本书为“中华文明史普及读本”系列丛书之一，叙述了中国官僚政治制度的前期发展历程。对官僚政治在夏商周时代的萌发，秦汉时代的蓬勃发展，魏晋南北朝时期的混乱衰弊进行了追源溯流、一气贯通而且脉络清晰的叙述，对三省制、察举制的进步等萌芽于南北朝丽勃兴于隋唐的政治制度，也有极具洞见的见解。

《中华文明史普及读本》是北京大学国学研究院袁行霈、严文明、张传玺、楼宇烈主编的四卷本《中华文明史》的普及本，分别叙述先秦、秦汉魏晋南北朝、隋唐至明中叶、明中叶至辛亥革命四个历史时期的政治文明、物质文明、精神文明的成就，共12分册。在原书综合性、学术性的基础上，突出通俗性，以适应大众阅读的需要。

本册叙述了秦汉至魏晋南北朝时期中国官僚政治制度的发展历程，对官僚政治在夏商周时代的萌发，秦汉时代的蓬勃发展，魏晋南北朝时期的混乱衰弊进行了追源溯流、一气贯通而且脉络清晰的叙述，对三省制、察举制的进步等萌芽于南北朝丽勃兴于隋唐的政治制度，也有极具洞见的见解。

序言

　一　官僚帝国体制的观察视角

　二　波峰与波谷

　三　常态、变态与回归

第一章　从王国到帝国

　一　从王国到帝国

　二　“海内为郡县，法令由一统”

　三　皇帝一官僚统治阶级

第二章　官僚行政体制的完善

　一　决策权力与执政资格

　二　行政组织的进化

　三　军政与边防

第三章　文法与文书

　一　刀笔吏治天下

　二　律令秩序

　三　“以文书御天下”

第四章　爵禄与吏禄

　一　“庶人之有爵禄”

　二　禄秩的渊源和性格

　三　从禄秩到官品

第五章　儒·法与儒·吏

　一　从法术、道术到儒术

　二 “奉天法古”与王莽改制

　三　儒法合流与儒吏融合

第六章　官吏的选任

　一　吏道与功能

　二　任子与内侍

　三　察举与四科

　四　阳嘉新制和以文取人

第七章　官僚阶级的士族化

　一　乡里与豪右

　二　官场与官族

　三　东汉的士林

　四　学门与士族

第八章　动荡时代的皇权与门阀

　一　黯淡失色的皇权

　二　东晋：门阀政治

　三　南朝：“主威独运”及其限度

第九章　士族特权及其政治理念

　一　门阀的选官特权与品位特权

 二　官僚政治的扭曲变态

 三　玄学清谈的政治理念

第十章　集权官僚政治的维系和进展

 一　空话不空：官僚政治话语

 二　冰层下的潜流：官制和法制的进化

 三　选官中央化和考试制度的进展

第十一章　胡汉杂糅与胡化汉化

 一　胡汉杂糅与胡汉分治

 二　异族皇权·国人武装·军功贵族

 三　胡化、汉化的摇摆波动

第十二章　从北朝到隋唐：帝国复兴与历史出口

 一　青出于蓝：官僚行政的全面复兴

 二　等级安排与身份管理的进化

 三　北朝政治文化风尚：重军功、重吏治、重法制

 四　北朝：走出低谷的历史出口

后记

一 决策权力与执政资格

在帝制时代，政权与皇权经常是同义词，从理论上说，重大决策只能由皇帝定夺。然而皇帝又不可能以一人之心智决天下万机，所以有集思广益之功的“朝议”，被用作一种重要的决策方式。简单说，“朝议”就是先民主后集中，臣工献策而皇帝拍板儿。朝议资格和范围，可以反映出君臣间的权势分配，及各官署、各政治势力间的权势分配。汉代朝议的参与者，一般有丞相、诸卿、将军、列侯及大夫、博士、议郎等。丞相、诸卿分别是行政首长和各有专职的大臣，他们参与朝议理所当然。将军议政，可视作早期国家文武不分的政治残余；列侯议政，则显示了分封制与贵族制的历史影响——爵号是一种富有传统意味的身份标志。给大夫、博士、议郎以议政资格，则以一种特别的方式，为儒生提供了发言的管道。与后代高官皆出自科举士大夫的情况相比，这种管道多少有点“另类”色彩，就是说，是把儒生士人当成一种有异于行政官吏的特殊人物来对待的。

