浙江，一个先行的省份；

中国，一个正在崛起的大国；

今日，一个机遇与挑战并存的转型期；

未来，一个多元治理和谐治理的善治社会；

聚焦，一个顺应全球化立足本土化的现代地方政府。

本书以研究浙江省为主要模本，阐述了什么是善治，如何实行善治，并通过浙江省地方政府的善治，探讨了转型期中国地方政府模式创新的实现途径。

国际舆论将中国视作正在崛起的大国，浙江省则是这个蓬勃发展中国家的一个先行省份。本书的研究以该省为主要模本，正是基于其经济社会发展和地方政府改革在全国所处的领先地位，因为先行探索的经验值得其他地区借鉴。当然，聚焦浙江并非局限于浙江，本书的着眼点在于探讨转型期中国地方政府模式创新的实现途径。

序言 善治源于探索

第一章 从浙江看地方政府制度变迁

 第一节 地方政府改革的市场化背景

一、多元化市场主体奠定微观基础

二、市场机制发挥资源配置基础性作用

三、中小企业与特色产业推动区域发展

四、地域人文精神支撑市场化改革

 第二节 市场化与地方政府改革的互动演进

一、利益契合效应

二、增量改革效应

三、“无为而治”效应

四、制度转化效应

五、层级博弈效应

六、权力下放效应

 第三节 地方政府改革的浙江探索

一、地方政府职能的转变

二、政府机构改革的历程

三、政府管理方式的调整

第二章 转型期地方政府的困境

 第一节 挑战纷呈的转型期

一、行政环境与社会转型

二、转型期的矛盾和特征

三、地方政府的内在冲突

 第二节 当前地方政府之弊病

一、关于地方政府职能

二、关于地方政府层级

三、关于地方政府机构

四、关于地方政府管理

五、关于地方政府信用

 第三节 “华山之路”在改革

一、全球化倒逼地方政府改革

二、科学发展观呼唤地方政府改革

三、构建和谐社会亟须地方政府改革

第三章 扑面而来的政府改革浪潮

 第一节 公共行政模式

一、公共行政模式的历史渊源

二、公共行政模式的理论基础

三、公共行政模式的基本特征

 第二节 新公共管理模式

一、新公共管理运动的时代背景

二、新公共管理模式的理论基础

三、新公共管理模式的实践探索

 第三节 治理与善治理论

一、治理概念的界定

二、多中心的治理结构

三、对善治的探求

 第四节 善治在中国的本土化

一、善治理念与儒道思想的相融

二、善治的中国式阐发

三、中国共产党领导下的善治之路

第四章 地方政府创新的目标模式

 第一节 迈向现代地方政府

一、政府的起源与性质

二、地方政府的价值与合法性

三、传统地方政府的历史形态

四、从管制行政到治理行政

 第二节 现代地方政府的本质特征

一、以服务为宗旨

二、以公平为核心

三、以民主为基础

四、以法治为保障

 第三节 施政理念的转型

一、从“物本型”转向“人本型”

二、从“全能型”转向“有限型”

三、从“权力型”转向“责任型”

四、从“暗箱型”转向“透明型”

五、从“设租型”转向“廉洁型”

