本书借中国改革开放30年之机，对广义行政改革当中的热点、焦点和难点问题，进行了比较全面的清仓盘点。作者密切联系改革的新趋势和反映改革边界的新拓展，在追求内容系统性的目标下，对从党的十六大开始的新一届政府行政改革实践进行了盘点，对我国广义行政改革的过去和现在进行了归纳、总结与反思，对其今后发展趋势和方向给予了理性的分析与深刻的阐述。

本书借中国改革开放30年之机，对广义行政改革当中的热点、焦点和难点问题，进行了比较全面的梳理。作者密切联系改革的新趋势，反映改革边界的新拓展，在追求内容系统性的目标下，对十六大开始的新一届政府的行政改革实践进行了清点，所涉领域和主题包括：新一轮行政改革与大部门制建设问题、政府职能转变的实践方向、公务员制度的建立与发展、创建我国公共财政体制、强化社会管理和公共服务、发展与规范非政府组织、提升中国电子政务水平、建立与实施行政问责制、政府组织的形象管理策略、创新政府管理构建和谐社会、借鉴发达国家行政改革的经验，等等，对我国广义行政改革的过去和现在进行了归纳、总结与反思，对其今后应然发展趋势和方向给予了理性分析与深刻阐述。

视点1 中国“新政府管理”模式的构建

 一、新政府管理的追求与改革布局

 二、新一轮改革对大部门制的探索

 三、我国行政改革经验原则的分析

视点2 跨越政府职能转变的丘壑

 一、政府职能的一般理论

 二、政府与市场和社会的关系

 三、我国政府职能的转变

视点3 从人事行政走向公务员制度

 一、政府人事行政的内涵外延

 二、国外公务员制度的形成与走向

 三、我国公务员制度的现状与发展

视点4 建立和完善我国公共财政体制

 一、公共财政的本质特征

 二、我国财政运行当中的问题

 三、建立与完善公共财政体制和机制

视点5 强化社会管理和公共服务

 一、社会管理和公共服务的理念

 二、我国社会管理和公共服务的现状

 三、加强社会管理和公共服务的思路

视点6 发展与规范非政府组织

 一、非政府组织的社会作用

 二、我国非政府组织发展和管理现状

 三、我国非政府组织管理的改进

视点7 提升中国电子政务水平

 一、电子政务的发展与影响

 二、电子政务的功能与建设经验

 三、我国的电子政务建设

视点8 建立与实施行政问责制

 一、行政责任与行政问责

 二、国外行政问责制的实践

 三、我国行政问责的工作框架

 四、我国行政问责的法制化建设

视点9 对政府组织实施形象管理

 一、对政府形象的理性认识

 二、政府形象的内部塑造

 三、政府形象的外部公关

视点10 创新政府管理构建和谐社会

 一、和谐社会建设的时代背景

 二、影响我国社会和谐的主要问题

 三、构建和谐社会的基本路径

视点11 发达国家行政改革经验与启示

 一、发达国家行政改革的基本原因

 二、发达国家行政改革的理论

 三、发达国家行政改革的实践

结束语：中国改革发展的新期待

参考文献

后记

指的是政府在提供社会管理和公共服务过程中，努力建成一个以决策科学、权责对等、立足服务、依法行政、低廉高效、监督得力为主要特征的，让广大人民群众满意的“友好行政界面”。

1．决策科学

政府在依法界定相应决策主体的决策权限基础上，建立并实行科学的决策制度和流程，包括决策调查、决策分析、专家咨询、公众听证、表决程序、决策公示、决策评估、决策责任以及领导决策、代表决策、开放式决策等，实现政府决策的科学化、民主化和法制化。属于专业性技术性比较强的重大事项，一定要经由专家论证、技术咨询和评估；属于与社会公众利益密切相关的决策事项，必须要经过公开听证和社会公示的环节。为了确保决策的质量，任何决策都要有反馈评价和纠偏机制，并经由法律或者法规制定决策责任追究的实施办法。

2．权责对等

这取决于政府组织结构的科学化、部门职责划分的合理化和行政问责制的推行。权责对等的实质是“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法受追究”。为此，首先要按照精简、统一、效能的原则进一步深化政府机构改革，规范机构设置类型，公共服务和行政执法等职责应当由专门机构承担，将原来单一性质的机构，区分为相对独立的决策部门、执行部门、监管部门这种三元结构，形成职责专化、协调配合、相互监督的组织格局。其次是全面梳理政府各个部门现有的职能权限，针对部门之间职能交叉、权限重叠、逐利诿责、政出多门的现象，有针对性地重新划分和调整职责分工，将相同或者相近的职能归并由一个部门履行，进而修订《政府组织法》，加快实现政府职责、机构、编制的科学化、规范化、法定化。

