《中国城市承载力及其危机管理研究报告》一书为2006年度中国科协决重大决策咨询研究项目的成果汇编。对城市土地资源、淡水资源、大气与水环境容量、城市交通能力、粮食与食品安全保障能力等进行定量综合分析，探讨了我国城市承载力的现状和面临的主要问题，提出预防超出城市承载力主要因素底线的危机管理原则办法，探索提高城市承载力的途径，为城市的可持续发展，城市化的合理速度规模，科学规划城市，创新管理城市提出建议及对策方案。

本研究主要从城市承载力的状态—压力—响应的角度入手，通过预警指标对城市承载力系统中的土地资源、水资源、交通和环境的承载状态进行评价，并对京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、中原城市群和成渝城市群进行承载力综合评价。借鉴“短板理论”揭示出城市群发展中的制约要素以及发展过程中存在的突出问题，进而对问题根源进行分析。在单要素与综合分析评价的基础上，对未来城市发展的情景进行模拟，试图从城市发展速度、城市发展规模、城市居民的行为方式、技术进步等角度进行未来发展情景的调控，并结合典型城市的资源本底条件，提出提高城市承载力的途径和危机管理策略及政策建议。

城市承载力是随时间、空间条件变化而变化的复杂问题，本研究是个初步探索，意在提供一个评价思路与方法，所得出的结论与提出的建议，望能对当前的城市工作有所裨益。

综合报告

中国城市承载力及其危机管理研究

 一、提升城市承载力的重要性

(一)快速城镇化过程中城市问题凸现的客观要求

(二)转变城市发展模式的必然选择

(三)国家发展的战略要求

(四)城市可持续发展的重要保障

(五)推进国家主体功能区的重要手段

 二、我国城市承载力评价与问题诊断

(一)城市承载力评价

(二)问题诊断

 三、我国城市承载力问题根源解析

(一)资源供给与环境容量的有限性在一定程度上限定了城市承载力

(二)“重型化”工业特征导致经济发展对资源消耗的过度依赖

(三)粗放低效的城市发展模式严重压缩了承载力的有效空间

(四)缺乏科学的发展观念加大了承载负荷

(五)技术进步滞后导致承载力的潜力难以释放

(六)利益与主体错位导致城市发展与资源保护之间矛盾加剧

 四、我国城市承载力预警

(一)城镇建设用地仍然不断扩张，威胁粮食安全

(二)汽车保有量不断增加，挤占城市道路普遍

(三)城市水资源缺口略有缩小，供水安全受到挑战

(四)环境负荷有所降低，但仍然超载

(五)粮食需求不断增加，对进口的依赖程度较高

 五、危机管理策略与承载力提升途径

(一)明确挖潜扩容为目标的总量控制策略

(二)强化调配升级为主线的结构提升策略

(三)推进效率增容为核心的持续增效策略

 六、承载力提升与危机管理的行动方案

(一)指导思想

(二)主要内容

(三)保障措施

 七、构建承载力预警机制的政策建议

(一)尽快建立城市承载力评价制度

(二)将城市承载力纳入社会经济发展规划的必备研究专题

附件1：五大城市群承载力研究

 一、研究对象与研究方法概述

(一)研究范围的界定

(二)研究方法

 二、五大城市群承载力评价

(一)要素承载力

(二)综合承载力评价

 三、五大城市群承载力问题诊断及提升策略

(一)京津冀城市群危机诊断及提升策略

(二)长三角城市群危机诊断及提升策略

(三)珠三角城市群危机诊断及提升策略

(四)中原城市群危机诊断及提升策略

(五)成渝城市群危机诊断及提升策略

附件2：典型城市承载力研究

 一、北京市承载力研究

(一)北京市承载状态评价

(二)北京市承载力情景分析

(三)北京市承载力提升策略

 二、上海市承载力研究

(一)上海市承载状态评价

(二)上海市承载力情景分析

(三)上海市承载力提升策略

 三、广州市承载力研究

(一)广州市承载状态评价

(二)广州市承载力情景分析

(三)广州市承载力提升策略

 四、郑州市承载力研究

(一)郑州市承载状态评价

(二)郑州市承载力情景分析

(三)郑州市承载力提升策略