第五章 契合善治的地方政府职能

 第一节 地方政府与市场的治理边界

一、政府与市场关系的历史演变

二、市场失灵：政府治理的切入点

三、不同侧重与特点的制度安排

 第二节 地方政府与社会的治理边界

一、政府与社会关系的理论梳理

二、政府失灵：非政府组织治理的弹性空间

三、地方政府与非政府组织的治理重心

 第三节 现代地方政府的职能定位

一、地方政府的基本功能

二、地方政府职能的类型及实现形式

三、地方政府的纵向职能配置

四、现代地方政府的具体职能

第六章 地方政府组织与区域公共物品

 第一节 地方政府的组织结构设计

一、地方政府运作中的权力关系

二、扁平化的地方政府组织

三、省直管县体制的探讨

四、地方政府的合理规模

五、地方政府的机构设置

 第二节 区域公共物品的合作供绗

一、公共物品的属性和分类

二、区域公共物品的政府直接供给

三、区域公共物品的政府间接供给

四、事业单位体制改革

 第三节 乡镇政府组织与农村公共物品

一、农村公共物品供给的政府职责

二、行政体系末端的组织架构

三、村民自治的制度保证

四、农村公共物品的多中心供给

第七章 地方政府的公共资源配置

 第一节 人力资源配置

一、公共职位与人力资源的组合

二、西方公务员制度的起源和发展

三、官僚制组织在中国的扬弃

四、地方政府公务员的素质保证

五、地方政府公务员的机制导向

六、地方政府公务员的职位聘任

 第二节 财政资源配置

一、确保财政支出的公共性

二、力求公共服务的均等化

三、推进预算管理的科学化

 第三节 信息资源配置

一、信息不对称导致的政府失信

二、地方政府的信息公开

三、地方政府信息的公共平台

四、电子政务与配套制度建设

 第四节 国有资产配置

一、建立现代产权制度

二、调整国有资产布局结构

三、完善国有资产保值增值机制

第八章 地方政府的运行机制创新

 第一节 地方政府的决策机制创新

一、有限理性下的政府决策

二、开明的精英决策模式

三、地方政府决策的程序约束

四、地方政府决策的公民参与

五、地方政府决策的专家咨询

六、地方政府决策的追踪纠错

 第二节 地方政府的执行机制创新

一、地方政府执行的政策规避

二、构建有效执行体系

三、改革行政审批制度

四、理顺行政执法体制

 第三节 地方政府的监督机制创新

一、行政监督的多元组合

二、行政问责的制度建构

三、行政绩效的系统评价

 第四节 地方政府的应急机制创新

一、公共危机与应急管理

二、地方应急组织体系

三、应急管理程序设计

结语 全球化与本土化

主要参考文献

后记

一、利益契合效应

在计划经济时代，由于实行高度集权的管理体制，中央一般通过完整的指令性计划控制地方行为。在此条件之下，地方政府的利益要求通常被压制，因而缺乏制度创新的积极性。中共十一届三中全会提出，权力过于集中是我国管理体制的一个严重缺点，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营自主权。随着市场化大幕的徐徐拉开，地方政府开始拥有相对独立的权力，并自然出现获取利益的强烈内在冲动。

改革开放以来的较长一个时期，放松管制成为地方政府制度创新的主题。首先改变的是政社合一的人民公社体制，农民是最早的获益者。家庭联产承包责任制扩大了农民的经营自主权，促使乡镇企业等民营经济异军突起，有力地推动了农村工业化；与之相对应，城镇居民的经济活动空间也不断拓展。在这一过程中，浙江省地方政府①逐步调整指令性计划管理，积极改革流通、物价等体制。特别是基层政府对民营经济的主动支持以及高层政府的保护性默许，成为当时在理论和政策跟不上实践发展的情况下促使市场主体和市场体系发育的一种策略。②从1978年开始，温州市政府就在全国率先制定《温州市私人企业管理暂行办法》、《温州市挂户经营管理暂行规定》、《关于鼓励个人和私营经济进一步发展的规定》、《关于大力发展股份合作企业的规定》等文件。当民营经济得到“正名”后，各级政府更是相继采取税收减免优惠、允许产品价格浮动、给予支农资金照顾等政策。到20世纪90年代中期，民营经济发展面临诸多结构性矛盾时，地方政府又大力倡导“二次创业”战略，鼓励企业进行产品结构、技术结构和组织结构的升级。而在推动多元化市场主体成长的过程中，浙江省地方政府的经济管理方式也得到了显著改变。

