周其仁《城乡中国》与费孝通《乡土中国》一脉相承。

《城乡中国》是著名经济学家周其仁关于中国城镇化这一焦点问题的鼎力之作。

在《城乡中国》一书中，作者用经济学视角解析中国特色的城镇化，厘清迷雾预见中国城乡发展的大趋势。

他借城乡之分野，把脉中国经济，用真实世界的经济学解读中国的过去和未来。

《城乡中国》用清晰的逻辑、简洁的语言、浅显的实证、趣味的叙述，把复杂的经济现象和本质深入浅出地分享给大众。

陈锡文、文贯中、李培林、李铁等各路专家学者强力推荐！

中国虽然大，可以说只有两块地方：一是城市，一是乡村。中国的人口十几亿，也可以说只有两部分人：一部分叫城里人，另外一部分叫乡下人。城乡中国深刻的分野，促使费孝通先生在20世纪40年代就写出他著名的《乡土中国》。

今天，虽然中国的经济飞速发展，可是城乡之间依然有着巨大的差距，甚至鸿沟越来越大，导致中国发展中的大多数重点难点，都在农村，都在城乡之间。周其仁教授在《城乡中国》中指出，没有农村、农业和农民状况的根本改善，国民经济是搞不起来的。因此，近年来关于城镇化的讨论始终不绝于耳，成为政府、大众、舆论、专家学者热议的焦点问题。

5年来，周其仁教授及其同人陆续以实地调研的形式，深入调查了中国很多地方城乡的情况，在《城乡中国》一书中，将城乡之间这些差异形成的原因、后果以及可能的解决办法娓娓道来，试图增加对中国社会和经济的认识，找出沸沸扬扬的城镇化改革的症结，消除城乡之间的巨大分隔。也期望让更多的读者通过《城乡中国》了解和思考今日的中国和未来的发展，找到新的经济和社会发展的契机和触发点。

本书为下册。

｜第六部分｜寻找突破口｜

 “政社合一”的长尾巴

 也谈“土地的社会保障功能”

 政产不分，遗祸无穷

 农村确权要到户

 拖延改革，永无宁日

 为什么宅基地流转后来居上？

 分宅基地的游戏

 “房地分离”是奇迹

 超强的土地需要

｜第七部分｜治标分歧路｜

 土地用途管制的起源

 土地用途管制的后果

 制度成本，兹事体大

 逼出来的“增减挂钩”

 挂钩主体是怎样产生的？

 政府主导的增减挂钩

 郫县的佐证

 土地收益分配与权利的制度安排

｜第八部分｜“挂钩”三岔口｜

 走出“半拉子”改革工程的第一步

 市场版的“挂钩”（上）

 市场版的“挂钩”（下）

 “土地交易所”破土而出

 土地的市场流转不可阻挡

 从产权的角度看土地流转

 国土部怎么成了“供地部”？

 行政之手不高明

 土地配置，何难之有？

 分权、分责、分利

｜第九部分｜思维的辨析｜

 辨“土地供求无弹性”

 辨“给农民权利会损害农民利益”

 辨“土地涨价要归公”

 辨“建筑不自由”

 辨“土地配置靠规划，不靠市场”

 规划出错催生市场

 管制不当激活黑市

 法外行为一分为三

 “非法”帽子满天飞

 同地同权的宪法依据

 农地农房入市，会天下大乱吗？

 农房入市早就发生了

 收权容易还权难

 改革要改也要革

 房转地转，帮衬人转

｜第十部分｜形势比人强｜

 打开城乡间的市场之门

 以城带乡“新土改”

 缘起上海的“三个集中”

 “地票”是一个了不起的创造

 凤凰社区飞凤凰

 土地入市的路线图

 转让权的政治经济学

跋 从乡土中国到城乡中国

凤凰社区飞凤凰

2013年12月20日，深圳市拍卖了一幅土地。不少媒体报道，“深圳打开利益死结”，“新土改破冰，首宗农地入市”，“小产权落地”，标题醒目又养眼，令人目不暇接。很正常，倘若没有新鲜刺激的内容，早在1987年就拍下第一锤的深圳，土地拍卖怕是上不了新闻头条的。

当天，我和两位同学就在现场。我们是专程前往观摩这场颇有标志意义的土地交易的。说新闻“标题党”抓眼球但不准确，似乎不困难。但轮到要我们自己来刻画这场土地拍卖的特别之处，却也不容易。该拍卖土地1.46万平米，成交价1.16亿人民币，地价款“70％归深圳市政府”、“30％外加建成后物业的20％，归深圳保安区街道的凤凰社区”。问一句吧：如果所拍之地是国有土地，收益何容凤凰社区分享？如果不是国有土地，又何以堂堂皇皇合法地公开拍卖？