 五、重庆市承载力研究

(一)重庆市承载状态评价

(二)重庆市承载力情景分析

(三)重庆市承载力提升策略

 六、情景分析总结

(一)典型城市发展模式评价

(二)创建资源节约型城市发展模式

专题报告

中国城市环境承载力及其危机管理

 一、引言

(一)课题研究背景

(二)研究与技术路线

 二、我国城市环境承载现状总体评价

(一)城市环境承载状况特征

(二)城市环境承载力存在的主要问题

(三)影响我国城市环境承载力的主要因素分析

 三、城市环境承载力评估指标体系

(一)PSR评估模型框架

(二)PSR评估指标体系

(三)环境承载力分析预警

 四、典型城市(群)环境承载力评信

(一)长江三角洲城市群

(二)北京市

(三)上海市

(四)郑州市

(五)重庆市

(六)广州市

 五、全国水环境承载力分布特征分析

(一)水环境承载力流域分布特征

(二)水环境承载力区域分布特征

 六、城市环境承载力危机管理对策建议

(一)控源减排，预防事故，减少承载力压力

(二)深入挖潜，调整布局，改善承载力状态

(三)提升水平，强化治理，促进承载力响应

我国城市土地资源承载力及其利用研究

 一、引言

 二、我国土地资源利用现状及其变化

(一)我国土地资源利用基本情况

(二)全国土地资源利用变化情况

(三)全国城镇居民点土地利用分析

(四)城市建设用地的变化分析

 三、我国城乡土地利用问题及分析

(一)我国人口与城镇分布偏集于东部的趋势未变

(二)土地供需矛盾突出，耕地后备资源严重不足

(三)各类非农建设占地过多，效率不高

(四)城市土地非集约利用问题突出

(五)部分大城市土地利用强度过大，影响生态安全和宜居

 四、我国土地承载力预警及城镇用地情景分析

(一)城市土地承载力预警的依据与标准

(二)城镇化方案选择

(三)未来城乡结构演变趋势

(四)城镇发展用地情景分析

 五、五大城市群及典型大城市土地承载力分析

(一)五大城市群城市土地承载力评价

(二)五个典型大城市土地承载力分析与评价

 六、合理集约利用土地，提高城市土地承载力的建议

(一)坚持城市建设用地的国家标准

(二)逐步解决农民进城后的双重占地问题

(三)提倡和奖励城市扩展时使用非耕地

(四)改革完善税收体制，多渠道筹集城市建设资金

(五)建立科学合理的城市领导政绩考核制度和考核体系

(六)适应我国城镇化发展趋势，满足城乡统筹发展需要，制订统一的全国

城乡土地分类和统计标准

城市交通承载力及其危机管理研究

 一、引言

 二、我国城市交通承载力现状分析

(一)城市交通承载力的定义

(二)评价与预警指标

(三)我国城市交通承载状态及预警评价

 三、我国城市交通承载力情景分析

(一)城市道路面积情景分析

(二)案例城市未来年交通承载需求情景模拟

(三)五大城市圈交通承载力情景分析

 四、城市交通系统危机管理

(一)概述

(二)大城市焦点交通问题——交通拥堵

(三)大城市异常交通问题——突发交通事件

(四)大城市突发事件

城市水资源承载力及其对策研究

 一、引言

 二、城市水资源及承载力的现状

(一)城市水资源状况

(二)城市水资源承载力的定义、影响因素及现状

 三、城市水资源承载力(CWRC)指标体系、测算及主要问题

(一)CWRC指标体系及其建立

(二)CWRC的测算

(三)CWRC的主要问题

 四、近中期城市水资源承载力(CWRC)情景分析

(一)全国城市人口与水量情景分析

(二)北京市水资源情景分析

(三)上海市水资源情景分析

(四)广州市水资源情景分析

(五)重庆市水资源情景分析

(六)郑州市水资源情景分析

 五、城市水资源承载力(CWRC)提升途径与危机管理政策

(一)水资源承载力提升途径

(二)城市水资源危机管理政策

附录 本报告中涉及的基本概念

食物供应保障体系与食品安全监控管理研究

 一、引言

 二、基本定义

(一)综合食物的基本含义

(二)食物数量安全"

