《中国策》集结了当下人们普遍关注的焦点、难点、热点、疑点问题，涉及政治、经济、文化、民生等多个领域，按政策、经策、文策、民策等，分辑出版，依季结集，既有现实针对性，又有实践指导性；既有社会民生的真实反映，又有专家学者的权威解读；既传递高层声音，又反馈沸腾民情；是各级领导干部进行决策的权威参考。本书是第2辑。

《人民论坛》创刊于1992年，是人民日报社旗下的高端政论杂志，也是有国际影响力的权威思想理论期刊。

读者面前的《中国策》丛书，是《人民论坛》杂志“特别策划”栏目近两年来精华内容的集结，涵盖了政治、经济、文化、社会等各个领域。既有“中国的政治优势”、“大国复兴与战略知识分子”等宏大叙事篇章，也有“中国官员的网络恐惧”、“谨防基础悬浮”等较具体的思辨；既有“后备干部之谜”、“事业单位企业化管理核心问题剖析”等制度性的阐释，也有“谁绑架了主流”、“弱势心态蔓延”等文化与社会思潮的集结。几十个专题，从各个侧面提出了当下中国改革发展历程中最富代表性、最具价值、最有探讨意义的全民性、时代性、战略性议题。本书是《中国策(第2辑)》。

政策

后备干部之谜

 后备制度可否中止了

 后备干部制度沿革

 与其后备不如公选

 “备”与“用”为何脱节

 “备而不用”有何不可

 充分透明才能避免“暗箱”操作

 简析古今中外透明度困局

 有进有出才能保持动态平衡

 上楼梯口“凡升必争”

问责官员复出与问责制的系统思考

 问贵官员复出与问责制的系统思考

 问责官员复出规范化及其瓶颈

 问贵制如何避免“问而无责”

 问责官员复出须确保程序正义

 知错能改之谓善

官员“怨气”背后

 只要有用心的领导，就有可爱的干部

 环境冲击与心理异化

 有情可“怨”的三种情状

 消解“怨气”的体制机制因素

 “怨气”背后的官场文化探讨

中国官员的“网络恐惧”

 “网络恐惧”八大症状剖析

 官员“网络恐惧”三种表现

 “官心惶惶”背后的舆论生态

 网络“高压阀”的政治价值

 网络“围观”的社会心态

 “官不聊生”与网络法治

 官员只享有“有限”隐私权

 奥巴马普京们的“网事”

经策

新形势下中央与地方关系再调整

 条与块的游戏规则该怎么变

 进言中央与地方的事权划分

 中央和地方财政关系的症结与应变

 发达国家中央与地方关系撮要

中国地方竞争喜忧

 地方竞争演变及当前态势

 竞争过度催生负面效应

 地方竞争是一个中性概念

 地方竞争造就了高房价吗

 从长三角一体化看政府竞争边界

 官员晋升锦标赛与竞争冲动

 地方竞争的未来方向

财税改革：国家治理转型的重点

 提升预算透明度的挑战与出路

 公共预算改革应该如何推进

 提高财政透明度应循序渐进

 中国式公共财政制度构想

 未来公共财政制度改革的方向和重点

 财政改革：国家治理转型的重点

民策

新底层公众

 中国社会底层新变

 保住“底层知识青年”的流动梦想

 新底层社会的刚性化

 为何多数人觉得“被底层”

 别放大底层的社会性愤怒

 精英主义束缚底层政治

 底层抗争的潜在危机

 100人个案解剖：底层何以“上流”

 印度底层社会有何特点

 日本如何消解底层社会

 法国底层青年骚乱之鉴

弱势心态蔓延

 官场“弱势”群体画像

 不同群体地位变迁的动力逻辑

 “弱势心态”蔓延：矫情还是憋屈

 权利弱化下的安全感危机

 警惕“非竞争型的弱势化”

 美国弱势群体如何迈向主流

问责官员复出是一种政治历史现象。在中国历史上各个时期都有一些官员因政治的、经济的、文化的以及突发性事件等遭弹劾、被贬官、被发配。其中许多官员在日后也逐步复出。新中国成立以后，因为各种政治运动，一些党政领导干部受到冲击，后来纠正错误，许多人都复出了。“文革”结束后，我国逐步消除了政治运动对干部管理的影响，干部任免工作走上正轨，尤其是实行公务员制度后，党政干部管理走向了法制化。

公务员承担的责任不同，产生的社会影响也不同。对公务员违法的职务行为的处理，人们的关注点可能会集中在执法的公正性上，有无偏袒成分在其中，是否做到在法律面前人人平等。对公务员违纪的职务行为的处理，人们的关注点可能会集中在对事实的认定和处理程度上。对公务员工作状态的职务行为的处理，人们的关注点可能会集中在其是否影响职务的变动，变动后职务的高、平、低等问题上。从近期媒体关注的官员复出事例看，绝大部分属于行政问责范畴。追究官员的政治责任、道德责任虽属轻度责任追究性质，但它却涉及官员最为敏感、最为关键的职务去留问题，触及了官员的“神经”，吸引了社会的“眼球”。这也许就是近期媒体、民众及理论界高度关注问责官员频繁复出问题的一个重要原因所在。