3．立足服务

政府部门在办公当中应切实改变衙门作风和习惯，体现出公开、公平、公正，便捷、效率、价廉，规范、信赖、友善等服务型政府的新特点。为此，地方各级政府应首先将所有行政许可、审批工作和各类大众服务性工作，参照已有的经验，纳入“行政服务中心”的新模式中来。在这个通透式办公场所中，通过集中的服务部门、全面的服务项目、便捷的服务流程、协调的服务机制、热情的服务界面、廉洁的服务作风、实时的服务监控，提高服务质量和水平，达到为民、便民、利民的目的，加快我国服务型政府建设的步伐。其次是推行政务公开的法规化，完善政府信息发布制度，除法律规定的涉及国家机密和依法受到保护的办公内容外，应全部向社会公开，所有行政机关要为公众查阅政府可公开的信息提供便利条件，确保公共权力公开透明运行，加快建设阳光政府。最后是加快电子政务的健康发展，针对当前在这个新管理工具建设当中出现的重技术轻政务、重投人轻产出、重外表轻内容、重宣传轻服务的普遍问题，各级政府部门应当从自身改革人手，转变电子政务观念，完善电子政务立法，创新电子政务流程，依法公开政务信息，减少电子政务浪费，提高电子政务质量。通过网络技术与政务改进的完美结合，实现从政府的单方面信息宣传，向政府与公众用户的信息互动和提升政府网上公共服务能力转变。

4．依法行政

政府须认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的精神，按照“职权法定、依法行政、监督有效、高效便民”的原则，扎扎实实建设法治政府。为此，首先需要严格按照《行政许可法》的规定，继续清理行政许可项目、许可依据、许可主体，依照法定权限、范围、条件和程序来设定和实施行政许可。对已经清理取消的审批项目，通过加强后续监管，杜绝各种变相审批行为的发生。对依法设定的许可项目要简化操作程序。通过实行行政许可责任追究制度，形成对行政许可部门与人员的制约监督。其次需要依法设定行政执法资格，清理、确认并公告行政执法主体，明确执法权限，完善执法程序，加强执法监督，实行执法过错追究制度并完善行政复议、行政赔偿和补偿制度，全面推广相对集中处罚权和综合执法体制的成熟经验，以促进建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

5．低廉高效

政府应高度关注行政过程的投人产出、成本和绩效，通过管理方式创新，将自己建设成为“价廉物美”的政府。针对这个目标，首先需要各级进行“瘦身减肥”的事业单位改革，即针对现有事业单位所具有的商业经营、公益服务、执法监督三种不同功能，按照政企分开、事企分开的原则，通过“商业经营者归市场、执法监督者归政府、公益服务者保留”的分类改革，以及制定实施事业部门的社会保障、人事管理、收入分配和国有资产处置等相关配套政策，建立新的公益目标明确、财政机制合理、治理结构规范的事业部门管理运行机制。这样既缩小了财政供养规模，又使公务员队伍和“事业单位”队伍皆名至实归。其次是推行政府绩效管理，在学习企业经验的基础上，各级政府应就自己的评估主体、评估指标、评估方法、评估程序、结果处理等，形成指导手册。评估标准体系尤其要突出以人为本、可持续发展、五个统筹、和谐社会建设的评价内容，实行绩效评估的内部和外部相结合、公众和专家相结合。通过全面、科学、客观、公正的绩效考评，约束和引导政府机关杜绝奢华浪费，纠正不良行为，提高行政绩效，降低行政成本。

6．监督得力

政府须针对行政职权，建立健全由行政系统内部监督、专门机构监督、社会舆论监督、新闻媒体监督等各方面相互补充、相互结合的监督体系，以提高政府的执行力和公信度。在下一步管理创新当中，在继续发挥行政监察、审计监督、绩效评估的监督和引导作用的同时，各级政府要在实现组织结构科学化、部门职责合理化基础上，探索实行行政问责制，通过法律或者法规形式，明确相应岗位的政治责任、行政责任、法律责任，规定行政问责的主体、客体、方式、内容、程序和尺度，依法治理失职、渎职、行政不作为和行政乱作为，保证政府公共权力行为的公正、廉洁、规范、高效。P4-7

