本书对基层政府公共服务能力先进行一般性的理论分析，从界定基层政府公共服务能力的内涵入手，从理论上阐明强化基层政府公共服务能力的依据，进而从体制角度分析影响基层政府公共服务能力的因素，然后指出基层政府公共服务能力弱化的可能性及实现基层政府公共服务能力强化所必需的制度安排。对我国基层政府公共服务能力进行了实证分析。主要是通过实际统计数据和社会调查资料阐明我国基层政府公共服务能力整体上弱化及结构上存在巨大差异的表现，进而通过考察我国财政体制的历史沿革来阐明财政体制对基层政府公共服务能力的影响，然后通过分析政府间权力划分关系应然与实然的冲突、对立指出我国基层政府公共服务能力弱化问题的症结。在总结别国强化基层政府公共服务能力制度安排成功经验的基础上，指出强化我国基层政府公共服务能力所要实现的目标并提出强化基层政府公共服务能力的近期和远期对策。

基层政府是我国政府体系的重要组成部分，担负着提供基层公共产品和服务的职责。强化基层政府公共服务能力，不仅是一个国家和地区经济社会发展水平的重要表现及衡量政府执政水平和政策取向的重要尺度，而且对于实现高层公共产品与基层公共产品供给的均衡进而提高基层政府辖区社会成员的福利水平具有重要意义。

近年来，我国政府在增强公共服务能力、提高公共服务水平方面有了明显提高，但基层政府公共服务能力弱化已经成为一个现实问题，基层公共产品供给总量短缺、结构失衡现象严重，由此而导致的问题集中体现为城乡公共服务水平难以实现均等化，因此，相对公共服务供给均等化问题而言，基层政府公共服务能力强化问题更为根本，没有强化基层政府公共服务能力，要实现公共服务供给均等化是不可能的事情。这也意味着强化我国基层政府公共服务能力已成亟待解决的问题。对于这一问题，相关研究从诸多角度进行了分析。作者认为，基于我国政府公共服务能力的弱化带有明显的结构性特征，即基层政府公共服务能力相对高层政府弱化，因此，从财政体制入手研究基层政府公共服务能力强化问题相对于其他角度的研究更具有必要性、合理性。同时，强化基层政府公共服务能力是一项涉及面广、影响因素多的复杂系统工程，要对基层政府公共服务能力强化问题进行面面俱到的研究是作者的精力、能力及本书的篇幅所不允许的，因此，本着抓主要矛盾的指导思想，我们选择了财政体制作为研究基层政府公共服务能力强化问题的突破口和切入点。因此，在既有研究成果的基础上，作者集中精力选择财政体制视角来研究基层政府公共服务能力强化问题，以期望能对研究的深化和现实问题的解决有所助益。

本书具体内容主要分为三个方面。首先，对基层政府公共服务能力先进行一般性的理论分析，从界定基层政府公共服务能力的内涵入手，从理论上阐明强化基层政府公共服务能力的依据，进而从体制角度分析影响基层政府公共服务能力的因素，然后指出基层政府公共服务能力弱化的可能性及实现基层政府公共服务能力强化所必需的制度安排。其次，对我国基层政府公共服务能力进行了实证分析。主要是通过实际统计数据和社会调查资料阐明我国基层政府公共服务能力整体上弱化及结构上存在巨大差异的表现，进而通过考察我国财政体制的历史沿革来阐明财政体制对基层政府公共服务能力的影响，然后通过分析政府间权力划分关系应然与实然的冲突、对立指出我国基层政府公共服务能力弱化问题的症结。最后，在总结别国强化基层政府公共服务能力制度安排成功经验的基础上，指出强化我国基层政府公共服务能力所要实现的目标并提出强化基层政府公共服务能力的近期和远期对策。

本书的创新之处主要体现在三个方面：

第一，阐明了政府级次出现的逻辑和基层政府的“逻辑先在性”。我们借助交易成本概念和制度经济学的分析方法来解释政府级次化的形成机理。政府作为解决社会成员自身解决不了或解决不好问题的手段，其存在的必要性和合理性体现在其可以有效降低公共产品生产、提供过程中的交易成本。受交易成本的制约，最早出现的政府应该是“小政府”，其次才是高层次政府。但随着政府级次的增多，边际横向交易成本递减而边际纵向交易成本递增，当两者相等的时候，政府级次达到均衡。本项研究在阐明政府级次化形成机理的同时，也就说明了基层政府的“逻辑先在性”，即基层政府相对高层政府首先具有存在的必然性、合理性。