(三)食物质量安全

(四)突发性食物安全危机

 三、综合食物供应基本保证下对耕地的基本需求问题

(一)我国农业产业整体变化与目前的基本状况

(二)我国区域农业发展状况与后备耕地开发问题

(三)基本观点

 四、我国综合食物基本需求与食品产业发展问题

(一)我国综合食物基本消费状况

(二)我国综合食物需求预測

(三)我国食用农产品市场不同开放方案下的耕地需求问题探讨

(四)基本观点

 五、我国城市食物供应链的食品安全监控、预警及危机管理问题

(一)基本背景

(二)我国食品产业发展状况

(三)产生食品质量与安全问题的主要因素

(四)国家和城市食品安全体系的基本框架与内容

(五)建立国家和城市食品安全可追溯体系的基本内容

(六)城市食品安全风险评估体系的构建

(七)城市食物供应与食品安全保障系统框架

(八)基本观点

 六、建议

2.实施“城市危机管理能力提升工程”

城市危机管理能力提升是针对我国城市危机突然爆发时，城市应对危机能力薄弱的实际情况，根据预警系统对城市承载状态的判断，迅速进入响应戒备状态，准确发出指令，以城市各部门相互配合、全民响应为方式，实现城市顺利化解危机，将损失降低到最小的重要途径。它是推进和谐城市，实施承载力空间管治的关键，是提高城市管理能力提高的重要方面。

城市危机管理能力的提升不仅包括各个承载力要素危机管理能力的提升，而且包括食品安全危机管理能力的提升。

(1)土地资源危机管理能力的提升

加强土地立法，使行政管理与法律约束相结合，强化管理手段。完善土地有偿使用制度，强化土地经济管理手段，有效发挥市场机制配置土地资源的基础性作用，促进我国土地资源利用从粗放型向集约型转变，建立耕地保护新机制。加强土地监察，坚决查处各类违法征、占、买、租土地，非法转让土地的行为，有效遏制土地的破坏与浪费。加强土地整治与保护，防治土地内部与土地周围的环境污染和生态破坏，维护土地外部资源环境与生态及土地内部生态系统的平衡，使土地免遭污染和退化。

严格执行耕地总量平衡政策，力争控制18亿亩耕地数量保持不变，在增大土地整理、复垦力度的同时，努力挖掘现有建设用地的潜力，提高城乡非农建设用地开发强度，扩大城市土地承载空间。结合新农村建设，重点做好迁村并点、土地流转工作，完善城乡统筹的土地利用管制机制，提高“准城市化地区”的城镇化质量。提高村镇用地效率，争取到2020年，将15400平方千米的农村建设用地的开发强度提高到城镇建设用地水平(从170平方米/人提高到110平方米/人)。严格执行城乡用地结构调整对建设用地增长的贡献率在60%，以上用地转化模式。

(2)水资源危机管理能力的提升

全面实施以降低城市水系的点源和面源污染，减少河道内源污染为核心的水源安全保障体系；以管网安全运营和提高供水保障能力为中心的供水安全保障体系；以饮水工程安全为核心的用水安排保障体系；以保护城市河湖、提高城市排水管网的监管水平、完善安全迎汛的管理体系为主要内容的排水安全保障体系；提升水管理和水利用危机的管理能力。建设取水口污染实时监控系统，建立治理水污染设备和物资储备系统，提高应对突发性水源污染的问题。加快建立南水北调输水系统水质污染的预警系统。城市定期举行重大水污染和水短缺时间应急处置联合演习。

