本书是北京国际城市发展研究院与北京市朝阳区人民政府共同探讨城市管理问题的阶段性研究成果。

朝阳区是北京市的缩影，也是全国的缩影。朝阳区“区域大、人口多，情况复杂，发展任务重，稳定压力大”，处于市场化、信息化、全球化、城市化、国际化和现代化建设的最前沿。可以说，朝阳区在改革发展中遇到的挑战和问题不比全国任伺地方小；所不同的是，朝阳区有更大的压力和相对有利的财力、物力及人力资源条件去解决这些问题。朝阳区的城市管理实践创新的深度、探索的触角可能更直接地触及城市管理的一些深层次问题。因此，这本以朝阳区的实践为基础编纂的小书，应该说对全国的城市管理实践有一定的借鉴意义。

本书是北京国际城市发展研究院与北京市朝阳区人民政府共同探讨城市管理问题的阶段性研究成果。

城市管理是朝阳区重要而紧迫的问题。经过多年的高速发展，特别是经过筹办、举办奥运会的洗礼，朝阳区进入了科学发展的新阶段。一方面，朝阳区多年来推动发展的成功经验需要认真加以总结，并通过管理创新，以制度化的形式把它继承下来，成为以后发展的基础；另一方面，按照科学发展观的要求，按照速度、规模、质量、效益相统一的原则，帮阳区需要通过加强管理，将城市发展进一步规范到全面发展、科学发展、协调发展、集约发展的轨道上来。“管理规范发展”成为新时期朝阳区科学发展的新课题。2008年初，为了在科学总结朝阳区城市管理实践经验的基础上，进一步搞清城市管理的一些基本问题，将迎接奥运盛会与构建长效机制结合起来，进一步理顺加强城市管理的思路，朝阳区政协委托北京国际城市发展研究院，就国际化背景下的城市管理与社会管理问题进行专题研究。在这一研究的基础上，北京国际城市发展研究院与北京市朝阳区人民政府办公室共同就朝阳区城市管理体系与重点问题进行专题研究。在研究过程中，由北京国际城市发展研究院院长连玉明教授牵头制订研究方案，撰写研究大纲，北京国际城市发展研究院研究室主任高继龙研究员主笔，组织院内外数+名专家学者成立课题组共同参与研究。朝阳区人民政府区长程连元高度重视，对课题研究提出指导性意见，区政府办常务副主任刘军胜对本课题研究的基本框架和主要观点提出具体建议，区政府办研究室主任郜杰自始至终参与研究工作并对本书统稿。本书在编写过程中，得到了朝阳区人民政府办公室、朝阳区政协研究室、朝阳区发改委、朝阳区财政局、朝阳区市政管委、朝阳区委社会工委、朝阳区委农工委、朝阳区城市管理监督中心等部门和街乡的大力支持。中国时代经济出版社的领导对出版本书高度重视并给予大力支持。应该说，本书是上述体系集体智慧的结晶。

导言

第一章 城市管理的基本问题

 第一节 城市管理是什么

1．城市与城市管理

以人为主体——城市产生与发展的简要历程

高度集中——现代城市的基本特征

开放有序——现代城市运行的基本条件

2．城市管理与公共管理

公共价值最大化——城市管理的价值观

管理主体多元化——城市管理的社会性

管理方法企业化——城市管理的现代性

3．城市管理与经济发展

城市管理保障经济发展

城市管理促进经济发展

城市管理提升城市竞争力

4．城市管理与公民素质

管理城市就是管理发展

在与公民合作中改善管理

市民素质是构建良好治理结构中的关键

 第二节 城市管理管什么

1．城市管理的内涵与外延

广义的城市管理

政府的城市管理

2．城市管理的内容

市政——“物”的管理

民政——“人”的管理

财政——“钱”的管理

行政——“事”的管理

3．城市管理的基本特点

城市管理具有明显的综合性和系统性特征

城市管理具有明显的阶段性特征

城市管理具有明显的地域性特征

 第三节 城市管理谁来管

1．善治理论框架下的城市治理结构

“治理”与“统治”

善治——公共利益最大化

善治的六大理念

2．城市扩张与边界决策

城市扩张与公共权力的“非理性冲动”

公共决策的利益边界

跨界组织与战略联盟

3．城市的内部治理与外部治理

政府再造

发挥营利性组织的城市管理功能

培育参与城市管理的社会力量

4．转型期城市的治理模式

“社会国家化”与“社区冷漠症”

少一些统治，多一些治理

参与式城市治理新模式

5．非政府组织在城市治理中的作用

市场经济与公民社会

NGO——社会民主的重要标尺

NGO参与城市治理的四个着力点

 第四节 城市管理怎么管

1．常态管理与应急管理

寓“危机管理”于“常态管理”之中

在与社会合作中保障公共安全

建立完善的公共危机信息管理系统

2．政府管理与社会管理

构建多元主体参与的城市管理模式

以公共服务型政府为目标进行管理创新

创新社会参与城市管理的机制和方法

3．依法管理与科学管理

保证管理行为不越位、错位

新时期城市管理的技术支撑

科学管理理念在城市管理中的应用

 第五节 城市管理的绩效评价

1．评估原则

公共决策最优化

管理成本最小化

政府效能最高化

城市价值最大化

2．评估内容

定性评估

定位评估

定量评估

定策评估

3．指标体系

推荐框架

客观指标与主观指标

4．评价方法

指标评价

综合评价

第二章 城市管理体制改革中的城市治理模式

 第一节 城市管理体制的改革与创新

1．城市管理体制的概念

体制是制度化的管理关系

国家体制决定城市体制

我国城市管理体制的主要内容

2．中国城市管理体制的特点

“上级管下级”——行政化城市

“城市管农村”——全能政府

“街道管社区、社区管居民”——“单位—街居”体制

3．中国城市管理体制的变革

构建与市场经济相适应的城市管理体制

转变政府职能

理顺管理关系

加强社区建设

 第二节 从北京市五次城管会看城市管理创新的基本取向

1．历史上北京的城市管理形态

“坊”、“里”——北京早期的基层管理组织

保甲制为何取代了坊里制

近代城乡分治管理体制的确立

新中国成立后社区管理体制的形成

2．改革开放与北京的城市管理体制改革

第一次改革(1998年)：街道吃“皇粮”