秦汉建立了宰相制度。“相”这个官称的本意是辅助。战国后期“相”逐渐变成了百官之长，形成丞相制度，尊之则称“相邦”，汉代为避刘邦之讳，又改称“相国”了。“宰相”在古代大多数时候不是正式官名，而是一位或数位执政首脑之称，哪些官职可以看成宰相，是因时而异的。按祝总斌先生的意见，同时拥有议政权及监督百官执行权者，就是宰相。

西汉前期，丞相位望甚隆，经常对皇帝直言不讳，甚至言所不当言。其原因有二。一是这时还处于历史前期，大臣们还保留着隆重的元老身份；二是汉初丞相来自功臣，他们是刘邦的助手、开国元勋。所以这时候君、相关系很不定型。曹参做丞相时奉行“清静无为”方针，无所事事，惠帝表示了不满；而曹参不改初衷，直请“陛下垂拱，参等守职”，意思是你皇帝一边看着就成了，就让我照着老规矩办吧。汉武帝初年，丞相田蚧甚为骄横，荐人做官起家就是二千石，以致汉武帝去质问他：你任命官儿还有完没完？我还想任命几位官员呢。但汉武帝时帝国走向全盛了，其统治长达53年，几乎占了西汉历史的四分之一；一个强有力的君主，自不会容忍强有力的宰相。汉武帝以布衣出身的公孙弘为相，此人在朝无所援接，只能唯唯诺诺。此后皇帝对丞相颐指气使，公孙弘后的六位丞相，获罪自杀的二人，下狱处死的三人。做丞相的风险也太大了，弄得公孙贺拜相时，不受印绶而顿首涕泣，视为畏途。

皇帝是帝国主权的代表，而宰相是官僚行政的代表，二者互相依存，但也可能发生矛盾。相权之所以能构成一“权”，是因为官僚机器是有其自身运作规则和行政自主性的；皇帝不该为所欲为，破坏那些规则，不应自拆台脚。这就是“相权”的根据。好比你已雇了司机开车，就不好动不动就抢方向盘。汉初的相权比后世大多了，还没像后世那样被分割和弱化；但汉武帝的压制，已使之初步纳入“正轨”了。皇帝绝不允许相权大到分割皇权的程度，作威作福、予取予夺的只能是皇帝自己。丞相权力趋于低落的同时，中枢体制也开始变化、开始复杂化了，表现在侍从议政、尚书参与机密、权臣领尚书事、将军辅政或外戚辅政等制度之上。

汉武帝选拔了一批文学之士，通过给其加官侍中等方式，令其出入禁省、顾问应对并参与议政。皇宫中原先设有几位负责文书收发的小吏，员额四人。汉武帝令其不仅传发书奏，而且还协助处理书奏。尚书遂可参与机密，操持机柄，甚至劾奏朝臣、参与选官了。若用宦官任其事，则称中书。汉元帝时的尚书，已号称“百官之本，国家枢机”。尚书组织也在扩大：汉成帝时分五曹；加上尚书令、仆射及丞四人，共十一人。尚书机构的兴起显示，宫省近臣，具有膨胀为中枢机要机构的很大潜力。汉武帝临终前，又以外戚霍光为大司马大将军领尚书事，为内朝之主。这样，一个宫中决策的架构就凸显出来了，称“中朝”或“内朝”，与丞相为首的“外朝”相制衡。在传统中国，当专制君主嫌政府首脑的权力碍手碍脚之时，就会开始冷落他，并在身边另觅助手，委权于身边的机要秘书机构。

汉昭帝时大将军霍光秉政，领尚书事，车骑将军金日禅、左将军上官桀副焉。由此将军参政成为常例了。后来的王凤、王音、王商、王根、王莽等，都是以大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军的身份辅政的。东汉的辅政大臣如窦宪、邓骘、梁冀、窦武、何进，无不都是将军。按，春秋的晋国有三军将佐兼为执政六卿的制度，战国君主在命将出征之礼上有言：“朗以内寡人制之，喇以外将军制之。军功爵赏，皆决于外，归而奏之。”这时候的将军权势，显然是比较大的。大将军霍光曾对丞相车千秋称“今光治内，君侯治外”，是军官之长居内（内朝），足制外朝文官之长。将军之隆、军权之重，表明历史早期的文官政治还不够发达。

引人注目还有外戚辅政，这是汉家的政治特色。其时去古未远，“家天下”色彩仍很浓厚。汉初的外戚，是被看成宗室的。此后太后对宫廷和朝廷，也经常拥有重大影响力。吕后势力覆灭后，大臣们选择新君，齐王、淮南王都以“外家恶”、“母家恶”而不得选，代王刘恒则以“太后家薄氏谨良”而得立。文帝即位，“帝舅薄昭为将军，尊重”。皇族成员有可能问鼎帝位、取“今上”而代之，难免为皇帝所猜忌；西汉前期曾有的藩国作乱和“削藩”之事，压制宗王便成汉廷的传统国策。然而皇帝顾此失彼，引用外戚来强化皇权，却为外戚擅权开了方便之门。西汉后期后族王氏坐大，结果招致王莽篡汉。外戚的辅政权力，往往也是通过当辅政将军的形式实现的。