“十一五”期间实现：单位工业增加值用水量降低30%(约束性指标)，农业灌溉用水有效利用系数从0.45提高到0.5(预期性指标)。生态环境恶化趋势基本遏制，主要污染物(包括化学需氧量)排放总量减少10%(约束性指标)。减小高耗水工业如火力发电、印染和石油化工业等的比重，适当降低城镇人均生活用水量，增大工业用水循环利用率，提高污水处理率，减少管网漏损率，争取5年内将城市管网漏损率控制在20%。

(3)城市交通危机管理能力的提升

建立交通突发事件管理系统，同时采取有效事件管理措施，降低发现事件、响应事件、清除事件所需要的时间，提高解决交通事件的有效性，降低二次事件的发生，减少交通事件造成的延误，降低偶发性交通拥挤的程度，丰富出行者信息发布内容，实现最大限度降低异常交通所导致的人员和财物的损失，最短时间内恢复道路通行能力的目标。此外，通过突发事件发生时各个部门进行日常协调，形成交通危机对策预案，以备事件发生时，根据预案，在统一指挥领导下进行交通危机管理，为城市突发事件的综合管理提供良好的交通支持。

继续扩大交通基础设施投资规模，建设地下停车场和专用多层停车建筑，提高人均道路面积，但同时防止过快的汽车增长和城市蔓延。加快公共交通的发展，提高公交分担率。大城市在5年内公交分担率提升到30%以上。运用限制汽车牌照、提高汽车尾气排放标准等方式控制汽车数量，以达到节约土地资源、减少空气污染的目的。

(4)环境危机管理能力的提升

建设区域间的联合预警预报体系，以有毒有机污染物和重大环境风险事故为主要管理对象，对重大区域性污染源信息实施联合通报；通过环境风险区划，为区域风险管理策略的制定提供科学的依据，为区域内的生产和生活活动的抉择提供充分的环境风险信息，全面实施污染物排放总量控制的原则；加强环境监管，全力避免污染事故、环境安全事故发生；重视电子垃圾、微污染有机物(POPS)、光化学污染等新型污染，严格限制“洋垃圾”进口；提高资源能源利用效率，促进产业技术升级；促进全民参与环境保护。

(5)食品安全危机管理能力的提升

将“事后管理”模式尽快转变为“食品溯源、全程控制、诚信保障、风险评估、危害预警和应急预案”的“事前管理”模式；建立从“农田到餐桌”的食品溯源机制，同时在我国各城市的突发重大食品安全问题的应急管理体系中，特别是在重大自然灾害易发区域的城市，应尽快考虑通过立法程序来建立不少于5天的基本食物公共应急供应储备体系，以及不少于7天的基本食物公众家庭应急食品储备机制。

(三)保障措施

顺利实施“城市承载力空间管治工程”和“城市危机管理能力提升工程”，有效开展承载力提升行动，需要得到各方面的有力支持。要从城市承载力预警体系建立、实施主体确立、危机管理方式转变、公众参与机制强化、实施途径顺畅等方面采取响应的措施，以保障城市承载力和危机管理能力有效提升，城市各类活动有序进行。

1.建立承载力预警体系，增强评估的科学性

科学的承载力预警评估体系是科学评价城市承载力的根本前提。针对现有承载力评估体系的缺失，结合我国城市的地域特点，根据城市承载力各要素的实际情况，从预警性指标和综合承载指标两方面建立城市承载力评价指标体系。首先，选取各要素子系统中反映要素供给与需求两方面的指标表示承载力，并且建立专家“头脑风暴”选择指标，建立初步的指标体系。运用初步的指标体系对京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、中原城市群和成渝城市群五大城市群进行承载力评价和管治示范，并与城市发展的实际情况校核指标体系。其次，对全国200多个地级市进行承载力评估，进一步优化承载力评估体系，最终确定一套适合中国国情的城市承载力评价指标体系，对全国660个城市进行承载力评估。