行政改革是中国改革总体工程中的重要组成部分，它向下呼应着经济体制改革的深入，向上激荡着政治改革的进程，成为在我国特定环境中一个可以避免震荡、张扬创新、反复操练、内涵丰富的改革试验区。在与改革开放共生共进的过程中，有声有势的行政改革已经进行了多次。在纪念中国改革开放30年之际，我们应当对中国行政改革的“固定资产”有一个清理和盘点，要搞清楚：行政改革的边界扩展到了哪里；创新的内容和程度是什么；涉及的领域有哪些；给政府管理带来了什么影响和变化；行政改革自身到底有没有缺陷；它离社会公众的期待有多远；从长远看，行政改革的进一步努力方向和战略举措是什么。这一系列问题都需要基于回顾总结、梳理概括予以回答。《中国行政改革前沿视点》即是在此目的下催生的一项研究成果。本书在写作当中努力追求“高”、“全”、“新”、“实”的特点和效果，对近年来我国行政改革涉及的主要领域的基本议题进行了前沿性、前瞻性和高点宽界的分析与论述。

所谓求“高”，是指本书希望以高视点、宽视界，对行政改革进行全景式和鸟瞰性的观照与扫描。借助于国家行政学院这个集政府管理专业的研究、教学、咨询于一体的政府体制内的高端平台，作者充分利用其层次优势、境界优势、工作优势、信息优势，在自己多年直接和间接参与改革政策研究、从事针对中高级政府官员行政管理教学的经验与知识积累基础上，对我国行政改革尤其是新一届中央政府主政以来行政改革领域的扩展和主要进展，对行政改革当中的热点、焦点和难点问题，进行了比较全面的清仓盘点。只有高瞻才能远瞩，在一个高点和宽界的视角下进行的研究，将有益于对我国行政改革做出更为客观的战略评价。

所谓求“全”，是指本书追求内容的系统和全面。行政改革是一个系统性工程，它是一个由行政理念、行政职能、行政体制、行政机制、行政方法与工具等组成的环环相扣的逻辑体系。这些年来我国改革者已经逐渐认识到这个规定性，开始从以往主要侧重机构改革的单兵突进，调整为理念、职能、体制、机制、方法等相关方面配套创新、整体推进的改革策略。呼应这个新思维，改革领域不断扩展，改革内容不断增加。本书密切关注改革的新趋势和反映改革边界的新拓展，在追求内容系统性的目标下，对新一届政府的行政改革领域和主题进行了逐一清点。这些领域和主题包括：新一轮行政改革与大部门制建设问题；转变政府职能的实践方向；建立与发展公务员制度；创建我国公共财政体制；强化社会管理和公共服务；发展与规范非政府组织；提升中国电子政务水平；推进政府组织的绩效管理；建立与实施行政问责制；管理政府组织形象的策略；创新政府管理、构建和谐社会；借鉴发达国家行政改革的经验等。相信这个系统而又带有专题性的研究成果，能够对读者了解我国行政改革的面貌有所帮助。

所谓求“新”，是指本研究努力体现与时俱进之“新”和认识观点之“新”。本书涉及的跨度虽然可以上溯到最初的改革发动，但主要落脚点是最近最新的改革行动，在研究范围上基本以十六大和十届人大也就是本届政府主政的起点为上限。因为受进入21世纪以后中国社会发展中新问题新矛盾的影响，管理者的管理哲学和理念发生了重要变化，进而使相应的行政改革进入了一个新的富有生机的活跃期。一些新的概念与动作比如“大部门制”、“服务型政府”、“责任行政”、“绩效管理”、“电子政府”、“政府形象管理”等，都带有鲜明的时代特征和创新性质。作者紧紧追踪着这些政府管理探索的进程，力求反映我国行政改革的前沿性动态信息。这是本研究的与时俱进之“新”。而本研究追求的认识观点之“新”则主要是指，作者在几乎每一个改革涉足的领域中，在基本事实描述基础上，都努力进行比较深刻的分析并就问题和进一步的改革提出自己独到的见解。比如关于“大部门制”的理解与动因的分析、对我国行政改革的总体布局的认识、对我国政府职能最新定位的概括、对我国公务员制度问题与改进的分析、对公共财政性质的认识、对有关公共服务边界以及运作框架和改进思路的认识、对我国非政府组织发展与管理创新的认识、对国外绩效管理最新动态的概括、对行政问责制的归纳和分析、对政府形象管理策略的理性分析、对构建和谐社会的分析认识等等，都反映出本研究成果的鲜明个性和一定程度的洞见。

