财政项目绩效评价中应该特别
要注意和注重的。
四
我们的研究工作得到了教育部教育督导局的大力资助
，特别感谢何秀超局长、田祖荫主任、胡延品巡视员的支
持和指导。
教育部督导局杨宇老师对本研究给予全方位、最有力
的支持和鼓励，并提供了很多宝贵的灵感和专业的见解，
特此衷心地表示敬意和感谢！谢阳老师从各个方面为本研
究提供了方便、支持和帮助，对此致以诚挚的谢意！我们
还要感谢肖之进、王宗琛、马慎杰、代侣密切的合作和无
私的支持！
我们的研究工作还得到了宁夏回族自治区教育厅马丽
、吉林省教育厅陈立波、广东省教育厅冯伟雄、云南省教
育厅吴晓东、甘肃省教育厅敏维奇、青海省教育厅甘昌福
、陕西省教育厅汪幼涛等领导的支持和襄助。
本书的研究是由叶赋桂、罗燕、赵琳主持完成的，参
与研究的有纪效珲、邢欢、连志鑫、尹月、王轶玮、张宇
皓、陈栩、魏田、孙秋词、彭浥尘、赵文清等。本书写作
的具体分工如下：前言：叶赋桂；上篇：叶赋桂、罗燕；
中篇：纪效珲、尹月；下篇：第一章：罗燕、陈栩、孙秋
词，第二章：王轶玮、彭浥尘、叶赋桂，第三章：赵琳，
第四章：邢欢、叶赋桂，第五章：邢欢，第六章：连志鑫
、尹月，第七章：纪效珲、张宇皓、魏田。全书由叶赋桂
、罗燕、纪效珲统稿。

全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件（简称“全面改薄”）是中国推进义务教育发展史上具有里程碑意义的重大政策和战略举措，本书细致地考察了义务教育政策的流变以及全面改薄政策的由来，系统地解析了全面改薄政策的目标、底线要求和具体内容，深入地比较分析了各省、自治区、直辖市（包括新疆生产建设兵团）的规划方案和标准。本书重点研究了全面改薄工作的组织领导、制度机制和实施过程，并基于详尽的资料和翔实的数据，综合运用多种研究方法，以资金和建设成效为中心，对全面改薄的中期工作进行了绩效评价。进而分析了全面改薄工作的经验和问题，并提出了改进的政策提议。