2.构建承载力评估机构，确立实施主体

明确的实施主体是保障承载力空间管治的关键，也是推进我国主体功能区的重要保障。城市空间管治的实施主体是城市政府。空间管治的实施必须以权威的评估机构的评估建议作为依据。评估采取政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学评估的方式。承载力的评估机构分为组织机构、评估机构、实施机构。组织机构由城市政府组织，或者委托当地科协组织评估。评估机构由国土、水利、交通、建设、食品等方面的专家组成，负责承载力指标体系的构建与承载力的测评与发布。实施机构则由政府及其各职能部门组成，具体落实城市空间管理、规划实施后评价、提升承载力策略等。

3.建立和发展城市承载力和危机管理的资源保障体系

建立和发展城市承载力和危机管理的保障体系。未来城市承载力的空间拓展，有效的危机管理是建立在充分的资源保障基础之上的。城市政府有必要把危机管理的资金纳入政府的预算之中，建立应对各种灾难和危机的专项基金，通过社会保险等方式扩大资金的供给。并且完善战略性资源的贮备，编制资源目录，以有利于有效调动资源。此外，城市要加强人力资源的培养和训练，为危机管理提供充足的人力资源。

4.转变危机管理模式，实施全过程监管

由“事后管理”转变为“事前预警”、“事中应急”“事后总结”的危机管理模式，建立评估、预警、对策、经验积累的管理能力提升过程。事前预警包括危机的确认、危机风险的评估、危机风险的监控等一系列活动，从各个环节上防止危机爆发。发挥危机管理指挥机构在应急工作中的中枢作用，建立危机应急平台，调动各个部门联合行动，实现平稳应对危机。认真总结危机处理过程中的经验与不足之处，进行预警方案改进，为危机管理积累丰富的经验。

应建立环境污染举报制度，加强群众监督，任何单位和个人都有保护环境的义务，有权对污染、破坏环境的行为进行检举和控告。逐步建立和完善环境污染的监督与管理办法，明确政府和有关部门职责，完善监督管理制度，强化污染防治措施，健全监测与应急机制，强化责任追究。

5.强化公众参与机制，提高公众危机意识

树立社会公众新的资源观，提高社会公众的危机管理意识与能力。政府通过教育和培训等方式，提高公共管理者的管理意识、知识和技能。公众的参与是整个城市危机管理的基础，因此通过公共信息的传播、教育以及多学科的职业训练等途径，增强危机管理意识与能力。

充分依托信息交流与共享平台，主要是通过网络和其他如电话、信件等通信手段，建立起作为信息受体的公众与信息提供者、生态环境保护和建设的决策者的交流与互动的有效平台，公众可以充分了解与自己切身利益相关的环境问题，使得公众能真正参与城市承载力提升与危机管理中。

6.加强部门之间协作，保障实施途径顺畅

建立有效的危机管理联动机制，把个体的力量转化为整体的力量，从而发挥出整体的最大优势。加强各个危机管理主体之间的联动机制，在专门的危机管理机构中进行经验交流，提高城市危机管理的效率。建立非政府组织及市民参与的危机管理社会网络，开展市民危机自救实景演练，动员全体市民参与危机管理，建立政府与市民及民间组织之间的联动机制。建立政府与媒体之间的良性互动，有助于准确掌握信息、增加管理透明度，稳定局势等。加强城市政府与危机管理研究力量的交流与合作，进行危机管理经验的咨询。

七、构建承载力预警机制的政策建议

(一)尽快建立城市承载力评价制度

提高城市承载力是城市可持续发展的关键，也是新时期现代城市发展建设的重要内容。为了引导城市健康持续发展，加快资源持续、环境友好的现代城市建设，提升城市承载力以及对危机的应对能力，建议国家有管部门要在明确承载力内涵的基础上。尽快建立城市承载力的评价指标体系、加强预警性指标的研究，通过预警指标对城市发展过程中的要素状态已经发展模式提出警示；实施城市承载力评价制度，诊断城市发展过程中的问题，对不同类型问题的城市进行分类指导；发布《中国城市承载力评估报告》，建立城市发展模式的评判机制，保障城市承载力范围的可持续发展。