第二次改革(2000年)：城市管理重心下移

第三次改革(2001年)：城市社区体制改革

第四次改革(2002年)：社区体制机制创新

第五次改革(2004年)：街道体制改革

3．构建与市场经济相适应的城市管理体制

解决城市管理的地位问题——由“重建轻管”到建管并重

解决城市管理格局问题——由政府统包统揽到“政府到位、市场入位、社会归位”

解决政府管理重心下移、力量整合问题——由条块分割到条专块统

解决管理方式转型问题——由“突击运动式”管理到长效机制

4．转变政府职能、加快城市社会管理和公共服务体系建设

构建五大服务体系

街道工作重心转移

公用事业市场化改革

5．加强社区建设、夯实管理基础

为社区居委会减负

完善公民参与机制

发展社区公共服务

加强对社区自治的支持力度

6．切实加强街道、社区党建工作

加强和改善街道党工委的工作

坚持党对社区民主自治的领导

发挥党员的带头示范作用

 第三节 朝阳区城市管理体制创新的实践与启示

1．朝阳区发展的阶段性特征对城市管理的影响

特殊的区情

特殊的地位

特殊的使命

特殊的机遇

特殊的矛盾

2．朝阳区城市管理体制改革的实践与创新价值

左家庄街道和社区管理体制综合改革的基本情况

左家庄改革的创新价值

朝阳区城市管理体制创新的启示

第三章 数字化城市管理模式的实践与创新

 第一节 数字城市与数字城市管理系统

1．信息化时代的数字城市战略

信息化——人类生存模式的重大转变

数字城市——信息化发展的区域目标

建设数字城市的意义

2．数字北京——首都科学发展的新支点

北京是中国最具有信息化基础的城市

提升城市竞争力是数字北京建设的主题

数字北京建设的“4821”工程

数字北京建设推动政府管理体制的重大变革

3．网格化管理——数字城市管理新模式

从网络到网格

数字化城市管理系统

数字化城市管理的五大优势

 第二节 北京市信息化城市管理系统功能及标准

1．系统结构与功能

服务对象及服务内容

“1+8+N”系统架构

系统功能

2．系统功能的六个层次

基础支撑系统

市政业务管理系统

综合管理服务系统

指挥中心系统

领导决策系统

市政应急联动系统

3．系统建设技术标准

 第三节 朝阳区数字化城市管理创新实践

1．数字治理新理念

什么叫“数字治理”

数字治理的三个核心概念

数字治理体系

2．数字治理新模式

建设目标现代化——推动构建多元治理的现代化城市管理新格局

治理主体多元化——“五类责任主体”的治理框架

治理内涵综合化——“大城管”的治理内容

治理方式常态化——“六个天天”的长效治理机制

治理绩效标准化——数字化评价机制

治理监督社会化——独立开放的监督体系

3．数字治理新价值

朝阳区数字化城市管理模式的创新价值

朝阳区数字化城市管理模式的瓶颈制约

朝阳区数字化城市管理模式创新的启示

第四章 农村城市化中的城市管理

 第一节 城市化对城市管理的挑战与冲击

1．城市化地区的基本特征

空间轴上的“边缘性”特征

时间轴上的“过渡性”特征

管理轴上的“不确定性”特征

2．城市化地区公共管理中存在的问题

城乡管理不协调

城乡规划不协调

城乡利益不协调

3．城市化地区公共管理体制改革的思路

把握四个原则

坚持一条主线

分阶段推进

 第二节 朝阳区农村城市化的基本进程

1．朝阳区农村城市化的三个发展阶段

起步阶段(1958—1979年)

发展阶段(1979—1999年)

跨越式快速发展阶段

2．朝阳区农村城市化的主要特点

“政策性”的城市化

“规划性”的城市化

“扩张型”的城市化

“高起点”的城市化

“外力驱动型”的城市化

3．朝阳区农村城市化需要重点解决的问题

“人”问题

“地”的问题

“钱”的问题

4．朝阳区农村城市化展望

两个基本判断

“四化”发展目标

五个关键环节

 第三节 朝阳区统筹城乡管理的创新实践和发展方向

1．农村社区化——社区建设的实践与问题

农村社区建设的基本情况

农村社区的主要类型

农村社区的主要特点

农村社区建设中存在的主要问题

2．管理城市化——管理体制变革的历史与现状

在农村建立城市管理体制的基本进程

城市化地区城市管理体系建设存在的问题

影响城市化地区城市管理体系建设的主要因素

3．发展一体化——城市化地区管理创新的基本框架与发展方向

培育产业支撑体系

建设基础设施体系

健全城市管理体系

完善公共服务体系

探索机制体制创新

健全安全稳定机制

第五章 城市管理中的服务型政府

 第一节 政府转型：由统治、管制到服务

1．市场经济与服务型政府

管制型政府的终结

服务型政府建设的历史进程

服务型政府建设的历史成果

科学发展呼唤服务型政府

2．服务型政府的内涵

服务型政府是公正的政府

服务型政府是民主的政府

服务型政府是法治的政府

服务型政府是有限的政府

3．建设服务型政府的关键环节

牢固树立以人为本的施政理念

深化行政管理和社会管理体制改革

健全公共服务和社会管理政策体系

完善公共财政体制和制度

坚持依法行政和开展绩效评估

加强公务员队伍建设

 第二节 服务型城市管理的朝阳实践

1．服务型城管的工作原则

理顺体制、创新机制

以人为本、转变职能

统筹规划、系统推进

依法行政、科学决策

重心下移、综合管理

注重细节、强化科技

政府主导、市场运作

群众参与、社会监督

2．服务型城管的工作体系

公共安全体系

公共卫生体系

公共环境体系

公共交通体系

社会救助、社会保障服务体系

3．服务型城管的工作机制

统一协调的运行机制

规范系统的长效机制

灵敏高效的应急机制

 第三节 创建服务型街道的劲松经验

1．劲松服务型街道的基本框架

改革机构设置，创新服务体系

整合辖区资源，创新服务机制

完善社区体制，创新服务方式

2．劲松服务型街道的主要特色

“一门式”大厅

两层次服务

“无障碍”对接

“零”距离服务

全方位代办

3．劲松服务型街道的工作机制

首席代办制和首办跟踪制

承诺制度

公示制度

提案制度

评议制度

4．劲松服务型街道的考核标准

内部考核与群众监督相结合

流程考核与结果考核相结合

定期考核与随机考核相结合

全面接受社会监督

5．劲松服务型街道的核心价值

实现三大转变

起到三个作用

创新三条经验

 第四节 国际化的社区治理模式：望京安全社区

1．安全型社区创建的整体架构

安全型社区的概念

创建安全型社区的总体思路

创建安全型社区的组织网络

创建安全型社区运行规则

2．安全型社区创建的主要内窖

社会稳定

交通安全

工作场所安全

公共场所安全

涉水安全

体育运动安全

学校安全

儿童安全

老年人安全

居家安全

3．社区党建与安全型社区的创建

以党建促创建

新目标——“和谐望京”

