“县”就是国君直接派官管理的行政区，根据《左传》记载，楚国是第一个建县的诸侯国。公元前690年强大的楚文王打败申国和息国后，不再把新占领区分配给诸侯，而通过建县——直隶，实行国君直接委官统治的新制度。

本书主要向读者介绍中国上下两千年的县官历史，其内容包括稳固的县制、亲民务实官、官小责任大、师爷来佐治、印信与官服、俸禄及待遇、仪仗与恩荣、制度考核化等等。

在古汉语里“县”与“悬”同义，繁体的“縣”字，由“县”和“系”两个偏旁组成，拥有“系”和“悬挂”的意思，其引伸的含义便是“直隶”，这就意味着“县”就是国君直接派官管理的行政区。根据《左传》记载，楚国是第一个建县的诸侯国。公元前690年强大的楚文王打败申国和息国后，不再把新占领区分配给诸侯，而通过建县——直隶，实行国君直接委官统治的新制度。

至春秋战国后期，随着县设置的增加，直接统治成了主要的统治方式，间接统治逐渐降为辅助的统治方式。公元前221年，秦始皇灭六国后，进一步接受李斯的建议，在全国范围内实行郡县制。于是“民为邦本，县为国基”就成了历代政权巩固统治的金科玉律，县官老爷也就成了备受皇帝重视的亲民之官。

