本书以坦陈无讳的态度，探索了当今最严峻的挑战：如何应对已经失败或者正在走向失败的国家。弗朗西斯·福山的跨文化分析对读者探究弱国家进行制度构建的两难困境很有启迪。本书以一种聪慧、清醒和富有洞察力的眼光来求解我们这个时代最核心的一道难题。对于布什政府及其批评者，以及全球各地的领导人与决策者而言，福山的分析不可不读。

弗朗西斯·福山曾因预言以民主自由和全球资本主义作为“历史的终结”而闻名于世。因此，他最新出版的著作的命题——构建新的民族国家——才使人如此始料不及。福山认为，历史的终结决不会是一个自发的进程，治理有方的政治实体作为它的前提条件贯穿于这一进程的始终。他相信：“软弱无能国家或失败国家已成为当今世界上许多严重问题的根源。”

福山从国家概念的广泛重要性入手研究国家构建，他不赞成公共管理学这个概念，并且研究了造成当代国家弱化的原因。在本书的最后，他研究了弱国家对国际秩序所带来的严重后果以及国际社会可能对其进行干预的理由。

序

第一章 国家概念正在缺失的范围

一有争议的国家作用

二范围与强度

三 国家的职能范围、力量强度与经济发展

四传统理论的新诠释

五制度的供给

六对制度的需求

七越搞越糟

第二章 弱国家与公共行政的黑洞

一制度经济学及组织理论

二组织目标不明确

三委托人、代理人与动机

四权力下放与自由裁量权

五放弃与重新捡起

六组织模糊条件下的能力建设：政策意义

第三章 弱国家和国际合法性

一新帝国

二对主权的侵犯

三国家构建

四 国际层面上的民主合法性

五超越民族国家

第四章 小而强的国家

参考文献

20世纪90年代，许多国际金融机构的援助计划以下面所介绍的方式发生着很大的变化。位于第1象限固然比位于第Ⅳ象限更好，但我们却无法确定一个国家以国家力量强和国家职能范围宽位于第Ⅱ象限，还是以国家力量弱和国家职能范围窄位于第Ⅲ象限哪一个更好?20世纪90年代初期，许多经济学家比较喜欢第Ⅲ象限的位置，理由是市场能自发地组织起来或者国家制度和保留下来的国家力量应当以某种方式自谋出路。所谓“华盛顿共识”实际上是整套非常明智的经济政策措施，专门用来把各国的位置在坐标的x轴上从右向左移动，所提供的政策措施包括削减关税保护、私有化、减少补贴、放松管制，等等。无论如何，巴西政府确实没有理由自己经营钢铁企业，阿根廷也没有道理建立本国的汽车产业。在许多情况下，“华盛顿共识”建议转型的或新兴的市场经济国家尽快缩减国家职能范围，认为这种改革所具备的政治机遇转瞬即逝，一次性承受改革的阵痛比较好。

对于许多国家来说，在缩减国家职能范围的进程中，它们一方面削弱国家力量的强度，另一方面又产生出对另一类国家力量的需要，而这些国家力量过去不是很弱就是并不存在。在部分国家里，稳定压倒一切和结构调整政策的必要性成为反对全面削弱国家力量的托词，而且范围并不仅限定于X轴右边的活动领域。换言之，尽管最佳的改革路径是在缩减国家职能范围的同时提高国家力量的强度(见图1--6路径I)，但实际上许多国家既缩减国家职能范围又削弱国家力量的强度，位置朝左下角方向移动(路径II)，它们没有进入第1象限，而是进入了第Ⅲ象限。

在20世纪的最后25年中，撒哈拉以南非洲地区各国都一起走上路径II。人们通常把“新世袭制”作为这些国家政治体制的特征，即政治权力服务于国家领导人的支持者们的关系网(约瑟夫，1987年；法通，1992年)。在一些国家里，如蒙博托时代的扎伊尔，新世袭制导致了埃文斯(1989年)所称的“弱肉强食”的行为，社会资源的大部分被一小撮人所占有；在另一些国家里，这种政治体制实际上就等于“寻租”，即使用政府部门来配置产权以满足某个家庭、部落、地区或种族集团的个别利益。正如万·德·瓦勒(2001年)所指出的，新世袭制政治体制通常体现在总统府内，并与一种往往是在殖民时代为了履行日常公共行政职能而创建的韦伯式的理性官僚体制相并存。新世袭制网络经常受到现代政府部门的威胁，成为它的资源竞争者。