地方政府对民营经济的扶持，重要原因之一在于两者利益高度契合。民营经济的目标函数是企业利润最大化，因而它们希望尽可能多地获取“物美价廉”的制度产品；地方政府的目标函数是本地利益最大化，因而具有追求经济快速增长的强劲动力。这在县域经济特色鲜明的浙江省表现得尤其明显。一方面，地方政府通过市场化和分权化成为独立的利益主体后，已不单是原本意义上的地方政权组织，而是扮演起区域经济总代理人的角色。地方政府必然与微观经济组织发生紧密联系，并积极实施制度创新，使改革的潜在收益转化为区域的社会福利。另一方面，民营经济日益成为地方财政的重要来源，并在扩大就业、改善基础设施等方面成绩卓著，与地方政府结成了紧密的利益共同体。正如世界银行《1996世界发展报告》指出：民营企业的产权“虽然模糊，但是隐含的产权分享制导致企业家和地方政府共享生产风险和成果”。①更应看到，市场经济中的政府利益并不完全等同于公共利益，地疗政府官员在社会扮演着多重角色——只不过社会制度应当要求形成这样的机制：利益主体的利益追求过程，同时也是公共利益的实现过程。地方政府官员在追求公共利益的过程中，要获取职务、荣誉、物质等其他合法利益，就必须提高自身的工作绩效，包括在政府管理创新上的作为。所以基于利益的高度契合，民营经济在微观层面的创新与地方政府在宏观层面的改革互相推动，从而形成相互支持的制度安排。

二、增量改革效应

计划经济体制逐渐让位于市场经济体制，是过去近30年我国制度变迁的基本路径。任何一项制度创新都会损及原制度的部分受益者，却有利于新制度的潜在受益者。为了避免改革出现巨大风险，降低实施成本和摩擦成本，浙江省地方政府采取了渐进性的增量改革方式，即并非一味破除旧体制中的所有政策，而是先积极推动新体制成分的扩展，待条件成熟后再予以调整甚至完全替代。

20世纪80年代，在国有经济和原有计划经济成分之外，浙东北地区大力发展乡镇集体经济，浙南地区加快发展个体私营经济，浙中、浙西地区则坚持兼容并蓄的发展。无论哪一种模式的民营经济，都是靠民间筹资得以兴办，不受国家计划限制，却能使地方政府增加税收，给当地居民增加收入。同时，地方政府利用“收人增量”，还可以更好地扶持国有企业，避开由传统体制惯性所带来的阻力，使制度变迁付出的代价最小化。到90年代，随着人们思想观念的转变，特别是民营经济所提供的税金、资本和大批就业岗位，能为国有企业资产重组、人员分流创造较大回旋余地之时，浙江省地方政府才全面推行国有企业改制改组。事实上，民营经济的发展，反过来又推动地方政府缩小指令性计划范围，扩大市场调节的领域，进而对企业由以直接管理为主逐步转向了间接管理。

从浙江省地方政府改革的轨迹可知，由于在市场化进程的较长时期内，改革所提供的“收人增量”有效减少了制度变迁的摩擦成本，新旧体制在一定阶段可以相安无事，各有生存宅间。而增量改革产生的多元化市场主体和日益完善的市场体系，使地方政府可以从直接“管企业”、“管市场”方面退出，更好地履行公共物品供给的基本职能。因此，浙江省地方政府先培育和发展增量经济，既绕开与既有制度的正面冲突，避免存量改革难以处理好长期利益与近期利益的关系；又倒逼政府职能转变，还权于市场，从而实现类似于帕累托改进的状态。当然，增量改革发展到一定阶段，必然侵蚀原有制度受益者的既得利益，此时“帕累托改进”就会向“非帕累托改进”转变，改革的摩擦成本将上升。但经过前一阶段的积累，地方政府已经有更多方式、更强实力对改革的失益者进行补偿。而为减少改革摩擦成本所采取的应对之策，也是地方政府顺应市场化转型的必然选择。