不怕见笑，能把问题问到这个“水准”，是我们二十来位北大国发院的老师同学，在深圳土地问题上调查了一年之久的“成果”！话说2012年年初，深圳方面召开过一个土地制度改革的研讨会，请来专家很少，但主办方介绍情况详尽，又不公开报道，摆明要认真探查解决实际问题之道。会后东道主问我有没有兴趣做深入调研，其时我们的成都研究已近尾声，遂回应回去问问各位同好。

怎么可能没兴趣？深圳首开国有土地市场公开交易之先河，名满天下。更重要的是，这个城市率先——迄今为止也是惟一——完成全部土地国有化，后续究竟如何，不来此深入一下，总有缺憾。过去对深圳的调查，企业、产业和创新的题目碰过不少，偏偏土地方面的，还一个都没有。现有机会上门，积极响应者众，大家一拍即合，2012年的寒假和暑假就全都泡在深圳了。上课时回校区，做的则是案头工作。一年多的时间，访谈记录外加收集到的文档、照片，收获之丰，远超预期。东道主后来有没有觉得“请神容易送神难”，我辈当不知道（一笑）。我们自己收获满满，怕要消化多年，方知养怡之福。调研成果，来来回回改出一份综合报告发表（“城市更新的市场之门——深圳经验”，刊《国际经济评论》2014年第3期），有心的读者或可找来作为参考。

感受深的，是城市土地全盘国有化引发的麻烦无穷。对那段宪法公案，本书做过梳理（见“‘城市土地国有化’的由来”，以及“全盘土地国有的第一步”）。不过再次细读1982宪法，在“城市土地属于国家所有”的表述之后，还有一句，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。也许可以这样解读：属于国家所有的，仅“城市的城区土地”而已，因为宪法还很明确规定，“城市郊区的土地”——除由法律规定属于国家所有的以外——属集体所有。“城市”涵盖城区与郊区，既然后者土地法定为集体所有，那么全部城市范围内之土地，在逻辑上不可能都属于国家所有。

事实上，《1982宪法》颁布后，并没有任何一个城市，包括直辖市、省会城市、地级市或县级市，真的实施了全部城市土地归国家所有。理由有二：一是现在的城市，市域范围一般都划得很大，既有城区也有郊区和农村——以至于出现了一个老外不易听懂的术语（“某某市的城镇化率”）——没必要把全部农村土地划归国家所有。二是“城市土地属于国家所有”虽有了宪法根据，但把世世代代农民的土地划入国有，要履行征地手续，要支付补偿，还要安置原来土地的主人，不是说国有就国有那么简单。

深圳却是唯一的例外。作为毗邻香港的特区城市，深圳增长迅猛。尤其邓公南巡之后，中国的市场化开放度急速上升，深圳的城建呈现比近代上海更猛烈的扩张势头。这个新兴城市平均每年新增建成区的面积，相当于东部沿海地带一个中等县级市的市区面积。原来不过广东省一个县的幅员，即使全部建成城区也难满足需要。深圳大量新增城市建设用地的要求，不能不受到土地管制政策逐年收紧的掣肘。1992年，深圳市出台《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对原特区关内的农村土地实行“统征”，即把那里的全部农村土地转为城市国有土地。2004年，深圳市又在特区关外实施“统转”，即把全部关外农民转为城镇居民，以此实现全域土地的国有化。从细节上打量，2004年的“统转”沿用了1992年“统征”时的土地补偿标准。问题是12年来深圳地价早已翻番。结果，“统转”广受抵制，出现了关外地区“违建”和“抢建”高潮。据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查资料，全市违法建筑35.7万栋，建筑面积3.92亿平方米，用地面积131平方公里。如此规模的“法外土地”与“违建”，颇为罕见。更为严峻的现实，是生活在“违法建筑”里的外来人口，差不多占到深圳总人口的一半。与一个“正规深圳”并列的，还有一个由原村民、“原农村集体经济组织继受单位”（“统转”之后，理论上不再存在集体经济组织）、以及生活在违建里的庞大外来人口组成的“非正规深圳”。这里，名义上城乡已完成一元化，但又隐隐生成了一个“法内”与“法外”交织的新二元世界。

焦点在“违建”。以“正规深圳”的眼光看，只要土地不合法，上盖的建筑当然就不可能合法。但恰恰是数万栋深圳建筑物下之下的土地，历史遗留的权属纷争一直紧紧地纠缠着当下的活人。访谈多了，我们发现那叫“一块土地，各自表述”：“正规深圳”认为“应转未转”，“非正规深圳”则认为“应补未补”！闹来闹去，政府宣示“全部关外土地属于国有”，原村民及其“集体经济继受单位”却争分夺秒起楼、建房——我们课题组的张惠强给这类行为命名，叫“种房保地”！从旁观察，还是老乡实际，要土地干嘛，还不是加盖了物业才能有收益？你说是你的地，那我盖我的房，横竖建了楼、收到租，土地国有化不国有化的，有什么关系嘛？