西汉后期丞相制度，又向三公制过渡。从汉成帝到汉哀帝间，丞相制被罢废，代之以大司马、大司徒、大司空的三公制。改制的理由，据说是宰相一人难以独任三公之事，但其结果却是削弱了相权。丞相一人之下、万人之下的独尊地位，被三人的平起平坐所取代。改行三公之制的时候，君主未必有削弱相权的明确意图，但专制之下不利于君权的变动很难推行，相反方向的变动却总是如水之趋下，在下意识中就自然而然发生了。

东汉三公，是太尉、司徒、司空。从议政权和监督百官执行权看，三公仍是宰相；同时尚书台继续扶摇直上，以致时人有“虽置三公，事归台阁”、“选举诛赏，一由尚书，尚书见任重于三公”的评论。尚书台长官尚书令的秩级虽然只有千石，可三公的选举考课官吏之权，刑狱诛赏之权，弹劾大臣之权，却被其分割了。光武帝定制，朝会之时，尚书令与御史中丞、司隶校尉三官可以专席而坐，京师号日“三独坐”。东汉以太尉，更多的是以太傅“录尚书事”。太傅位为“上公”，在三公、大将军之上，往往是元老名臣，权望皆重。这时的中枢权力格局，比秦与汉初又复杂多了。

外戚居将军而辅政专权，在东汉仍是突出现象。东汉政治的一个特点，就是“皇统屡绝，权归女主”，皇太后“委事父兄”。汉和帝以后的皇帝往往幼年即位，母后临朝时为一己权势计，就引用父兄掌权。窦、邓、阎、梁、何诸家外戚，都是如此。邓氏贵宠，封侯者达29人，三公1人，大将军以下13人，中二千石14人，列校22人，牧守48人。梁氏掌权时，其家族所出列侯、后妃、大将军及卿、将、尹、校成群接踵；大将军梁冀气焰熏天，“入朝不趋，谒赞不名，礼仪比萧何。……每朝会与三公绝席，十日一入平尚书事，宣布天下，为万世法”。这刘家的天下实际是梁家来消受了。’’

外戚的煊赫反而威胁到了皇帝个人权势，皇帝便求助于宦官。宦官这号人在周朝就有了。秦朝有宦官赵高，曾为二世胡亥师，干政；汉武帝以宦者主中书，到汉元帝时宦官弘恭、石显以中书之职弄权。东汉中期始，深宫中的皇帝开始借宦官以抗外戚：汉和帝与宦官郑众密谋除窦氏，汉安帝与宦官李闰、江京密谋废邓氏，汉桓帝与唐衡等密谋废梁氏，如出一辙。这样，宦官们得以封侯擅政，并在桓、灵时达到鼎盛，“手握王爵，口含天宪”，其党羽布列朝廷州郡，贪污纳贿，无恶不作。汉家的天下，又成皇帝和宦官共有之天下了。宦官、外戚专政并不说明皇权衰落，还是看成皇权的旁落为好。因为，宦官、外戚终归要依附于皇权而存在，是由皇帝专制滋生出来的。东晋南朝皇权衰落，外戚和宦官便同时消沉下去了，因为低落的皇权滋生不出外戚、宦官专权的现象。但宦官和外戚也有不同。外戚专政，较多反映了早期政治的“家天下”特性，在帝制后期就越来越淡化了；而宦官专权则纯粹是君主专制的产物，所以在后世往往而有之，甚至变本加厉，例如唐、例如明。

秦汉的一人之下、百官之上的丞相，到西汉末一分为三、变成三公，进而又有大将军辅政分其权，太傅录尚书事夺其势，宦官擅权于内。其间的制度变迁和权力结构变化，就是皇权、相权以及文官、士人、军人、外戚、宦官等等势力，在帝制早期的权势格局所交错推动的。

P38-44

一 官僚帝国体制的观察视角

本书叙述中国官僚政治制度的前期发展历程。由于整套丛书的分工，本书被安排承担秦汉和魏晋南北朝时期政治制度的写作，所谓“前期”指的就是这两个历史段落。

夏商周的国家，有的学者称为“方国”，也有的称“王国”。“方国”之“方”，显示了那些形成了“国”的各个政治实体各据一方，“王国”之名则突出了此期的君主称“王”，存在着王权的情况。此阶段历时约十六七个世纪。自战国变法以降到秦汉王朝则开启了一个新时代，这时候皇帝专制、中央集权和官僚政治呱呱堕地了。这种政治体制，从政治学上说应属“官僚帝国”。战国到秦汉的这个历史转型，确立了两千年各王朝的基本政治架构。帝制的终结，至今还不到一个世纪呢。