从这一类非洲国家的双重性质中，我们看到了20世纪八九十年代外国援助所强制实行的稳定和结构调整计划所带来的一个出人意料的反生产力的效应。国际资助机构通过实行正统的经济调整和自由化计划，号召缩减国家职能范围。但由于新世袭体制在政治上占据统治地位，因此以外部条件制约为借口不仅没有削减现代的政府部门，反而保护甚至扩大了新世袭制国家的职能范围。于是，诸如道路、公共卫生等基础设施方面的投资，还有基础教育和农业方面的投资，在过去的20年期间大大缩减。与此同时，在所谓主权(如军队、外交)方面的开支以及总统府雇员方面的开支却急剧增长(例如在肯尼亚，1971年总统府的雇员人数为18213人，到1990年便增长至43230人)。任何一个国际资助机构或双边援助国家在任何情况下都不希望看到这种结果，但它们都没有能力通过设定的先决条件来防止此类情况的发生，因为它们没有能力控制当地国家的政治局面。

P15-17

国家构建(state-building)就是在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度。在本书中，我提出以下观点：第一，国家构建是当今国际社会最重要的命题之一，因为软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题(从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义)的根源。第二，一方面我们对国家构建很熟悉，另一方面我们仍不知晓的东西还很多，特别是对如何把强有力的制度移植到发展中国家来。资源跨国界转移我们知之甚多，但公共制度的有效运作却需要一些思维定式和很复杂的方法，而这些都无法移植。我们必须集中更多的思想和注意力，加大这方面的研究。

国家构建与限制和弱化国家职能构成一对矛盾，把这对矛盾提上第一要务的位置，可能会使某些人惊呼为荒诞。在过去几年中，世界政治的主流是抨击“大政府”，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家，政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根。

以艾滋病为例，目前发达国家已能通过药物来控制这种流行病的进一步恶化，而在非洲却已有2500万人染病，死亡人数多得令人惊愕。国际社会正在大力推动为治疗艾滋病提供政府资助或者强制性要求制药公司允许它们的产品在非洲和其他第三世界国家市场上以比较低的价格销售。虽然艾滋病问题的部分原因是资源，但政府实施公共卫生计划的能力也非常重要。抗体转录酶病毒药不仅昂贵，而且服用方法非常复杂。这种药品不能一次性注射，必须按照复杂的剂量长期服用，饮食控制稍不严格就会导致人体免疫缺陷病毒变异并产生抗药性使病情恶化。艾滋病的有效治疗需要一套强大的公共卫生基础设施、普遍的卫生公共教育和充分的特定地区的流行病学知识。在撒哈拉以南非洲地区的许多国家(尽管部分国家，如乌干达，比其他国家做得要好很多)，它们即使不缺资源，但缺少治疗疾病的制度能力。所以，治疗艾滋病还需要帮助受害国家增强制度能力来使用它们可能拥有的资源。

贫困国家缺乏国家能力的问题已经直接地困扰着发达国家。冷战的结束在巴尔干半岛、高加索地区、中东、中亚和南亚等地区留下了一群失败的、软弱无能的国家。20世纪90年代，在索马里、海地、柬埔寨、波斯尼亚、科索沃和东帝汶，国家的崩溃或弱化，引发了骇人听闻的人道主义和人权灾难。当时，美国和其他国家还可以把这些问题看作是局部的，而“9·11”事件却证明，国家弱化也构成一个重大的战略挑战。极端伊斯兰恐怖主义染指大规模杀伤性武器的可能性给国家治理不力(week gov—ernance)所造成的问题增加了一个重大的不安全维度。美国在对阿富汗和伊拉克采取军事行动之后，立即背上了国家构建这个新的大包袱。一时间，支持或者在一片空白上新建正在失去国家能力和制度的本领，被提上全球议事日程的首位，而且似乎就要在世界相当多的地区成为安全的重要条件。于是，国家弱化问题既是一个国家又是一个国际性的首要问题。