新内容——“双折子工程”

新格局——“五抓五转”

新机制——“三定三亮”

新方法——“双向互动”

新平台——“新新组织中心”

4．创建安全型社区的核心价值

抓住了社区建设的关键环节，切入点“准”

以社区党建推进安全稳定，着力点“新”

重基层、打基础、强基石，落脚点“实”

 第五节 朝外社会管理创新的实践与启示

1．“115”社会管理模式的框架

一个“协调委员会”

一个“管理中心”

五个“功能协会”

2．“115”社会管理模式的创新成果

社会管理体制逐步健全——政社分开的有益探索

政府职能渐趋科学——“小政府、大社会”格局初现

社区功能逐步完善，形成“社区一刻钟”便民消费服务圈

3．“115”社会管理模式的创新价值

“扶上马、送一程”，强化政府在民间组织发育过程中的主导作用

“给政策、给出路”，优化民间组织发育的政策环境

“搭平台、建网络”，以资源整合为突破口加强民间组织能力建设

4．“115”杜会管理模式的启示

积极培育和发展社会组织，是加强社会建设与管理、创新社会管理体制机制的重要切入点

政府的大力培育与扶持，是社会组织发展的重要前提和保证

以社会管理中心为总抓手，有利于政府统筹协调社会组织的发展

后记

(一)政府与政府的关系：分权管理、自主管理

根据美国宪法，美国实行三级政府架构：联邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括县、自治市、乡镇、学区及各种特区共5种类型。美国政府与政府的关系具有三个特点。

(1)联邦政府的分权管理。美国政府权力一分为三，即立法、司法和执法。立法权力被赋予国会，行政权力被赋予总统，司法权力被赋予联邦最高法院和它的下属法院。在这样一个三权分立的体系内，每一个权力分支都按照给定的功能独立运行，但同时，又在权力的使用方面受制于其他两个体系，形成互相制衡的格局。

(2)联邦政府与州政府的分权管理。联邦政府与州政府的关系是联邦关系，这种联邦关系有这么几个特点：一是联邦政府的权力是州政府不得已而让渡出来的，如国防、外交、货币银行、出入境管理、对外贸易、邮政及有关国家经济社会管理有关事务；二是州政府的权力宪法有明确界定。宪法中没有明确赋予联邦政府但也没有被明文禁止的政府权力，归于州政府或者人民；三是联邦政府和州政府各自在其管理的领域拥有最高权力，都拥有自己的立法权和司法权，联邦政府与州政府、地方政府没有直接的隶属关系，联邦政府对州政府、地方政府的管理和控制是通过联邦法律和公共财政拨款的附加条件来实现的；四是州政府大致按照联邦政府的构架实行三权分立、相互制约。州政府基本上都设立了议会，由参议院和众议院两院组成。州长有权任命州政府各部的首长等高级官员，但州的一些重要官员如检察长、州务卿、州司库、审计长等，却不是由州长任命，而是分别由选民选举产生。因此，他们不对州长负责，而是与州长分享行政权，从而限制了州长的任命权和免职权，大大削弱了州长对行政的控制力。

(3)地方政府的自主管理。美国地方政府数量庞大，有3000多个县、2万多个市、1.7万个镇(在行政上不属于某一市或县管辖而作为综合管理的地方政府)、1.5万个校区(校区的职能就是提供公共教育，主要是小学和中学教育)、3万个特别区(如灌溉区、公园区、消防区、水管理区、土壤保护区、公墓管理区、卫生区等)。地方政府都是相互独立的自治机构，实行自主管理。美国的市大多实行市议会经理制，县也模仿市经理制实行县议会…行政经理体制，特区、学区更是实行董事会制或委员会制。在美国地方政府中，选民、市长或市政经理(行政长官)、市政理事会(立法机构)也是相互协调相互制约的关系。

(二)政府与企业的关系：创造环埯，引导发展

(1)扶持中小企业培育市场主体。为扶持小企业发展，解决资金、技术等诸多的制约。政府于1953年专门成立了小企业管理局(Small Business AdministratiOI])，对小企业的利益给予保护、援助、指导和扶持，政府拨出专款予以支持。1953年以来，通过发放贷款、研发资助、政府采购等措施，有2∞O万家小企业得到过小企业管理局的帮助。

(2)反垄断维护自由竞争。1890年，在平民主义者的强烈呼吁下，美国国会以压倒多教票通过了《谢尔曼法》，并作为母法，与1914年国会通过的《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》一起，构成了美国反垄断法的基础，对维护经济自由和自由经济体制具有极其重要的作用。1984年因AT&T几乎垄断了美国的州内、州际和国际电话业务，为打破垄断。美国政府将其一分为八。这种反垄断，很好地保护了竞争，保护了消费者的利益。

(3)提供良好的基础设施和公共服务。优化发展环境。企业发展需要良好的基础设施和公共服务，这些领域如水、电、煤气和交通运输等大都耗资巨大且私人资本不愿涉足，于是，美国政府对这些领域进行了巨额投资。比如：在电力方面，美国政府投资建设了大量的核电站；在交通方面，美国政府通过直接投资或投资补贴加快了高速公路的建设；在跨区域大型基础设施方面，联邦政府则采取统一规划、直接管理的方式，组织兴建了田纳西流域综合治理的跨区工程；在区域开发方面，联邦政府组织了阿巴拉契亚山区的开发，打破了行政区划，实现区域综合治理；在科研方面，有资料显示，在与生产密切相关的研发投资中，1997年以前联邦政府占50%以上，美国政府对于研发这种投资量大、风险高、私人顾虑多的领域，给予了积极的支持。