政府当然拆违。不过当我们拜访了深圳拆违大队之后，才明白那可是一件知易行难的工作。别的不提，执行成本之高昂就令人望而生畏——反正有过花费200万元拆除一栋建造费1200万元建筑的记录，还没算“保持高压态势”的常备行政经费。本国国情，“条条”执法向来离不开“块块”之配合，而深圳关外最基层的“块块”，恰恰就是“集体经济继存单位”！几次集中拆违之后，违建高峰总算被遏制，但行家估计，“违建”的存量与增量，还是与“正建”旗鼓相当。

困局难破，我们的思考也渐入迷茫。过去也有类似的经验：对一个问题完全无知的时候，调查进展快，想法与招数来得更快。可是等到对问题有个七七八八的认知后，却发现研究再难推进，因为真正的难题常常一时无解。几番研讨，我们横下一条心，反正就是不抖机灵。无解就无解，也别冒充我们就比当地人高明。80年代早期第一次会杨小凯就在深圳，他当时的话语我现在还记得清——“来闯深圳的，没有等闲之辈，所以这里人的平均素质远比内地城市的为高”。深圳人没辙的难题，我们才来看了几天就“有解”了？当如此“经济的”经济学者，没什么意思吧。

沉下去，发现“解的元素”就在难题里。本来啊，难题让人难受，当事人总要寻求减轻之道。外来人灵机一动就能有的点子，人家就没有？还是早有人想到过，只是手脚受限做不成？这样想下去，调研工作柳暗花明又一邨，新发现接踵而至。凡可记下的，都记录在我们那份发表的报告里了。印象最深的是深圳的城市更新：无论法外土地和违建多么插花交错，他们设计了一套对路的更新政策化解过去遗留下来的麻烦。细节这里展不开，研究报告里都写了，反正基本思路，就是如果讲理太费劲，那就不妨试一试“讲数”——“法外土地加违建”缴付多大一个代价，政府就让人家分享合法开发的收益。出发点和落脚点只有一个，那就是尽最大努力将多数人的经济活动纳入合法框架。

P249-253

从乡土中国到城乡中国

本系列评论开篇的时候，是2012年2月。当时不知写多少篇收场，也全然没有一个写作计划。不过觉得这个题材有意思，偌大一个中国，非城即乡，以人口分布看，城乡各一半，城重乡轻的趋势，却日趋明显。更为重要的是，人口与经济资源在流动中的集聚，欲罢而不能。多少精彩刺激的现象发生其间，激起思考无限。于是再也不顾深浅，写一篇是一篇，也算对得起赶上了的这个时代。

回想刚到杜老门下研究农村发展不久，恰逢费孝通先生的《乡土中国》于1984年重版。那是费老1947年的作品，当年在西南联大的教义，后应《世纪评论》之约，分14期连载后，积集出版。记得我们人手一册，读得津津有味。题外话是费老阐释为什么当年要一期一期以短篇发表，答案是40年代末严重的通货膨胀!——“短篇写一篇得一笔稿费可买米”，若等出书，作者怕早就饿倒了——社会学家的经济实感如此之好，顺便也让我们明白，为什么《国富论》、《资本论》那样的鸿篇巨著，是金本位时代的产物。

《乡土中国》刚刚面世时，中国的城市化率当不足10％。到了80年代，我们读到它的重版时，城镇化率不过20％。那时耳熟能详的中国国情，翻来覆去就是“10亿人口、8亿农民”。不过，80年代初中国的工业化指数却已经相当可观，由此我们发现了一个颇有特征意义的组合——“工业化超前而城市化滞后”。这也激发了我们的最初思考。

问题在于城乡隔离。那是一整套的制度安排，把城乡之间的各个大门都关了个严严实实。举凡粮食、农副产品、农村劳力，进城的路线皆不自由通畅。“市场”成了资本主义的代名词，“计划”则成为社会主义的唯一表征。结果就是严重束缚普通人的经济自由。最为要害的，是不准人们对较高的收入机会做出自发的反应。随着普遍的权利受限，“身份”就越来越有意义。在资源发生争用的场合，或者收入机会显现的当口，“城里人还是乡下人”?答案可就有了决定性。

改革拱开了城乡之间的重重大门。不过，先发力的地点不是城市，而是农村。解决长期温饱难题的“包产到户革命”，率先从落后地区的乡村向外蔓延。事后理解，“逼出来的改革”也难以还有别的范式。接踵而来的，乡镇企业异军突起、民企横空出世、农副产品与粮食购销市场化、农民工进城，变革顺序差不多都是农村先行、城镇跟进。改革与革命相似，都是“农村包围城市”起家，刨根究底，十白还是“乡土中国”的底气与力量。