三、“无为而治”效应

社会本身具有相当的自治能力，关键在于政府是否给予相应的空间，这在市场经济条件下尤其如此。改革开放以来，对于基层群众和广大企业推进市场化的微观实践，浙江省地方政府一般不予干涉，甚至有几分“听之任之”，因此被视作“无为而治”。比如，关于企业如何投资经营、联合重组、拓展市场等问题，浙江省地方政府基本不过问，所以在企业“抓大放小”的年代，培育大企业不力曾被认为是政府工作的“软肋”。地方政府的“无为而治”更体现在对一些“敏感”新事物的宽容上。在过去的特定年代，基层政府不割或不割尽“资本主义尾巴”；在个体、私营经济被视作悖逆公有制之时，地方政府保持“无言”；在股份制被看成资本主义生产关系之时，地方政府对股份合作制予以默许。应该说，这种“无为而治”客观上支持和保护了群众的创造热情。

一般而言，在体制转轨的初始阶段，“最先成为政策创新的发动者的是处在社会基层的、对旧的体制的弊端有深切的了解、对旧体制破除后的预期利益有迫切需求的群体。对政策创新产生抵触、反对的则是旧体制系统中规则的守护者，他们凭借旧体制的组织结构和权力资源，试图将政策创新中的初始政策设计或发动挡旧去”。①地方政府往往容易扮演后者的角色，相比之下，浙江省地方政府的“无为而治”实在是很高明的。P12-14

善治源于探索

对于地方政府而言，改革是永恒的。

借用B·盖伊·彼得斯的话，“变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态”。①毫无疑问，我们的地方政府离“完美”两字还有很大的距离，那么如何探求理想的治理形态呢？

过去近30年，中国处于急剧的礼会转型期，各级地方政府的改革也不断推进。改革的实质是政府源于公共需求对自身价值与合法性的求证，是政府在一定历史条件下对自身与市场、社会之间关系的调整。这种“求证”和“调整”永无终点，而且始终面临风险与挑战。尤其是面对社会转型，改革就像处于十字路口。顺潮流者，地方政府将随时代保持并提升价值；逆潮流者，地方政府的合法性将逐步削弱乃至丧失。所以改革的路径选择，对地方政府是事关全局的重大问题。

20世纪以来，对于如何改革政府，或者说，如何使政府更好地适应时代的要求，全球范围思潮叠出，各国实践此伏彼起。其中，治理和善治理论则是20世纪90年代兴起的极具影响力和适用性的公共管理理论。随着政府、市场的相继失灵，也由于非政府组织的局限性，人们逐渐意识到：在政府—市场—社会三分的格局中，对任何主体都不能抱有幻想；同样，对任何主体也不能忽视，唯一的选择是携手分治。善治就是这一理念的载体和归宿，它无疑是推动公共利益最大化的过程，是政府与市场、社会的一种新型关系——这是近乎理想的状态。善治是西方舶来品，置身中国的语境，我们有必要就此作本土化的阐发：

——就治理主体而言，善治是“善者治理”。作为善治社会的治理主体，无论政府、非政府组织或是私人企业都应具有合法性。尤其是发挥元治理功能的政府，更应是温良、公正的治理者，是值得公众信赖的合格治理者。

——就治理目的而言，善治是“善意治理”。治理的本意是服务，没有服务的治理就没有存在的必要。从根本上讲，政府治理的出发点，是让公众享有更充分的公共物品，享有更高满足度的公共管理，从而实现社会公众福利的最大化。

——就治理方式而言，善治是“善于治理”。它不是政府统包统揽的治理，更不是权力压制、单向施恩，而是建立在契约基础上的合作。治理的过程，是多中心良性互动的过程，是政府不断回应公众需求的过程。

——就治理结果而言，善治是“善态治理”。这是一种境界，是一种多元治理、和谐治理的社会形态。在善治的形态中，矛盾与冲突仍会频繁出现，却能最大限度地被社会所包容、被制度所接收、被机制所化解。

因此，要趋近并实现善治，我国地方政府亟须改革，亟须探索，亟须在创新模式上迈出更大的步子。构建一个顺应全球化、立足本土化的现代地方政府是改革的目标定位。

而众所周知，“政府”有广义和狭义之分。广义的政府指国家机关构成的整体，即人们通常所讲的国家政权，包括立法、行政、司法、军事机关等；狭义的政府仅指行政机关。总体上，本书对地方政府的界定是狭义的。