(三)政府与公民的关系：保障权利、激发活力

(1)保障基本权利。美国人认为，政府的权力是公民让渡出来的。1891年通过的《公民权利法案》规定人身自由、言论自由、信仰自由、拥有财产的自由等与个人自由相关的基本权利是不可让渡的，政府不能剥夺。从言论和新闻出版看，美国大约有1750家报纸和18000家期刊，还有数以千计的广播电视台。美国没有预审制度，所以他们对国内外发生的事件反应迅速。国会的演讲和投票过程都是电视现场直播的。在美国，媒体对社会和个人有着巨大而广泛的影响，特别是一些主流媒体的影响就更大。

(2)保障社会权利。一是通过提供社会保障与公众福利，让公民过上比较体面的生活，同时也为美国提供了巨大的消费市场。美国自20世纪30年代起，针对当时的经济大危机带来的剧烈社会动荡，以罗斯福总统提出的社会保障法为标志，实施政府主导的社会保障制度。经过70年的调整补充，逐步发展成为一个比较广泛、完整的体系。二是通过发展教育保障公民受教育的权利。美国实行了从小学到高中12年全免费公立教育体制，20～24岁的人口接受高等教育的比率为80%以上。美国政府财政收入的相当一部分用于教育投入，如弗吉尼亚州教育支出占该州整个财政支出的三分之一多。三是保障政治权利。美国公民的政治参与权，反映到美国社会的方方面面，从市长选举到总统选举，从参与决策到监督政府，都体现了这种政治参与权。

(四)政府与非营利组织的关系：当作伙伴、引导发展

美国是世界上非营利组织最为发达的国家，全美约有160万个非营利组织是在政府正式登记注册的享有免税资格的组织，其中101万个从事教育、健康、退休保护等服务性公益组织，6.5万个私人基金会，35万个免税宗教组织。很多在欧洲和其他国家由政府管理的行业，在美国都是由非营利组织管理，51%以上的医院、46%以上的高校、86%以上的艺术组织以及近60%的社会服务都是由非营利组织负责的。非营利组织作为政府在公共治理中的好伙伴确实发挥了重要作用。

美国政府坚持市场取向引导非营利组织发展。主要有以下三个特点：一是较低门槛进入。任何人只要向州政府有关部门提交注册文件，组织有一定的宗旨，利润不在所有者和董事之间分配，组织机构达到成立公司的最低标准，一般都可以注册。如果要成为免税的非营利组织才向联邦税务机关申请，联邦税务机关会对申请者进行严格的审查。二是只促进不干预。美国十分重视非营利组织的相对独立性，政府不能干涉非营利组织的内部事务与业务活动，而是采取多种方式促进非营利组织发展：通过税收优惠政策鼓励人们捐款，有效地引导了人们捐款的积极性；通过直接拨款或签合同购买民间组织服务的方式给予直接援助；同时以允许其发行债券和返还税收及各种名义资助等间接方式支持。三是强调自主管理和司法管理。美国主要通过非营利组织内部自律和司法来管理。一方面，按照规定，非营利组织与其他法人组织一样，有一套责任体系，保证其能够承担因为其组织行为所产生的法律后果，这一责任体系以董事会为核心。如果非营利组织的慈善资产被不当使用或慈善信托没有遵守，州司法部长有权免除公司董事和官员的职务并对其进行追加罚款。另一方面，根据美国有关法律，各州司法部部长负责监督非营利组织是否有欺诈行为，负责对其进行审计。联邦税务机关负责监督免税非营利组织是否信守非营利的宗旨，是否履行了税法有关免税组织的义务。他们都有义务就任何人对任何非营利组织提出的举报进行审查。州司法部长的权力是对有违法行为的非营利组织提起诉讼，联邦税务机关有权依法取消非营利组织的免税资格。P11-14

城市管理是一个古老而年轻的话题。自从有了城市文明，就开始了城市管理的实践，但城市管理真正变成科学研究和理论思考的对象则是近代以来的事。工业革命开启了城市化进程，同时也伴生了一系列的人口、交通、环境污染、社会动乱、经济发展等城市问题。这些问题随着工业化的完成及城市化的加快，进入20世纪以后日益成为制约城市发展的核心问题，引起了社会和理论界的重视。到底什么样的城市才是“理想的城市”？怎样建设一个“理想的城市”？对这些问题的探讨最初是在以建筑师、规划师为主的城市科学家之间展开的。这种探讨以“物质形态决定论”为指导，偏重于对城市物质形态的重构，对城市社区形态、结构进行重新规划、设计与建设。但人们很快发现，理想的城市并不等于建筑的理想。对城市公共政策及城市社会经济等根本性问题的关注，与现代管理科学的结合，使城市管理在20世纪中叶以后逐步从城市科学中独立出来，并随着全球化和城市竞争的加剧而成为一门显学。发展到20世纪80年代，当人们逐步对纯粹的政府管制和市场机制失去信心的时候(政府失灵和市场失灵)，以新公共管理为核心的现代城市治理理论就应运而生了。对城市管理理论发展历程的简要回眸说明，城市管理是一个以城市管理实践为基础、以解决城市问题为发展动力的综合性、实务性学科。就总体而言，无论是国际还是国内，目前关于城市管理的研究还处于理念创新、经验总结、案例积累和解决具体问题的发展阶段，远没有，也不可能形成一个适应所有城市和城市的任何发展阶段的理论体系，而实证式的案例研究则成为城市管理理论创新的主要途径。