被问责官员能否复出问题并不在于复出本身，而在于是什么时间、在什么地方、以什么方式、什么情形、什么程序复出，其公正性、公平性和公信度如何等问题。从设定公务员惩戒机制的作用上看，对公务员实施惩戒的目的不仅仅是惩罚，而是要“惩前毖后，治病救人”，要鞭策公务员积极进取、尽职尽责、敬业守法。所以，我国在追究公务员纪律责任、政治责任、道德责任的各种规定中都设定了公务员在承担了该承担的责任后，视工作表现情况，给予解除处分、重新任职等规定。可见，问责官员的复出在情理上是可以被接受的，在制度上、法律上是有依据的。这充分体现了公务员制度中的人文关怀精神，给予犯错误干部以改正的机会。但是，事物大多有两面性，问责官员复出也不例外。如果不严格规范这种行为，其对问责制度的负面影响是很大的，制度的权威性、公信度将大大下降，甚至对官员失去威慑力，在民众中失去公信力。从媒体报道的一些典型事例看，有的官员被问责后两个月、五个月、九个月时间就复出，更有甚者是受到纪律处分后，在受处分期间还被提升职务。这种现象是不正常的，它会在领导干部队伍中造成一种错觉，即问责的目的是平息众怒，缓和情绪，而不是对干部进行警示、警醒，致使许多被问责的领导干部不能从自身深刻地反思责任感的缺失和公仆意识的淡忘。

被问责官员屡屡复出，既有深刻的政治、文化原因，也有官员复出制度不完善的原因。从行政问责实施的政治、文化环境看，我国提出建立责任政府的历程非常短暂，而我国两千多年封建政治、文化的一些余毒没有完全消除。官本位、权力本位思想，还在一定程度上影响着一些领导干部。这些人只顾对上负责，忘却对民众负责，彼此间形成利益链条，在问责中“丢卒保车”，而一旦事态稍有平静，被问责官员就会尽快复出。相比较而言，西方发达国家长期形成的公民本位思想的政治、文化环境，比较有利于责任政府建设。它促使选举类的官员把兑现民众承诺视为政治前途的决定因素。因此，选举类官员尤其注重民意，视政治声誉为政治生命之根本。问责官员的复出是慎之又慎的，必须权衡该党派在公众中的形象等利弊问题。另外，从我国官员复出的制度看，目前我国还没有专门针对被问责官员复出的细则，只有原则性的规定。有关官员复出的条件、情形、方式、程序等规定不够严格，不够详细，不够透明，一些地方不能严格执行复出规定，缺乏有效监督。所以，有必要尽快规范被问责官员的复出行为。

如何健全和完善问责官员复出制度

在对待被问责官员的复出问题上既要充分考虑到公正、公平的问题，更应考虑工作的需要、个人领导能力、个人一贯表现、社会影响及公众的认可度等问题。因为被问责官员的政治声誉已经受损，其新任职务的社会敏感度非常高。对他们的任免，在原则、条件、程序上应严于正常的任免要求。

在复出原则上坚持从严要求。坚持间隔时间标准，坚持从低安排，坚持领导职务改任非领导职务，坚持接受上级组织和社会监督，坚持公开、透明。

在复出条件上针对问责程度区别对待。对受到纪律处分的问责官员，应严格执行有关处分规定，在受处分期间不得晋升职务和职级。官员解除处分以后的职务晋升应慎重作出，条件从严把握，而且要在选拔过程中特别通报其解除处分后的积极表现情况，决定起用的理由、依据、干部群众的满意度等。对受到行政问责的官员，在一年内应不予提拔。对受到停职检查的官员能否复职需提出明确要求、时间限制。对引咎辞职、责令辞职、免职的官员，要严格执行《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》提出的“一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”的要求。此外，还应对责令辞职、免职官员的复出提出更为严格的要求，因为这类官员在承担责任的主观态度上较为被动。

在复出程序上增加环节，严守规定。严格执行《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》提出的“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见”，在此基础上，还要跟踪考察被问责官员，并增加公众满意度测评环节，增强程序的透明度，以此提高被问责官员复出制度的公信度。P25-27

《人民论坛》创刊于1992年，是人民日报社旗下的高端政论杂志，也是有国际影响力的权威思想理论期刊。作为中央重点党刊，《人民论坛》杂志专注于理论与实践前沿的重大热点、焦点和难点问题，60%以上的文章为各领域顶级专家、高层官员和新锐作者的最新办作：99%的文章被国内外各类媒体广泛转载、引用或评论；许多专题或文章引起国内外巨大反响，不少文章受到党和国家领导人的关注、重视或批示。