我把本书分成三大部分。第一部分构建了一个分析框架，用于理解“国家概念”(stateness)的多种维度，即政府职能、治理能力以及合法性基础。该分析框架将解释为什么在绝大多数发展中国家，国家不是太强而是太弱了。第二部分研究国家弱化的原因，特别是为什么尽管近年来经济学一直在努力，但现在仍然没有形成公共管理学。这个缺憾明显地限制了其他国家帮助这些国家增强其国家能力。第三部分从国际的视角来讨论国家弱化问题，即国家弱化如何导致国际局势动荡，如何损害国际体系中的国家主权原则，以及国际层面上的民主合法性问题如何成为美国、欧洲和其他发达国家之间争论的焦点。  本书内容是根据我2003年2月18—21日在美国纽约伊萨卡市康奈尔大学梅森哲讲座(Messenger Lecture)的基础上撰写的。我衷心感谢我的母校康奈尔大学及前任校长亨特·罗林斯，感谢他邀请我回到母校发表这个颇负盛名的系列讲座。我特别感谢康奈尔大学社会学系维克多·内为系列讲座提供的方便，使我能使用新组建的经济和社会学研究中心。为此我感谢该中心的副主任理查德·斯韦德伯格。  本书第三章的部分内容来自2002年8月在澳大利亚墨尔本举行的约翰·博奈森系列讲座(John Bonython I．ecture)和在新西兰威林顿举办的罗纳德·特罗特爵士系列讲座(Sir Ronald TrotterLecture)的演讲。我感谢澳大利亚独立调查研究中心(Centre forIndependent Studies)及其主任格雷格·林赛、新西兰商业圆桌论坛(New Zealand Business Roundtable)的罗杰·克尔和卡特琳·贾德帮助我把我的家人和我带到他们这个地区来。《国家利益》杂志前任主编欧文·哈里斯也对演讲提供了有价值的评论。

本书中许多思想来自我与西摩·马丁·利普塞特数年期间在美国乔治·梅森大学(George Mason IJniversity)教授的比较政治学研究生课程。几年来，我从利普塞特身上学到许多知识，本书为他而作。

许多朋友和同事给了我有益的评论和指导，包括罗杰·利兹、杰西卡·艾因霍恩、弗雷德·斯塔尔、恩佐-格里得、迈克尔·曼尔德鲍姆、罗伯特·克利戈德、约翰·伊肯伯里、米哈伊·伊格纳季耶夫、卡伦·贝特克、罗布·蔡斯、马丁·谢夫特、杰里米·拉布金、布赖恩·利维、加里·哈梅尔、莉萨·韦利坎加斯、理查德·帕斯卡莱、切特·克罗克、格蕾丝·古德尔、马克·普拉特和卡伦·马乔尔斯。

构成本书基础的部分内容也在美洲开发银行(Inter．Ametri-can Development Bank)和美国国际开发署(U．S．Agency for In-ternational Development)进行过演讲。我要感谢美洲开发银行董事长恩里克·伊格莱西亚斯和美国国际开发署政策与项目协调局的安·菲利普斯为此提供的方便。本书第三章中部分内容的演讲地点为弗吉尼亚大学米勒中心(Miller Center at university of Vir-ginia)、哈佛肯尼迪政府学院卡尔中心(Carr’Center at Harvard，sKennedy School of Government)、布鲁斯金大学高级国际问题研究所跨大西洋中心(1Fransatlantic Center at sAIs)、美国希拉丘斯大学马克斯韦尔学院(Maxwell School at Syracuse University)和美国德国马歇尔基金会(The German Marshall Fund)。

我的几位研究助理马赛厄斯·马泰斯、克里斯蒂娜·奇基、马特．米勒，特别是比约恩·德雷斯尔为本书收集了大量的材料。我的助手，辛西娅·多罗加齐在本书编写的各个阶段都给予了协助。

与每次一样，我感谢我的家人在整个过程中给予我的帮助。

本书以坦陈无讳的态度，探索了当今最严峻的挑战：如何应对已经失败或者正在走向失败的国家。弗朗西斯·福山的跨文化分析对读者探究弱国家进行制度构建的两难困境很有启迪。福山权威性地提出了美国也需要致力于提高国家构建的艺术，以免把事情搞糟。

——切斯特·柯洛克(Chester Crocker) 美国乔治敦大学教授

本书以一种聪慧、清醒和富有洞察力的眼光来求解我们这个时代最核心的一道难题。对于布什政府及其批评者，以及全球各地的领导人与决策者而言，福山的分析不可不读。

——罗伯特·卡根(RobertKagan)，美国卡内基国际和平基金会资深研究员

本书堪称佳作，引入入胜，给我们带来一个重要的信息：我们目前对制度构建与国家构建的认识有许多重大的缺陷，有些必须修正。特别是明确区分国家的职能范围和国家政权强度这两个概念至关重要。

——理查德·斯威德伯格(Richard Swedberg)，美国康奈尔大学经济社会学教授

弗朗西斯·福山是一位顶尖的当代事务分析领军人物，他富有洞察力和独道的论述，对我们理解当今世界社会与政治的复杂性很有帮助。

——塞缪尔·亨廷顿(Samuel P Huntington)美国哈佛大学教授