一

就城市管理而言，北京市朝阳区近年的实践是具有一定的典型意义的。一方面，朝阳区城市管理中遇到的问题和矛盾更集中，因而更具典型性。朝阳区是在计划经济与二元社会基础上，农村城市化、城市现代化、区域国际化与经济市场化、社会多元化“五化并举”，叠加推进，在不到_30年的时间内实现了由一个典型的城市“近郊区”向现代化城市功能区的“蜕变”。这种跨越式的高速发展方式必然使各种挑战更加集中地交织在一起，可以使我们把中国的城市管理问题看得更清楚一些。另一方面，与朝阳区面对的复杂的管理形势、繁重的管理任务不相适应的是，朝阳区的城市治理能力存在着先天的不足。这种不足最直接地表现为城市管理两个最重要的主体——政府和社会都存在缺陷：从政府方面讲，朝阳区是北京的经济大区、人口大区，是最富实力和最有潜力的城市功能拓展区，无论就面积、人口、经济基础及社会资源哪一方面讲，都相当于一个国内大型城市的规模，用城区建制的行政组织管理这样一个具有大城市规模的区域，行政管理力量稍显不足：从社会方面讲，与东城、西城等老城区相比，朝阳区属发展中的城区，社会力量总体上正处于大流动、大重组、大整合时期，社区主流成员对公共事务的自觉参与度、社区的自治能力、社会组织的发育还处于较低级的阶段。面对这一矛盾，朝阳区加强城市管理的唯一出路是创新，从体制、机制、技术等各方面挖掘潜力，用新思路、新办法、新技术来提高管理水平，因此，朝阳区的创新实践应该具有更多的模式意义。

近年来，朝阳区城市管理创新的主要路径，简单讲是三句话，即做强政府，做大社会，科学管理。

——努力整合政府资源，创新政府管理体制，以服务为中心转变政府职能，把政府做强。

一是要“管得少”，转变政府职能。重点是从市场经济下政府的作用以及政府与市场、社会的关系人手，理顺政府、市场、社会之间的关系，培育市场机制和社会组织，整合社会资源，把企业的生产经营权和投资决策权真正交还给企业，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理，把政府的行政管理机制、市场的竞争机制、社会的自我管理机制紧密结合起来，切实实现政企分开、政事分开、政社分开，实现由政府统包统揽到“政府到位、市场入位、社会归位”。

二是要“管得了”，理顺条块关系。北京城市管理中的条块矛盾集中反映在街道这个层面。城市的各项专业管理，除公安等少数工作实行三级管理外，大部分实行市、区的两级管理。由于管理幅度过大，管理任务重，很多工作延伸到街道，由街道的相应科室承担，专业部门对街道的工作进行监督考核。这样的运作方式给管理工作带来了责任主体不明确、责权不统一等诸多矛盾和问题，是造成首都城市的社会管理和公共服务水平不高的一个重要原因。理顺条块关系的重点是明确管理职责，规范管理行为，平衡利益关系，加强制度建设，真正实现“条专到底、块统到位”，形成政府管理的合力，是构建科学的城市管理体系的核心内容。

三是要“管得好”，建设服务型政府。以人民诉求为导向，真正做到“想为人民所想，急为人民所急”，以公众的期望决定策略设计的蓝图，以公众的需求决定服务的内涵与方式，以公众的满意度衡量政策执行的成效，以公众的评价决定政策变迁的方向。关键是运用制度来规范公共权力的运作，丰富社会公众与政府的沟通渠道，尊重人民的自主性、自立性和创造性，保障服务理念贯彻到整个社会治理的过程中。

——充分发挥政治优势，加强社区建设，发育社会组织，加强社区党建，以党建为核心整合社会力量，提高自治能力，把社会做大。

一是加强社区建设。重点是：理顺政府行政管理与社区民主自治的关系，最大限度地减轻社区届委会的行政负担；完善公民参与机制，建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的机制，发挥社区居民和社区单位在城市管理中的主体作用；发展社区公共服务，创新公共服务方式方法，使社区居民实实在在地体会到社区建设的重要性；加大对社区自治的支持力度，逐步增加居民委员会的活动经费，适当提高社区专职工作者的收入，解决好社区居委会的办公用房和活动场所问题。

二是发育社会组织。根据国际上的发展经验，在市场经济条件下，通过社会组织这一中介可解决政府直接面对分散的个人而造成的管理成本过高问题，提高管理效率。大力培育、发展和规范社会组织，对于完善城市管理体系具有重要意义。发育社会组织，关键是要降低社会组织的准入门槛，优化民间组织发育的政策环境：加大政府支持力度，探索对社会组织的扶持和资助政策，为社会组织的发展壮大提供物质条件；加强社会组织自身建设。

三是加强社区党建。把坚持党的领导、支持人民当家做主、依法办事有机结合起来，敢于和善于依法维护居民群众的合法权益，积极稳妥地推进社区居民自治。充分利用党的组织优势和密切联系群众的优势，探索建立社区事务听证会制度、居民代表提案制度、居务公开制度和社区事务通报制度，动员和组织居民参与社区事务的管理与监督。通过制度创新，建立经常性、规范化的社情民意反馈和群众利益表达机制。强化服务理念，既要注意解决居民的实际生活困难，又要注意了解群众的精神文化需求，拓展服务的领域和方式。

——充分运用现代信息技术。构建整合平台，理顺管理机制，创新管理方法，全面提升管理绩效。

一是提高城市管理的信息化水平，实现城市管理信息化。重点是构建覆盖“全区域、全领域”的数字化城市管理系统，统筹管理资源，将城管、民政、公安、社保、环保、绿化、环卫、工商、社区建设等相关部门的现有信息资源和管理资源整合在数字治理模式中，建立数字化城市管理的绩效评价机制、领导决策机制和社会动员机制，以数字化手段整合全社会的力量加强城市管理。

二是深化城市管理部门内部改革，实现城市管理“企业化”。重点是在理清各部门管理服务的权力边界的基础上，深化部门内部的组织结构和公共人事制度改革，完善公共行政规范，围绕管理服务目标，以效率为中心进行标准化设计和流程再造，完善机关绩效考核机制，健全“顾客”回应机制和责任人的“问责”机制，实现城市管理由“经验型”向“科学型”的转型。

三是加强城市管理的法制建设，加大执法和监督力度，实现城市管理法治化。重点是重视加强城市的立法工作，建立和完善城管、市容、环卫、园林、市政、房产等各专业领域管理运作的程序和规章，真正做到城市管理有法可依、有章可循；强化专业执法队伍职能，提高执法队伍的自身素质和执法监督能力，完善“条块结合，以块为主”的城建监察网络，实现执法查处工作的低成本、高效益；建立群众监督机制，让各界群众参与到城市管理的监督工作中来。