读者面前的《中国策》丛书，是《人民论坛》杂志“特别策划”栏目近两年来精华内容的集结，涵盖了政治、经济、文化、社会等各个领域。既有“中国的政治优势”、“大国复兴与战略知识分子”等宏大叙事篇章，也有“中国官员的网络恐惧”、“谨防基础悬浮”等较具体的思辨；既有“后备干部之谜”、“事业单位企业化管理核心问题剖析”等制度性的阐释，也有“谁绑架了主流”、“弱势心态蔓延”等文化与社会思潮的集结。几十个专题，从各个侧面提出了当下中国改革发展历程中最富代表性、最具价值、最有探讨意义的全民性、时代性、战略性议题。

正如中共中央党史研究室副主任李忠杰教授所言：“战略是全局性、长远性、基础性、趋势性、乃至带有一定根本性的研究。一个社会的发展、一个国家的发展，大路子走得对、大战略不出错，其他问题相对而言就好办一点，而且可以避免不应该走的弯路。”成功的战略可以成就强大的国家，成功的战略可以成就辉煌的企业。如今的世界强国、顶级企业，无不重视思维革命和战略研究，并不吝为此投入巨大的人力、物力。主导当代世界格局的美国之所以强大，与其传统的战略思想研究密不可分：而西方政界、学界最近正在密切关注、学习的中国近年来迅猛崛起的秘诀之一，也正是短期的战略部署和中长期的战略规划。

不仅国家如此，我们也可以看到。无论多么庞大的企业，即使在很长的时期内已经成为行业的标准，一旦在思维和战略上处于劣势，固有的优势也将丧失殆尽。诺基亚新任总裁兼首席执行官埃洛普(Stephen Elop)在最近致员工的一份内部备忘录中承认，诺基亚在智能手机市场中的节节败退是战略和决策的失误，而为了重建市场领先地位，必须“探索前方的道路”。而这个传统电信业巨头要找寻到反败为胜之路，必然也需要依靠战略的力量。而在互联网发展历程中先后取得统治地位的雅虎、谷歌、Facebook，也是精准地洞悉和把握了互联网产业下一阶段演进的规律。从而在战略上占领了制高点。

思维和战略，也是我们一直倾力为读者打造的文化产品。随着文化产业的蓬勃发展和文化体制改革的不断深入，报刊的种类、品种日益繁多，市场竞争日益激烈。一些不适应时代发展、不适应民众阅读需求、不适应市场规律和新商业模式的报刊逐渐淡出、消亡。在这样的大环境下，《人民论坛》生存和发展的意义何在？《人民论坛》能为时代做些什么，能为民众提供些什么？在编修本丛书的过程中，我们自己也对《人民论坛》杂志的定位和使命有了更加清晰的认识。如果把千万种报刊比做一个人群，《人民论坛》的志向和追求，就是做这个人群中的“战略知识分子”。

这并不是一个轻松的话题。如今是注意力经济(the economy of attention)时代，更多的媒体为了立足和发展、为了吸引公众关注，采取炒作、跟风、杜撰等短期手法，或多或少地放弃了对社会效益的追求。在体制转型和产业升级的过程中，坚持严肃的宣传报道，探索思想理论走向市场的道路之艰难，如人饮水，冷暖自知。然而我们的属性和使命决定，无论在什么样的文化环境和舆论环境中，《人民论坛》都会一以贯之地以人民利益为旨归、以国家兴盛为己任、以民族振兴为关怀，深入研究转型时期的战略问题，结集和编发有助于推动时代发展的思想理论。我们将继续以杂志、图书、新媒体等各种形式，将顶级理论观点产品送到读者手中。  以战略策动时代，用理论思辨中国。本丛书献给广大党政干部、企事业单位管理者、高校师生、知识分子、自由职业者，献给每一个关心中国前途、关心中国共产党命运、关心民族振兴大业的人。也许您很难在本丛书中看到情绪、倾向和宣泄，很难看到引起直观视觉冲击力的绚丽语句。我们为您营造的是一个冷静、理性、从容的沉思空间。本丛书没有既成的结论和定理，我们的命题是开放式的，每个问题，我们都为您铺开了宽阔的视域。我们所做的探讨，是为了引发读者更多、更深入的思考。我们深信，真正的智慧，在读者的目光里。

感谢为本丛书撰稿的各位专家学者和领导干部。无论是本丛书，还是每一期《人民论坛》杂志，都凝结着他们的智慧、思想和辛劳。感谢北京时代华语图书股份有限公司的朱大平、宁炳辉等诸君为本丛书的问世所做的不懈努力。由于编者能力和水平有限，本丛书难免有疏漏、错误之处，我们殷切地希望各方的读者对本丛书提出批评、意见和建议。

真正的思想，是为人们所渴求的。19世纪丹麦天才哲学家克尔凯郭尔(Kierkegaard)在其传世之作《间奏曲》中写道，“我的灵魂和我的思想是多么的贫瘠”，“我所需要的是一种嗓音，就像林修斯的目光一样有穿透力。”克尔凯郭尔所言希腊神话故事中的人物林修斯，其目光之锐利，足以穿透石头和泥土。衷心希望读者朋友们能在本丛书中感受到些许这样锐利的战略思想之光，这将是我们最大的欣慰和荣幸。是为序。

《中国策》丛书编者

2011年2月，北京