(二)将城市承载力纳入社会经济发展规划的必备研究专题

将城市承载力研究作为社会经济发展规划、区域规划、城市规划发布前的必备研究专题，将城市发展目标与路径选择有机结合起来，并且作为规划实施后评价的重要参考依据。建立基于城市承载力的可视化系统，模拟承载力空间状态、预警状态，建立全国一区域一城市分级管理的承载力系统，进行城市承载力分空间区管理。P30-34

城市问题始终伴随于城市化发展过程，随着城市的发展，各种各样的城市问题随之增多。城市问题涉及的范畴极为广泛，目前普遍关注的“城市病”就有环境污染、城市贫困、住宅紧张、交通拥挤、社会犯罪、资源匮乏等。这些城市病制约了城市发展，由此引发了我们对城市容量的思考。

我国正处在城市大发展时期，一方面，为顺应经济快速发展需要，城市迅速扩展；另一方面。为弥补历史欠账，需要消耗大量的能源、资源，兴建众多城市基础设施来满足生产和城镇居民生活的需求；此外，由于农业生产力的提高，预计未来20年內每年将有千万左右的农民转化为城镇居民。上亿农村剩余劳动力进城务工是城市发展必须面对的严峻现实。面对城乡两方面的压力，我国的城市在基础条件和人口规模等方面都有一个承载能力问题。城市化要实现持续健康发展，其前提是不能突破城市的承载能力。

国家“十一五”规划纲要提出了促进城镇化健康发展的要求：“提高城市综合承载力”。“规划城市规模和布局，要符合当地水土资源、环境容量、地质构造等自然承载力，并与当地经济发展、就业空间、基础设施和公共设施供给能力相适应”。

党的十六大报告提出全面建设小康社会的目标。党的十七大报告进一步提出了新要求，到2020年，我国GDP总量及人均国內生产总值要在2000年的基础上翻两番，基本完成工业化的历史使命；同时，城镇化水平提高到55%以上，形成结构合理、功能互补、统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、整体效益最大化的大、中、小城市体系。

如果按照现行的发展模式，能否实现全面建设小康社会的目标？能否保障城市的可持续发展？目前制约我国城市承载力的因素主要有哪些？造成城市承载力问题的原因何在？如何减轻或避免城市土地问题、水资源问题、环境问题、城市交通问题的压力？如何统筹城市与区域人口、资源、环境等发展？如何提高城市承载能力？这些问题使国家可持续发展面临着重大挑战，成为我国城市未来几十年发展的重大问题。

2006年开始。中国科协委托中国城市科学研究会牵头，联合中国环境科学学会、中国食品科学技术学会和中国土木工程学会等，以共同参与的方式，开展重大咨询课题“中国城市承载力及其危机管理”的研究。该项目旨在研究快速城市化时期，城市土地资源承载力、水资源承载力、交通承载力、环境承载力、粮食供应与食品安全和城市发展之间的相互作用机制，从区域与城市两个空间尺度揭示承载力问题根源，通过对未来城市发展的情景模拟，提出提高城市承载力的途径和危机管理策略，为城市可持续发展与有序管理提供科学依据。

本研究主要从城市承载力的状态—压力—响应的角度入手，通过预警指标对城市承载力系统中的土地资源、水资源、交通和环境的承载状态进行评价，并对京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、中原城市群和成渝城市群进行承载力综合评价。借鉴“短板理论”揭示出城市群发展中的制约要素以及发展过程中存在的突出问题，进而对问题根源进行分析。在单要素与综合分析评价的基础上，对未来城市发展的情景进行模拟，试图从城市发展速度、城市发展规模、城市居民的行为方式、技术进步等角度进行未来发展情景的调控，并结合典型城市的资源本底条件，提出提高城市承载力的途径和危机管理策略及政策建议。

城市承载力是随时间、空间条件变化而变化的复杂问题，本研究是个初步探索，意在提供一个评价思路与方法，所得出的结论与提出的建议，望能对当前的城市工作有所裨益。

周干峙

中国城市承载力及其危机管理研究课题组  专家组组长、两院院士

2007年10月