引言：集权立郡县

第一章 稳固的县制

 (一)县政国之基

1.秦始皇气吞六合，郡县中国

2.县以上重在防腐败和防割据

3.县以下重在教化和劝农

4.县建制不变是为承上启下

 (二)皇帝亲选勉

1.严格的选拔

2.庄严的引见

第二章 亲民务实官

 (一)县官称谓及任命

 (二)县级建制的分类

 (三)与小民朝夕相处

 (四)宰相的必经之途

 (五)任官的回避制度

第三章 官小责任大

 (一)教化为首责

1.直讲最高指示

2.落实乡规民约

3.举办乡饮酒礼

4.落实恤孤养老

5.树立忠孝榜样

 (二)司法保平安

 (三)征税为要务

 (四)劝农不可少

1.迎接立春

2.下乡劝农

 (五)赈灾亦重要

 (六)科举兴学忙

1.县试

2.讲课

3.送学

4.宾兴

 (七)祭祀消灾难

第四章 队伍不简单

 (一)官、吏、役是县政运作三要素

 (二)明代县级官吏役设置

1.主官

2.佐贰官

3.首领官

4.教职

5.给俸杂职

6.不给俸杂职

7.吏典

8.杂役

9.衙役、仵作

10.门子、禁子

11.库子、仓老、仓斗级

12.厨子、膳夫、斋夫、馆夫、扫殿夫

13.鼓夫、钟夫、钟鼓夫、马夫、喂马夫、驴夫、牛夫

14.渡夫、水夫、纤夫、递运夫、车夫、轿夫、伞夫、吹手

15.铺兵、弓兵、防夫、火夫、义勇、枪手、民兵

第五章 师爷来佐治

 (一)产生背景

1.基层民增政繁

2.县官学非所用

3.士子进衙习幕

4.廉银呼出师爷

 (二)特点分类

1.亦师亦友

2.职责公举

 (三)师爷佐治

1.刑名师爷

2.钱谷师爷

3.征比师爷

4.挂号师爷

5.账房师爷

6.书启师爷

 (四)反思师爷

1.仕进前途

2.队伍规模

3.师爷启示

第六章 印信与官服

 (一)印关防钤记

 (二)督抚与关防

 (三)官服与补子

第七章 俸禄及待遇

 (一)俸禄的形式

 (二)住房和家具

 (三)工资外收入

第八章 仪仗与恩荣

 (一)仪仗

 (二)秩赐

1.秩品

2.勋赐

3.散阶

4.荫叙

5.诰命

6.赐衔

第九章 制度化考核

 (一)制度类型

1.上计制

2.等级制

3.计分制

4.荐举制

5.磨勘制

6.试用制

 (二)实施组织

1.吏部主管

2.长官协助

3.考核时间

4.奖罚分明

 (三)明清考核

1.定期考察

2.四条八法

3.皇帝觐见

4.四格考满

第十章 将功可赎罪

 (一)记录加级和保举奖励

 (二)随时都会出现的公罪

 (三)将功赎罪的政策出路

 (四)公罪与现代的问责制

第十一章 新旧官交替

 (一)旧官卸任妥移交

1.闻丁忧得离任

2.任期越来越短

3.有俸要为无俸谋

4.一月内完成交接

5.为官一任留纪念

 (二)新任县官见城隍

1.预告到任事宜

2.接官亭迎新官

3.新官夜学城隍

4.天明祭拜城睥

 (三)排衙点卯接大印

 (四)新官上任三把火

1.立初规

2.亲巡夜

3.对案卷

4.示清廉

5.惩豪刁

 (五)熟悉县情求善治

 (六)接待工作费心机

第十二章 集中办公事

 (一)坐落方位

 (二)基本格局

1.衙前广场与两亭

2.封闭的大建筑群

3.小庙宇的大作用

 (三)漫步古县衙

1.以叶公好龙闻名于世的叶县县衙

2.保存最完整的内乡古县衙

 (四)古衙旧闻

1.公堂之上的笞杖

2.笞杖底下的财源

3.智诈县官的师爷

4.受贿以危害量刑

 (五)官与修衙

 (六)眺望鼓楼

1.从报警到报的

2.每天报时方式

第十三章 近现代转折

 (一)1910年县官不再是法官

 (二)1935年县一级有了财政

 (三)1983年乡设置政府并财政

 (四)地方行政四级体制的形成

 (五)四级管理体制存在的问题

 (六)浙江省财政省管县的启示

 (七)借鉴国际经验恢复省管县

1.秦始皇气吞六合，郡县中国

春秋后期，晋国首先在地广人稀的偏远地区设郡，其地位低于县，但地域远远比县为大。后来，随着边地逐渐繁荣，人口日益增加，出现了郡的地盘太大不易管理的问题，一些大国不得不在郡以下置若干小县实行强化管理。由于郡县的大量设置，国野制就被逐步取代，到了战国后期，以郡统县的二级地方行政管理体制成了主流制度。

从战国末期的公元前230年开始，日趋成熟的秦王嬴政，凭借强大的国力，以气吞六合之势，加紧了兼并六国的战争步伐。在先后灭亡了韩、赵、燕、魏、楚、齐等六国后，于公元前221年，终于结束了中国长期割据的局面，创建了历史上第一个中央集权的统一王朝——秦。它是一个以咸阳为首都，东至大海，西至青藏高原，南至岭南，北至河套、阴山、辽东的大一统王朝。

统一后，秦始皇听取廷尉(主管刑狱，相当于今最高法院院长兼司法部长)李斯的建议，宣布在全国范围正式废除国野制，实行郡县两级地方行政制度。他把全国分为36郡，以后又增至40余郡。郡下辖若干县。县按户口多寡设县令或县长，即万户以上为大县设县令，万户以下为小县置县长。县下有乡，乡设三老掌教化，啬夫掌赋税诉讼，游徼掌治安。乡下有亭、里，亭设亭长，里有里正。皇帝的政令，可以通过中央的三公九卿，直达于地方的郡、县、乡、亭、里，一竿子贯彻到底，从行政结构上解决了大帝国行政渠道畅通无阻的问题。

2.县沪以上重在防腐和防割据

一个新王朝建立之初，由于开国皇帝都是在南征北战的血战中取得政权，其威望非常崇高，一言九鼎无人敢于挑战。但在他的后代接位吋，这种崇高感就很难达到其祖上的程度。西汉传位到武帝时就出现了郡守违法乱纪，不把中央政府放在眼里的不敬行为。