二

沿着这一路径，近年来，朝阳区借助北京市五次城管会的东风，从自己的实际出发，在城市管理创新方面做了大量的探索。比如：左家庄的街道社区管理体制综合改革，劲松创建服务型街道，朝外街道创新社会管理体制机制，望京街道创建安全型社区，以及朝阳区城市管理监督指挥中心的数字化城市管理实践等。这些实践为我们探索市场经济条件下国际化大都市加强城市管理之路做出了重要贡献。

一是以服务为中心，以群众满意为标准整合管理力量，构建“四位一体”的开放治理结构。

这一点集中体现在左家庄的街道社区管理体制综合改革和劲松创建服务型街道的实践中。这两个街道的共同特点是，按照“重心下移、服务社区、责权统一、费随事转”的原则，在街道机关和社区两个层面进行改革，理顺街道层面条块关系及政府与社区之间的关系，整合街道、社区资源，形成在党的领导下，政府行政管理、社区民主自治、服务市场化运作机制的有机结合。其最富创新价值的成果是将党的领导与服务群众作为核心和灵魂打包在整个治理体系中，构建了党、政府、市场和社会“四位一体”的治理格局，并相应出台了一系列配套的改革措施，为真正实现城市管理的政府职能到位、市场功能入位和社区功能归位开辟了一条新路。

二是以政府为主导，扶持和支持民间组织自主发育，着力培育实现“政事、政社分开”的社会承接平台。

改革开放30年以来，实现“政企分开”、“政事分开”和“政社分开”一直是我们追求的重要目标。到目前为止，“政企分开”的问题已经基本得到解决，但后两个“分开”事实上并没有太大的突破。其中一个很重要的原因就是，我们的社会组织发育滞后，不能有效承接政府剥离出来的公共事务和公共服务。如何在现有政策框架下推动民间社团的发展，发育民间组织，使其有效地承接从政府部门剥离出来的社会职能，是城市管理体系创新的重要任务。朝外街道“115”模式(一个街道社会管理协调委员会，一个地区社会管理中心，五个功能协会)的创新价值在于，街道通过政府主导、政策引导和资源整合，强化政府在民间组织发育过程中的主导作用，优化民间组织发育的政策环境，加强民间组织能力建设，走出了一条“发育民间组织、做大社会力量”的道路，既解放了政府，又壮大了社会。

三是以跨界组织为主要形式，以党建创新为核心动力，着力创新政府与社会合作治理社区的新机制。

引入世界卫生组织的相关标准和框架，在经济社会发展水平和国际化程度都较高的地区创建安全社区，探索政府如何与社会合作共同创建安全和谐社区的机制，是朝阳区创新城市管理体系的又一重要举措。2007年8月，朝阳区望京街道、建外街道、亚运村街道、麦子店街道的安全社区创建工作，经“世界卫生组织安全社区推广协进中心”认证，被授予安全社区。以望京地区的实践为例，他们的主要经验，首先是以项目为龙头夯实治理基础，按照世界卫生组织对安全社区创建的标准、程序和做法，按照国际惯例推进项目运作，可以把安全社区创建的一系列工作做实、做细，并形成科学的工作模式，有利于构建长效的管理机制。其次，以跨界组织为平台整合辖区资源，构建了“创建安全型社区工作推进委员会一推委会办公室—10个工作组”的组织网络，将辖区来自政府、专家、社会包括市场的力量有效地整合在一起，为真正实现社会各界的广泛参与搭建了平台。第三，以党建创新为核心聚合社会力量。望京街道以党建促创建的一系列做法——“双折子工程”、“五抓五转”、“三定三亮”、“双向互动”、“新新组织中心”等，为跨界组织的协调高效运作注入了新的活力，为基层党组织在新的城市管理体系中如何发挥作用创造了新的经验。

四是充分运用现代信息技术。以数字治理新理念整合管理力量，着力提高城市管理绩效。

2005年以来，朝阳区将数字治理理念引入城市管理实践，在北京市数字化城市管理框架中，吸收东城区及许多城市数字化管理经验，结合自己的实际，以推进城市管理社会化、精细化和信息化为主线，逐步完善政府主导、社会各方和公民广泛参与的常态化城市建设维护管理新格局，努力推动城市管理方式的变革，逐步构建了一个独特的数字治理模式。这一模式的基本框架是“六个化”，即：以城市管理的现代化为目标，构建现代化城市管理新格局：以“五类责任主体”的治理框架动实现治理主体多元化：以“大城管”的内涵，推动实现治理行为综合化；以“六个天天”的长效治理机制，推动实现治理方式常态化；以数字化评价机制，推动实现治理绩效标准化；以独立开放的监督体系，推动实现治理监督社会化。朝阳的实践说明，先进的科学技术与先进的管理理念相结合，必将对管理体制的根本变革产生巨大的推动作用。

三

鲜活的城市管理实践始终是城市管理理论创新的根本源泉。城市问题越复杂，城市管理实践创新的动力就越强，城市管理理论创新的空间就越大，其创新所蕴涵的范式意义就越大，因而也更具有普遍性。朝阳区城市管理的创新实践使我们对城市管理的基本理论问题有了一些新的启示：

——朝阳实践回答了城市管理“是什么”的问题，为找准城市管理的目标定位提供了思路。

城市是以非农业产业和非农业人口集聚为主的聚落。城市的特点决定了城市管理的目标和任务。城市有三个基本特点：

一是以人为主体。城市是人的“聚落”。人聚居到城市是因为城市比农村具有更高的生活质量。城市的规划、建设、管理等一切活动都是为人的生存和发展服务的。这一特点决定了城市管理的性质。与封建时代和资本主义时代的城市不同，社会主义的城市，人民成为支配城市的主人。以人为本的城市管理，首先是以最广大人民群众为本，以人民群众的利益和要求作为出发点和归宿，保障最广大的城市居民能够享有比农村和过去更多的发展机会、更好的人居环境和更有品位的文化生活。

二是高度集中。高度集中是城市区别于农村的基本特征。人口、活动、设施、物资、文化的高度集中派生出大量的公共事务。对公共事务的有效管理是城市运行的基本条件。城市管理的职能是通过规划与计划、组织与指挥、控制与协调以及统计与监督等多种手段，使高度密集的资源、要素和活动能够在有限空间中高效率地协调有序运转。