国际舆论将中国视作正在崛起的大国，浙江省则是这个蓬勃发展中国家的一个先行省份。本书的研究以该省为主要模本，正是基于其经济社会发展和地方政府改革在全国所处的领先地位。因为先行探索的经验值得其他地区借鉴，先行遭遇的问题也具有前兆性。当然，聚焦浙江并非局限于浙江，本书的着眼点在于探讨转型期中国地方政府模式创新的实现途径。这些途径至少在理念层面具有普适意义。

走向善治是一种希冀，一种期盼。在社会转型的宏观背景下，各级地方政府不会沿着既有的轨迹一成不变地运行，也不会沿着任何预设的轨道有条不紊地变革。但是，理论与实践有机融合后的裂变和升华，其产生的力量是雄浑的，产生的影响必是持久的。无论政府还是社会，都将在这样的作用力下一步一步地前行。

是为序。

这首先是献给父母的书。

在我刚打算写一部有关地方政府改革的专著时，80多岁的老父亲因中风住院。我请假前往陪护了一段时日，在后几天，他的头脑渐渐恢复了一些，虽吐辞费劲、难以成句，却大致能听懂别人简单的话语。我在闲聊中告诉父母，最近正着手写一点东西，或许会出一本书。父亲点了点头，向来严格的母亲当即便说：“好好写，不要粗制滥造。”

过了几个月，父亲的语言功能恢复得不错，却又因心衰来杭州住院。只要不出差，每天我都到医院探护。看着病榻上的老父亲，看着坐在床头的母亲——白发、皱纹、老斑……岁月改变着一切，也无情地、一年一年地改变着他们的容颜。唉，守着他们，真是一种福分。但身为儿子，我做得够吗？

在成长的岁月，我没少让父母操心；而到自立之时，他们已见不着儿子的身影。每年，我一般是在春节回家数天，期间请吃应酬，难得在家陪着。父母总是说“去吧，外边还得照应”。于是，我便心安理得地“去”了，一转眼又匆匆忙忙“返”了。古语云：“父母在，不远游；父母在，不登高。”如此而言，我是大不孝的。

可是，父母总告诫：安心在外工作，有什么消息及时告诉就是了。有什么消息呢？于是，我只能尽量制造一些值得告知父母的“消息”，以换取他们的宽慰，弥补自己的不孝。今天的这本书，并没有什么特别，只是对平日一些思考的承载。不过，既然成稿付梓，首先应当奉送的自然是父母。

所谓后记，大体都是说一些感谢的话。因为我们做任何一件事，都离不开需要感谢的人。

长期以来，浙江省地方政府具有浓厚的改革氛围和创新气息。在日常工作过程中，许多省领导的思考和理念让我深受启迪；省政府秘书长冯顺桥，副秘书长陈国平、俞仲达、李学忠等领导的一些思路和观点，对我的研究有很大的促进和帮助；本书还参考了陈国平副秘书长有关论文的内容，在此都表示衷心的感谢!

本书选题作为浙江省哲学社会科学重点研究基地——浙江大学地方政府与社会治理研究中心的列项课题，经评审被纳入省科技攻关计划软科学项目序列，中心主任、博士生导师陈剩勇教授对我的研究提出了宝贵的指导意见；省科技厅厅长蒋泰维和计划财务处处长周伟强、副处长赵兴龙给予了大力支持；我的兄长陈广建对本书框架作了指正，并题写了书名；浙江大学出版社副总编黄宝忠为本书出版作了大量工作；省图书馆信息中心主任屠雷激、省政府办公厅资料室陆复光给我借阅书刊提供了不少方便；省政府办公厅、研究室诸位同仁以及省级有关部门的同志也帮助良多，在此一并表示衷心的感谢!

最后，我要感谢我妻轶男和爱女嘉嘉。由于平日工作繁忙，本书可以说是利用业余时间完成的。伏案执笔是一项“苦差”，对家庭而言却是一项“闲差”，意味着逃脱了许多杂务。一声感谢不足以代表心意，但寄托着心情：谢谢了!

陈广胜

2007年7月于钱塘江畔