皇帝专制和中央集权，一般是要通过官僚组织来贯彻的。就历史上大多数情况看，在存在专制、集权的地方，往往也存在着一大批官员。官僚组织本身的特性之一，就是权力结构的集中化。若干骑马民族出现过若干以严酷著称的首领，但不好说那是一种“专制体制”吧，因为那里不存在官僚行政组织。当然，对传统中国政治是否是专制和集权的，人们也有不同看法。有人认为，传统中国存在相权、存在科举考试、存在士人，皇帝不能为所欲为，所以帝制中国不是“专制”的；还有人认为，技术条件限制了传统皇权，使其达不到专制和集权。这问题该怎么看呢？我们觉得，概念的界定，应以能更好地区分事物之间的差别为原则。不必过分拘泥“专制”一词在西文中的原初所指，它在中国史研究中使用已久，约定俗成了。从世界史的范围看，中国皇帝的巨大集中化权力不能不说是一个突出现象。这种政治传统一直影响到当代。1981年中国共产党的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》：“长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的。”邓小平也承认：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”福山的《历史的终结》一书甚至认为，由于儒学传统影响，东亚社会走向一种“亚洲新专制主义”。不同的“专制”用法虽所指各异，但总归折射出了这样一个事实：中国政治集权传统是最具典型性的，它一直影响到中国当代。部分人不愿采用“专制”一词，出于对祖先的“温情和敬意”，但那也如林达先生的《心有壁垒不见桥梁》一文所说：“专制制度的存在并非奇耻大辱，因为每个国家都经历过专制。它像奴隶制一样，只是人类政治制度发展的一个阶段，一种形式”，是在现代文明的今天，方应断然拒绝专制。从历史的比较和现实影响看，把传统中国政体称为“专制的”，由此与其他与之不同的政体区分开来，在研究上是比较便利的。

在观察面对两千年传统官僚制度时，我们的基本视角有三：第一，官僚组织的理性行政。复杂的行政组织一旦演生出来，那么行政的合理化，就必然作为一种内在规则而发挥作用。比如说，它推动人们采用科层式的分官设职架构，依照选贤任能的录用程序，严格遵循法律和充分利用文档，等等。古代政治家在“分官设职”的时候，逐渐体察到那些规则并日益娴熟地运用着它们。那些规则也常遭破坏，比如皇帝超越法制而狂悖专断，或官贵们出于私利而要求特权，等等。但从长时段看，它们仍是支配行政运作的基本规则之一，并构成了制度进化的动力。理性化了的行政还是官僚组织之相对自主性的来源之一：皇帝个人的为所欲为，不能过分损害理性行政，他不能自拆台脚。宰相所谓“相权”的背后，就是官僚行政的相对自主性。

第二，权力斗争和权益分配因素。皇帝和各色官贵构成了社会的统治阶级。官僚体制不仅是一个安排行政功能的架构，也是一个安排身份、分配权势的架构。权势的分配一般采用“官本位”、是通过品阶勋爵来实现的。官僚的位阶有如地主的土地和资本家的资本。从理论上说，皇帝至高无上，集政权、法权和军权于一身，在权势和利益的分配上皇帝占大头儿，同时各种政治势力也各有其份额。君权不仅仅存在于保障其“作威作福”制度条文之中。现实政治中的君权是动态的，其贯彻的强度和运作的空间，是受各种政治势力制约的，是君臣“博弈”而达到的动态平衡。周代贵族世卿世禄，拥有重大的传统权势，这时的周天子就不好说是专制君主；战国变法中君权的强化，便以削弱和打击贵族为先声。这说明了什么呢？说明官员的形态及其与君主的关系，也是塑造君权的因素之一。