三是集聚与辐射。城市在国民经济和社会发展中主导作用的发挥取决于其要素集聚的程度、资源共享水平和功能扩散能力。经常地、大量地与外界(其他城市和广大农村)进行人口、人才、物资、能源、信息的交换(输入和输出)是现代城市运行的基本特征。在市场经济条件下，资源总是向有效率的地区集聚的，而效率是需要环境的。完善的公共设施、公共产品、公共服务的提供，整洁优美宜居的城市环境、有序高效的市场环境、安定和谐文明的社会环境的营造，都需要科学高效的城市管理的支撑。

因此，所谓城市管理是以维护和增进全体居民福利为目的，协调和整合政府、企业、社会的行动，充分运用现代科学技术和管理理论，规划和管理城市公共事务、解决城市问题、保证城市开放有序运行的连续过程。只有从城市的特点出发对城市管理进行准确定位，城市管理才能够有力地推动城市的发展。

——朝阳实践回答了城市管理“管什么”的问题，为完善城市管理的内容提供了思路。

广义的城市管理是包括城市经济管理、城市建设管理、城市社会管理、城市文化管理和城市环境管理在内，以发挥城市综合效益为目的的综合管理。朝阳区的城市管理基本上是广义城市管理的框架，其基本内容是“四政”：

一是市政——“物”的管理，即对城市公共设施的运行管理，包括城市基础设施，包括能源设施、给排水设施、交通设施、邮电通信设施、环保设施、防灾设施；公共服务设施，包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、市政公用、行政管理及其他设施：环境景观设施，包括绿化植被、道路交通、城市照明、雕塑、喷泉、标志物等：社区配套设施，包括配套的基础设施和配套的公共设施。

二是民政——“人”的管理，即对城市社会的运行管理，在经济发展的基础上，按照“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、安有所保”的目标，优先发展教育，积极扩大就业，完善医疗卫生、住房和社会保障体系，完善社会管理，着力保障和改善民生，加强防灾、抗灾与救灾相结合的城市综合防灾系统建设，扩大公共服务，促进社会公平正义。

三是财政——“钱”的管理，即对城市公共财政的运行管理，包括税源管理和预算管理两大块内容。税源管理的关键是管贡献率，主要是园区贡献率、产业贡献率、企业贡献率、项目贡献率、品牌贡献率，通过贡献率分析优化税源结构，提高税源质量；预算管理的关键是按照公共财政的要求做好总额控制、结构优化、配置效率、绩效考评、财政问责。

四是行政——“事”的管理，即对城市公共空间的运行管理，包括公共文化、公共活动、公共环境空间的管理，需要加强精神文明建设，构建积极的公共价值；加强流动人口、公共交通管理，树立良好的城市形象；加大污染、传染病防治力度，改善人民的生存空间质量；加强公共信息管理，打造阳光政府等。

——朝阳实践回答了城市管理“谁来管”的问题，为构建科学的城市治理格局提供了思路。

现代城市管理的综合性不仅体现在管理对象的复杂性上，而且体现在治理主体的多元性上。善治理论下的城市治理机制，是以政府为主导，有营利性企业、非营利组织或非政府组织、社会公众等多元主体参加的城市治理模式。朝阳区的实践说明，构建一种能够使城市中包括政府机构在内的备类组织和社会成员都发挥管理主体的作用、以真正实现人民城市人民管的治理机制，关键要把握好一条主线，处理好三大关系，解决好五对矛盾。

一条主线——政府主导。城市管理是城市政府的基本职能之一。政府主导是一条贯穿整个城市管理的主线。政府在城市管理中发挥主导作用，一要规划到位，重点是城市基础设施、公共服务设施的协调配套；二要政策到位，重点是制定明确的公共服务市场化、社会化的相关政策；三要执法到位，重点是进一步完善相关法律法规，完善执法机制，运用现代科技手段提高政府的执行能力；四要协调到位，重点是构建协调平台、完善协调机制，协调利益关系，协调治理行动，提高治理质量；五要监督到位，重点是完善绩效评估、责任追究制度，丰富监督手段，提高监督效率。

三大关系——政社关系、市区关系、条块关系。创新城市治理机制，必须正确处理三大关系：一是正确处理政社关系，深化行政管理体制改革，转变政府职能，完善社会政策，发育社会组织，切实解决政社不分问题：二是正确处理市区关系，充分发挥区级政府的主观能动性，深化城市管理体制改革和机制创新，善于利用市场和社会力量来强化城市管理，切实解决区级政府管理力量不足问题；三是正确处理条块关系，明确管理职责，规范管理行为，平衡利益关系，加强制度建设，切实解决条块责任不明、管理效率低下问题。

五对矛盾——市区权责不对等、条块信息不对称、行政资源不共享、政社关系不清晰、科技文化不融合。传统管理体制一方面强化了政府管理的封闭性，使政府系统的各种城市管理资源无法形成合力，另一方面又排斥社会力量的进入，使社会组织的发育缺乏必要的生存空间。针对这五对矛盾，要突出重点，从解决政府系统管理力量整合问题入手深化改革，构建新的城市治理机制。

——朝阳实践回答了城市管理“怎么管”的问题，为提升城市管理效率提供了思路。

朝阳区的经验说明，提高城市管理效率和水平，必须正确认识和处理三对关系：

一是常态管理与应急管理。在城市管理中，“常态管理”和“危机管理”是辩证统一的关系，没有绝对的“常态管理”，也没有绝对的“危机管理”。在日常公共管理实践中，要将“危机管理”和“常态管理”结合起来，寓“危机管理”于“常态管理”之中，把危机意识贯穿管理始终，并建立相应的机制防止危机的发生，克服日常管理中的麻痹思想，有效避免和正确处理公共危机事件。

二是政府管理与社会管理。政府与社会的合作是构建新的城市治理模式的重要基石。而要实现这种合作，必须以公共服务型政府为目标进行管理创新，建设“小”政府、“大”社会，“小”管理、“大”服务，以动员社会力量、增进公共利益为导向创新社会管理机制，推进建立跨界组织，加大政府购买公共服务的力度，推进社工进社区，推动政府、非营利组织、社区自治、公众参与的广泛互动，实现政府管理与社会管理有机结合。