所谓求“实”，是指本书所努力体现的实践、实在和实用的三个价值指向。其一，实践，是本书的归宿。改革离不开理论，但改革实践是理论的源泉，改革理论最终要回到改革现实中，去服务于实践。因此，本研究的一个主旨就是避免纯粹学理性的风格，而突出与改革现实紧密结合、与中国国情下的改革政策及其运行紧密结合的特点。无论理论分析还是认识总结，都努力拉近与改革实践者、改革参与者和改革体验者的距离，尽量用实践之绿来抵消空谈之灰。其二，实在，是一种文风和学术品格。言由衷出，思由心来，实事求是，持言客观，是对学者的基本要求。作者依据学者的道德规范，努力使本作品能够论说实在，言之有物，资料真实，用之有据，不做形式主义的官样文章，绝对避免假话、大话、空话、废话的文过饰非之论。其三，实用，是对于读者的有用性。本书是围绕我国行政改革进行的实践梳理和理论研究。实践梳理需要历时性的事实信息；理论研究需要深刻严密的认识观点。本研究力图在这两个方面做到尽量完美的结合。就前者而言，作者对包括在本书当中的相关议题，都有来龙去脉的清晰总结与描述，资料翔实，信息丰富；就后者而言，作者并非人云亦云，而是在独立思考和研究基础上，有自己的创新见解和个性化认识。因此，无论对于政府管理者，还是相关领域的学者，本书都有比较强的针对性和现实意义。

中国的行政改革是一个动态性很强、边界模糊、内容庞杂的研究领域。就改革的进程来说，从1982年开始，它就与其他改革比肩接踵，同程共进，虽30年将满，却仍处于进行时态。即使在可见的未来，建成了中国的公共行政，政府管理的使命也决定了创新和改革永没有止境。这就是中国行政改革的动态性。就我国的改革全局看，人们大体上会有经济改革、政治改革、行政改革三大概念。但在实践当中，中国的制度特点决定了它们所涉及的好多问题都相互牵连和相互浸染。尤其在行政改革和政治改革之间，越往深层掘进，两者的黏连度越高。这就是中国行政改革的模糊性。再就行政改革的工程结构而言，对于一个转型国家，它涉及的议题可谓多种多样和事无巨细。既有比较纯粹的管理创新，如电子政务创新、绩效管理创新、应急管理创新和政府形象建设等，也有不纯粹的改革动作，如大部门体制建设、省直管县和行政层级的试验、对公共部门权力的制约以及党政关系的调整等。实际上后者的改革内容，已经进入了政治改革的领地。这就是中国行政改革的模糊性。

所以，尽管本书立足于只是截取2003年新一届中央政府主政后的改革实践进行归纳总结和研究，但仍无法将所有改革内容包罗净尽。比如，法治政府建设、事业单位改革、应急管理和针对公共权力的监督等，由于主观或是客观的原因，最终都没有纳入本书之中，留下了些许遗憾，希望留待日后补充完善。

我所在的国家行政学院，是中央政府培育中高级公务员的摇篮，它紧密结合政府管理的实际，执行教学、科研、咨询和国际交流四位一体的相关任务。在政府管理领域，这里应算国内屈指可数的龙虎之地。在这个环境中，师长众多，频受指教，解惑传道，耳濡目染。而我所在的公共管理教研部，各位教授同行人人术业有专，身领长技。在担当和共事的重要教学和科研以及咨询活动中，日积月累的认识交流、观点碰撞、学术切磋、研究砥砺，的确让我获识良多，受益匪浅。本书对国内同行专家和学院内师长同仁的著作成果也有不少借鉴和参考之处。在此，我向各位一并表示衷心的感谢！

本研究成果的交流与请教对象主要是：各级政府官员、政府管理专业领域的教学与研究工作者、大学公共管理专业的学习者、各级党校和行政学院各类培训班的学员等。因信息、知识、眼光、认识和水平所限，书中难免多有浅薄之识甚至纰缪之见，诚望各位批评指教！

马庆钰

2008年7月

于国家行政学院

中国改革就如发射天宇的火箭，需要有源源不断的动能供给。如果说我国的经济改革是第一级火箭，而行政改革是第二级火箭的话，那么政治改革就好比第三级火箭。过去的30年中，经济改革和行政改革已经带动中国取得了巨大进步。但是，不仅现有的改革不足以穷尽解决所有矛盾，尤其是政治发展领域的问题，而且，经济与行政改革的成果还需要来自民主科学的政治体制的保护。改革的领导者与参与者应审时度势，实行更加全面的改革战略。在我国经济改革和行政改革的能量和张力臻于极限之时，及早点燃政治改革的第三级火箭，从而为中国社会进步的可持续性增加强有力的动能供给，争取在2020年前后，用更加民主科学的政治体制，“一步一步把人们引到新世界的绿色牧场”。

——马庆钰