第二，我们指出了我国基层政府公共服务能力弱化的症结。与已有的研究成果主要从体制角度解释为什么基层政府公共服务能力会弱化不同，本书认为，这些体制方面的问题是导致基层政府公共服务能力弱化的直接原因，而不是根本原因。我们认为，从应然的角度分析，基层政府相对高层政府具有“逻辑先在性”，基层政府首先具有存在的必然性、合理性，划分政府间财政管理权限应该采取“自下而上”授权的思路而不应采取“自上而下”分权的思路。但从实然的角度考察，我国的基层政府却从属于高层政府，需要对高层政府负责，同级人民代表大会（以下简称“人大”）对同级政府的监督制约力度明显弱于上级政府和组织，由此导致“应然”与“实然”之间尖锐的对立和冲突，这就是基层政府公共服务能力弱化的症结所在。在政府自利的前提下，高层政府出于实现自身利益最大化的考虑，会利用自己相对基层政府所具有的优势地位上收财权、下划事权，从而对基层政府形成财政上的“挤压”，由此导致基层政府财政能力低下，这是导致基层政府公共服务能力弱化的外部因素；在基层政府主要对高层政府负责并接受高层政府考核、监督的条件下，基层政府会利用自身的信息优势出现行为异化。因为高层政府并不直接消费基层政府提供的公共产品和服务，因此，由高层政府考核基层政府行为的有效程度并没有信息优势，有信息优势考核基层政府行为有效程度的是基层政府辖区内的民众及其选举出来的代表所组成的权力机关，但现实中我国的人民代表大会对同级政府的监督制约作用却是弱化的，于是基层政府的行为从实现辖区公共利益最大化的角度考察就出现了严重异化，严重异化的基层政府的行为成为导致基层政府公共服务能力弱化的内部因素。因此，本书认为，由于政府间权力划分关系制度的扭曲导致“应然”与“实然”之间的对立和冲突，一方面使基层政府面临高层政府的财政挤压（外部影响因素）；另一方面其自身行为也出现异化（内部影响因素），两者结合起来共同导致基层政府公共服务能力严重弱化。

第三，指出了强化基层政府公共服务能力的根本出路。我们认为，实现基层政府公共服务能力的强化，需要采取标本兼治的对策。治标的对策可以缓解基层政府公共服务能力弱化的严重程度，但不能从根本上解决问题。理论界已有的研究成果对此已做了系统分析，主要的主张是对不合理的体制进行调整（比如合理划分政府间的事权和支出范围，调整政府间的财权和收入的划分以及设计合理的政府间转移支付制度等），同时采取若干配套改革措施，作者认为，这虽然对强化我国基层政府公共服务能力起到一定作用，但难以从根本上解决问题。因此，作者对于解决基层政府公共服务能力弱化问题的创新之处体现在指出了解决问题的根本出路：实现“自上而下”分权向“自下而上”授权的制度变迁。本书分析了实现这样的制度变迁在目前所面临的制约因素，指出了实现这样的制度变迁的两种路径：被动式的制度变迁和主动式的制度变迁，并指出我国实现主动式的制度变迁所具有的可能性及有利条件。

第1章 导论

 1.1 问题的提出

 1.2 研究意义

 1.3 本项研究的研究方法

 1.4 文献综述

 1.5 本项研究的研究思路与分析框架

 1.6 本项研究的创新之处

 1.7 本项研究的不足之处

第2章 基层政府公共服务能力的基本理论分析

 2.1 基本概念内涵的界定

 2.2 强化基层政府公共服务能力的理论依据

 2.3 从体制视角看影响基层政府公共服务能力的因素

 2.4 基层政府公共服务能力弱化在理论上的可能性

 2.5 从体制视角分析强化基层政府公共服务能力所需的制度条件

第3章 我国基层政府公共服务能力的状况

 3.1 衡量基层政府公共服务能力的指标体系

 3.2 关于基层政府公共服务能力的整体分析

 3.3 关于基层政府公共服务能力的结构分析

 3.4 关于基层政府公共服务能力实证分析的结论

第4章 财政体制对基层政府公共服务能力的影响

 4.1 我国财政体制的历史沿革

 4.2 财政体制的不同发展阶段对基层政府公共服务能力产生不同影响

第5章 基层政府公共服务能力弱化的症结分析

 5.1 基层政府的地位与作用的应然分析

 5.2 基层政府的地位与作用的实然分析

 5.3 我国基层政府所处地位导致严重的财政机会主义行为

 5.4 高层政府和基层政府的财政机会主义行为导致基层政府公共服务能力弱化

第6章 强化基层政府公共服务能力的国际经验借鉴

 6.1 政府间权力划分关系的基本模式及经验借鉴

 6.2 代表性国家基层政府与高层政府财政关系的制度安排及经验借鉴

第7章 强化基层政府公共服务能力的对策

 7.1 强化基层政府公共服务能力要实现的目标

 7.2 强化基层政府公共服务能力的近期对策

 7.3 强化基层政府公共服务能力的远期对策

参考文献

后记