为了整饬吏治，进一步加强对地方官吏的监察，汉武帝即位后，分全国为14个监察区，即1个司隶部、13个刺史部(东汉后期改部为州)。州的职责是监察各郡吏治，相当于现代之巡视制度，重点监察鞭长莫及的郡守级(相当于今省部级)官员。

其监察内容有六个方面：一是是否有“强宗豪右，田宅逾制，以强陵弱，以众暴寡”的行为；二是“二千石官”是否有“不奉诏书，(不)遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸”的行为；三是二千石官是否有“不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，妖祥讹言”的行为；四是二千石官是否有“选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽”的行为；五是二千石官的子弟是否有“恃怙荣势，请托所监”的行为；六是二千石官是否有“违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令”的行为。上述任务中除第一条任务是对地方豪强的监察外，其余五条都是对级别为二干石的郡守级官吏及其子弟的监察。

可见在充斥上行下效文化传统的中国，整饬吏治端正社会风气，自古以来都从高层封疆大吏抓起，否则难以收到实效。但当时的州刺史仅为监察官，无行政权，亦无司法权，查明二干石级別的官员劣迹后只能按程序上报中央监察机构，呈请负责全国纪检监察工作的最高长官——御史中丞处理。

后来随着地方政府官员越来越自大和腐败，以及割据倾向的抬头，皇帝不得不越来越多地把原属于郡的行政权交由州刺史来行使，这样起监察作用的州到东汉末年逐渐向行政实体发展，等到东汉统治者为“镇安方夏”，选派朝廷重臣担任各州州牧(州级行政长官)镇压黄巾起义时，州监察区的职能正式演变为凌驾于郡之上的一级行政区，形成了三国魏晋南北朝三百多年的州、郡、县三级行政的格局。P3-5

人，从诸多动物中脱颖而出，成了凌驾于一切动物之上的万物之灵。为了生存和财富的创造，人们聚集为以血缘相维系的氏族部落。氏族部落在与大自然的斗争中认识到团结的重要，于是各部落公推出盟主，这个盟王就是国家形成初期的“王”。因此，当时代表国家的“王”直接统治区域较小，间接统治区域却很大；直接统治是次要的统治方式，间接统治则是主要的统治方式。就中国历史来说，从公元前21世纪开始大致经历了夏、商、周(西周)三代，实行的都是这种称为分封的间接统治制度。

在西周时期，继承了商代分封制度的周王分封了71个诸侯国，每一国都有国君。国君将自己直属的统治区称为领邑，而分封赏赐给他属下卿大夫的地域谓之封邑。这一管理体制，在历史上称为国野制。起先，英雄时代产生的国君很有威望，卿大夫都能听从国君的号令，国野制非常适应社会管理的需要。后来，随着岁月的推移，后代世袭继承的国君已无英雄经历和气质，威望亦随之下降，于是如何加强统治便成了各诸侯国国君不得不面对的大问题。一方面要加强直接统治，另一方面又不能轻易剥夺卿大夫对封邑的统治权，其唯一手段便是“稳定存量，调整增量”，将新兼并来的土地建成县。在古汉语里“县”与“悬”同义，繁体的“縣”字，由“县”和“系”两个偏旁组成，含有“系”和“悬挂”的意思，其引申的含义便是“直隶”，这就意味着“县”就是国君直接派官管理的行政区。根据《左传》记载，楚国第一个建县。公元前690年，强大的楚文王打败申国和息国后，不再把新占领区分配给诸侯，而通过建县——直隶，实行国君直接委官统治的新制度。

至春秋战国后期，随着县设置的增加，直接统治成了主要的统治方式，间接统治则逐渐降为辅助的统治方式。于是，“民为邦之本，县乃国之基”成了历代统治者巩固政权的金科玉律。