三是依法管理与科学管理。在城市管理实践中，依法管理保证管理行为不越位、错位，科学管理是提高管理效率和管理水平的重要途径，二者是相辅相成、互为保障的关系。坚持依法管理，必须进一步完善法规体系，理顺执法体制，整合执法力量，提高执法素质。坚持科学管理，就是要以科学发展观为指导，充分运用现代信息技术和科学管理理论，以综合的思维、流程化的方法、标准化的监督和协调合作的架构整合社会各方的力量，简化管理程序、优化管理流程、降低管理成本、提高管理效率。

——朝阳实践回答了城市管理“怎么样”的问题，为城市管理的绩效考核提供了思路。

从朝阳区的管理实践出发，评价城市管理，关键要把握以下三个环节：

第一，“四化”标准。好的城市管理，一是要坚持公共决策最优化的原则，坚持“以人为本”的主导价值，体现公开、公正、公平；二是要坚持管理成本最小化的原则，推动城市管理向着预测、预警和事前控制方面深化，着力降低管理成本；三是要坚持政府效能最高化的原则，科学配置公共权力，在权、责、事、利、督等各个方面建立统一配套的制度，努力提高政府效能：四是要坚持城市价值最大化的原则，以提高群众生活质量、改善城市公共环境、提升城市品牌形象为重点，从机制和制度上防止权力的滥用和异化。

第二，“四定”内容。一是定性，强调核心价值，关键是体现明确的管理目标，把为人的生存和发展、工作和生活创造一个良好的环境作为城市管理工作的根本目的和衡量标准；二是定位，强调结构功能，关键是要体现明晰的管理责任，完整体现城市管理系统的各个要素：三是定量，强调密度边界，关键是体现明确的管理标准，科学地反映城市管理的水平：四是定策，强调政策策略，关键是体现管理主体之间的协调合作，体现城市管理的普遍性特征。“四定”涵盖了城市管理“做什么”、“谁来做”、“做到什么程度”和“怎么做”的全部流程，可以有效监测城市管理决策、执行和监督等各环节的绩效水平。

第三，两个方法。一是指标评价，按照真实性、具体性、权威性和可操作性的原则，按照城市管理绩效的客观结构，选择能够反映事物的本来面目的客观指标和主观指标，制定分层次的评价指标体系，并进行分层次的指标评价和指标分析。二是综合评价，确定城市管理绩效评价的指标体系后，需要进一步研究如何利用指标体系对城市管理作出综合评价。

本书是北京国际城市发展研究院与北京市朝阳区人民政府共同探讨城市管理问题的阶段性研究成果。

城市管理是朝阳区重要而紧迫的问题。经过多年的高速发展，特别是经过筹办、举办奥运会的洗礼，朝阳区进入了科学发展的新阶段。一方面，朝阳区多年来推动发展的成功经验需要认真加以总结，并通过管理创新，以制度化的形式把它继承下来，成为以后发展的基础；另一方面，按照科学发展观的要求，按照速度、规模、质量、效益相统一的原则，帮阳区需要通过加强管理，将城市发展进一步规范到全面发展、科学发展、协调发展、集约发展的轨道上来。“管理规范发展”成为新时期朝阳区科学发展的新课题。2008年初，为了在科学总结朝阳区城市管理实践经验的基础上，进一步搞清城市管理的一些基本问题，将迎接奥运盛会与构建长效机制结合起来，进一步理顺加强城市管理的思路，朝阳区政协委托北京国际城市发展研究院，就国际化背景下的城市管理与社会管理问题进行专题研究。在这一研究的基础上，北京国际城市发展研究院与北京市朝阳区人民政府办公室共同就朝阳区城市管理体系与重点问题进行专题研究。在研究过程中，由北京国际城市发展研究院院长连玉明教授牵头制订研究方案，撰写研究大纲，北京国际城市发展研究院研究室主任高继龙研究员主笔，组织院内外数+名专家学者成立课题组共同参与研究。朝阳区人民政府区长程连元高度重视，对课题研究提出指导性意见，区政府办常务副主任刘军胜对本课题研究的基本框架和主要观点提出具体建议，区政府办研究室主任郜杰自始至终参与研究工作并对本书统稿。本书在编写过程中，得到了朝阳区人民政府办公室、朝阳区政协研究室、朝阳区发改委、朝阳区财政局、朝阳区市政管委、朝阳区委社会工委、朝阳区委农工委、朝阳区城市管理监督中心等部门和街乡的大力支持。中国时代经济出版社的领导对出版本书高度重视并给予大力支持。应该说，本书是上述体系集体智慧的结晶。

朝阳区是北京市的缩影，也是全国的缩影。朝阳区“区域大、人口多，情况复杂，发展任务重，稳定压力大”，处于市场化、信息化、全球化、城市化、国际化和现代化建设的最前沿。可以说，朝阳区在改革发展中遇到的挑战和问题不比全国任伺地方小；所不同的是，朝阳区有更大的压力和相对有利的财力、物力及人力资源条件去解决这些问题。朝阳区的城市管理实践创新的深度、探索的触角可能更直接地触及城市管理的一些深层次问题。因此，这本以朝阳区的实践为基础编纂的小书，应该说对全国的城市管理实践有一定的借鉴意义。这是我们把这本书拿出来出版的初衷。

北京国际城市发展研究院是专业从事城市发展研究的非营利社会组织。多年来，作为朝阳区委区政府的战略合作伙伴，北京国际城市发展研究院紧紧追踪朝阳区的改革发展实践，紧紧追踪国内外城市管理研究的最新成果，将朝阳区的实践与先进的城市管理理论相结合，对朝阳区城市管理体制改革、数字化城市管理、服务型政府建设以及农村城市化等许多课题进行过深入的独立研究。本书主要观点的形成是北京国际城市发展研究院与朝阳区各级领导及街乡相关委、办、局和街乡共同努力的结果。

最后，本书在撰写过程中，参考并引用了许多学者的观点和资料，我们都尽量注明，如有疏漏，敬请见谅。由于我们学识与能力有限，书中难免存在错误和不妥之处，敬请专家学者和广大读者不吝赐教，我们将十分感谢。

编者

2008年12月22日