王朝中存在着各种形态的官僚权贵，如文法吏，士入，士族，军功官僚，外戚，皇宗，宦官，在异族政权中还有部落贵族，等等。他们所来自的社会阶层不相同，其向皇帝分割权势的能力和方式也不同。各色官贵的政治角逐会造成不同的政治形态，如文吏政治、士人政治、门阀政治、军功贵族政治、宗王政治，还有外戚专权，宦官专权，异族统治等。文法吏与皇帝的结合，很容易导致一个刚性的专制皇权；儒生士大夫与皇权的结合，则将促成一个弹性的皇权。在王朝初年，军功集团可能拥有较大势力，但随后又可能被文官群体逐渐取代。皇宗、外戚、宦官都是皇权的附属物。在历史前期，外戚、皇宗拥有较大参政空间，到历史后期则大受限制。宦官势力有助于君主独裁，但也会导致皇权的恶化，并使皇帝与士大夫之间出现裂痕。异族政权中存在着民族冲突的张力，这时部落显贵通常是皇权的坚强支持者，部落因素也会造成政治斗争呈现出无规则性。士族门阀具有“贵族化”的性质，而在官僚“贵族化”了的时候，皇权往往就比较低落，二者呈此消彼长的关系。比如说，当门阀只凭门第就能占有官位之时，皇帝予取予夺的权力就被分割了。这里所谓“贵族化”是一个过程。一些时候官员在趋于身份化、特权化、阶层化、封闭化、自主化，这种演化最终结果是贵族化，但现实中它可能停留在某种程度上，或浓厚或轻微。在皇权与不同政治势力以不同方式结合起来的时候，会呈现不同的面貌。甚至，当官员发生贵族化时还会出现专制和集权的弱化。

说到士人，轮到第三个因素了，即知识群体及其文化传统的因素。在传统中国，大多数时候官僚来自知识文化群体，或说士人。士人拥有古典文化知识和儒家政治理想，提供了帝国统治所需的文化知识，维系着正统意识形态；他们还发挥着制约皇权（通过谏诤等活动）、整合社会（通过教化等活动）的特殊功能，这些特殊功能使帝国体制较富弹性。由此，中国官僚政治就呈现为一种特殊的“士大夫政治”。当然，士人的行为模式也不仅仅取决于其文化观念，他们也可以成为一个有其特殊利益的社会阶层，甚至演化为封闭的政治集团，例如中古时代的士族门阀。士人阶层及其文化传统对传统政治制度的影响，是灼然可见的。例如，它催生了那些培训和录用士人的制度，如学校制度和科举制度。他们的文化理念也影响着制度的样式。王莽的“复古改制”就是一个好例子。总之，“士大夫政治”，是传统中国最富特征性的现象之一。

……

中国政治文化体制的连续性，几乎是举世无双的，它显示了吸收异化因素的巨大能力，历经变迁而保持着其基本特征和深层结构。四千年的中国史，夏商周的早期国家可以说是其政治文化体制的1.0版，两千年儒教帝国可以说是其2.0的升级版。直到今天，世界这五分之一的人口，依然生活在一种独特体制之下。它在多大程度上，将继续保持其制度文化的独特性，或在多大程度上，逐步与世界潮流一体化，已是其所面临的最重大选择之一。历史考察的主题，总是与时代主题相关的。中国近代的变迁，以往是用“传统一现代”模式来解释的，这也是“分期论”在20世纪占据主导的原因之一。而21世纪的“中国崛起”，以及“中国道路”、“中国经验”、“中国特色”等等却暗示，近代的变迁和转型，也可能是一种吸收现代因素或消化异质因素的自我更新过程，成为中国制度文化的一个3.0升级版。是否真会如此呢？这反过来为历史学提出了新的课题，即通过对其漫长进化中的常态、变态、周期等等的考察，来探索其“连续性”的秘密。

《中华文明史》出版后，有关方面决定再出版一套普及本。我被委派编写秦汉魏晋南北朝政治制度这一卷。自己不怎么擅长深入浅出的东西，写作效率很低，两年中拖拖拉拉，经常呆看着电脑，一整天也弄不出多少字，倒弄得很烦。

不过逐渐还是发生了一定兴趣，抛开琐细考订，借机梳理一下对此期官僚政治制度的认识，也不为无益。十多年前，曾为吴宗国先生主持的“中国古代官僚政治制度研究”项目，写作了秦汉和魏晋南北朝的相关章节，约十万余字。透过那个框架结构，表达了自己对若干宏观问题的看法。后来又被要求为《中华文明史》写作秦汉魏晋南北朝政治制度一章，我便以那个框架为基础简化出了两万字，交了差。当时的写作有些匆忙，后来愈觉粗糙，还发现了个别错误。那么这次普及本的写作，倒也提供了一个修订机会，还可以把自己在等级管理和品位结构方面的一些新认识补充进去。普及本的初稿于2005年5月交稿。到了2007年底，被告知出版有望，又抓紧做了一遍润色。但感觉遗憾的是，这两年在秦汉魏晋南北朝礼制上的一些新思考，已无暇补入了。

阎步克

2008年1月1日