到了土地市场化，演进的逻辑有变化。出发点毫不特别，那就是铸入法律的“土地不得买卖、不得租赁、不得出让与转让”。城市要用农村的土地，靠政府征用i城内各方要用土地，由行政划拨。这套硬邦邦的体制，最早被对外开放触动——外资要进来，谁给他们划拨国有土地?土地的市场化改革应运而生。不过这一回，发源地是城市：土地拍卖第一锤落在深圳，首批获国务院授权试点的，还包括上海、天津、广州，一律都是大都市。

新一波“土改”源于城市，祸起地价。城市土地不同凡响，不是因为能打粮食，也不是因为能长瓜果蔬菜。城市土地之价值在“位置”——能吸引越来越多的人口、设施、建筑、项目和经济活动的集聚。这是一个崭新的现象，与世世代代农业文明看重的土壤肥力无关。新变化甚至波及观念、文化与习俗。譬如80年代以降，成千成万负笈留洋的中国学子，再没听说过有费老那一辈的故事——老人用红纸包一捧家乡的泥土给去国他乡的孩子压箱底，叮嘱要是“水土不服”，可以拿一点冲水喝下——时代不同了，乡土之“土”对中国，不如过去那么重要，泥土的神秘性随风而逝。

始料不及，先合法入市者，仅限城市国有土地而已。应该不是什么人顶层设计的结果，因为1988年的《宪法修正案》，根本就没这个意思。比较靠谱的解读，开始是城市土地才卖得起价钱，等到初尝甜头，城市政府就不情愿让农村也来分享一杯羹。“一手征地、一手卖地”的“半拉子”改革工程，就是这么修成的。当然，观念、“理论”、说教也帮过忙，诸如“土地涨价要归公”之说，让明明走歪了的“土地市场化”，看起来还是一副美不胜收的模样。一时间，就算老乡人数再多，天下围城，我自岿然不动，看谁奈何得了“唯国有土地才有权入市”。

正以为城乡土地市场搞不起来，新变革却悄然而至。还是地价惹的祸，看起来“相对价格变动引发制度变迁”，还真是天理不可违。本书基于经验观察，发现拱开城乡土地市场之门，依托的是两条线路并举。一条线路是城市政府想多拿地，能拿尽拿之余，一旦遇到也被高地价惊醒了的农民及其集体，就转向“以城市地租换农民土地”。另一条线路是郊区农民和集体自下而上，“州官入市我亦入市”，搞起形形色色的法外土地交易。两线并轨处，就是那“城乡统一土地市场”，柳暗花明又一村!

真的没有任何神奇的地方。既然城市能从惯于依赖征用农民之贡赋——粮、米、菜、肉以及一切农副产品——转向依托自由而开放的市场，那么再有十年时光，为什么就不能转到一个城乡通开的土地市场?试看2l世纪天下的城市，无“城”无所谓，无“市”就寸步难行。中国城市倘若无“市”，断然担当不起引领国民经济增长的重任。

时光荏苒，我们有幸亲历从乡土中国到城乡中国的转变。城乡中国“城”字当头，可不再是“征”字挂帅。当代竞争力旺盛的城市，无一例外，一概是“市场”打头，以市场机制引导资源的流动与集聚。由此，普遍的财产权利，特别是转让权正得到重新界定。城乡中国尤其需要法治，以在转型时期尽制度化的最大努力，把大多数人的活动纳入合法框架。好戏连台，新型城市化的曙光在前，谨与读者共勉。

能以生花妙笔，用血有肉的故事和人物为案例，凭借学贯中西的博学和天生的犀利眼光，用清晰得路人都能理解的逻辑，将风尘仆仆、穿乡走村而来的深入观察，整理为生动的文字的经济学家，无论在中国，还是世界上都可说是凤毛麟角。本书作者便是其中之一。本书更不同寻常之处是，作者不光是个目光如炬的旁观者，更是历史上值得记载下来的几次土地制度试验的直接参与者。现有土地制度的各种演变，包括从彻底私有到走上强制性集体化，这段历史在实行分田单干30多年后的今天，早已成为陈旧往事，为人忘却。可是，只有看了本书的人们才会知道，不但这一集体化制度的残留仍顽强存在，而且现今的城里人和乡下人，每人的命运都仍时时、处处受到这种制度的拨弄，也是为何至今中国仍在为三农问题、城乡二元结构和城市化滞后于工业化而苦恼的制度性原因。

——文贯中 上海财经大学、美国三一学院教授