作为日本厚生省官员，作者曾亲身参与和经历了日本20世纪五六十年代启动的环境治理过程，本书以个人回忆的方式，记录了日本战后原子弹爆炸受害者的医治、公共卫生保健制度的建立与普及、高速经济发展带来的环境污染，以及因公害产生的一系列尖锐的政治、社会和经济等问题。本书揭示了当时日本为解决经济发展与环境的矛盾，在环境治理立法、执法等过程中，政府各行政部门之间的斗争和协调，政府、产业界与民间各自的立场和诸多事件的解决方案。对于当前中国经济发展与环境的现状有相当的借鉴意义。

以史鉴今，以邻邦鉴中国。日本环境官员用亲身经历所讲述的故事：经济高速发展与环境治理的矛盾；环保部门政策法规制定与政府其他部门的合作与斗争；政府监管官员与专家身份的统一与分裂；公害赔偿制度的形成与缺憾。

在制定环境保护相关法律时，我们要与各部门、各领域、各地方团体和民间组织打交道，进入一个又一个自己不熟悉的领域，进行沟通或论战，要想获得胜利除了要具备相当丰富的知识和见识，还得拥有一定的权力。

环保行政部门必须在正反两方面意见中作出自己的决断，但可以自行作出行政决策的事情并不多，而是需要政治决策的参与。在执行政策的过程中，还必须具备与各领域的科学家及各部门合作解决问题的机制，所以，一手合作，一手争斗才是上策。

20世纪五六十年代是日本经济高速增长的时期，人们从大众媒体的宣传狂潮中开始关注公害问题，国民的谴责和厌恶赵是广泛和强烈，公害行政才有可能被推着向前走。我们就是借着这股舆论的东风申请预算并与各部门交涉，一步一步地推进环保行政事业。

序  初识公害行政

日本战败和学校复课 

就职保健所与留学生活 

第1章 公害行政草创期

关于煤烟等的立法

公害科的诞生与防治公害协定的签署

誓作公害行政官

第2章 公害概念的确立

四日市的大气污染与补偿制度的设想 

《公害对策基本法》的制定

第3章 公害病的认定、救济和补偿

关于不明疼痛症的“厚生省意见” 

水俣病的“厚生省意见” 

第4章 决心投人公害行政工作

制定《公害健康受损救济特别措施法》

公害损害赔偿保障制度的制定

水俣病患者的认定

第5章 重整公害行政

反对和平文化革命的浪潮 

朝着重新研究环境标准努力

第6章 环境标准的修订过程

修订Nox对策 

关于汽车尾气排放的标准 

收集N02环境标准研究的数据

环境厅关于N02标准的再研讨 

环境标准修订的最终判断 

关于N02和环境影响事前评估

环境影响事前评估法案为何没有成功

第7章 活用经验

在筑波大学的经历 

在发展中国家应用日本的经验

结束语

矶子火力发电站的建设与公害防治协定

就在四日市、三岛与沼津、预算编制、成立公害防治事业团等一系列大事进行的同时，横滨市的矶子电源开发煤炭火力发电站的问题也在等待解决。1963年4月，社会党人士飞鸟田一雄当选了新一任市长，作为横滨市原有的京滨工业区的一部分，横滨市的这个发电站与鹤见和东神奈川一线的临海工业地带一起，形成矶子地区新的填海建造的工业区。然而，新市长的竞选诺言正是严格的环保政策。

1964年3月，黑川调查团的“四日市对策建议书”上报政府，与此同时，三岛、沼津反对联合企业的环保运动声势浩大，政府决定再次派遣黑川调查团去三岛和沼津。这些动向也波及到了横滨的根岸湾岸石油联合企业的建设。5月，横滨市中区和矶子区的环境保护协议会的同仁来到厚生省讲述情况，希望我们能够进行该建设项目的事前调查。

我对他们解释说，战后不久，横滨市区美军驻地内就发生过横滨哮喘。1962年春天，美国也曾派专家来位于神奈川县座间市的美军406医学研究所对病情发展进行跟踪研究。我在说明以上情况的同时，也表示对这一问题的高度重视，并且说，如果飞鸟田市长按照竞选宣言采取严厉的环保政策，将矶子地区追加规定为工厂建议限制区域的话，石油联合企业的项目就要下马。

之后，我也曾听到来自横滨市的批评说：“作为厚生省的科长，不应该作不负责任的发言!”此刻，我倒是很想知道飞鸟田市长的真实想法。后来，我又被沙川政务次官叫去训斥：“你这个公害科科长怎么老是傻乎乎的，要尽快去采取有力措施。”政务次官是藤山派的人士，后来听说藤山议员的私宅就在横滨的山上，我这才好像明白了他为何这般训斥。

但是，依照《煤烟法》的规定，横滨是限排指定地区，而全国统一的排放标准为1.2g／m2(在摄氏0度、一个标准大气压的条件下，一立方米中的烟尘含量为1.2克)，SO2含量标准为0.22％，法律上不可能作更严格的规定。况且，对火力发电站进行限制的权限直接归通产大臣管辖，只靠《煤烟法》的力量，神奈川县和横滨市做不了任何改变。我们表态：“厚生省在法律上无法阻止该项目的建设，但横滨哮喘的确是大问题，所以我们仍不赞成在造成大气污染的地区建造大负荷排放的煤炭火力发电站。”

发电站的建设，首先要得到内阁总理大臣对其基本建设规划的认可，然后需呈报经济企划厅的电力开发调整审议会的审议。由于《自然公园法》涉及到水力发电站的内容，因此，厚生省的国立公园部长，以审议会干事会委员的身份参加了审议，而公害科没有机会参与。横滨市的代表组织了市里自己的专家小组，根据专家小组的建议，进行了黑川调查团式的事前调查以后，严格详细地计算出烟囱高度标准、烟尘排放标准、公害防治对策等，将其以协议书的方式约定遵守。如果经济企划厅同意公开协议书的内容，横滨市就同意建设发电站的审议。

矶子电力开发煤炭火力发电站是煤炭业发展战略的环节之一，煤炭劳动工会是日本劳动组合总评议会中强有力的组织，它强烈期待着这项计划的实施。而且，据说社会党总部也要求飞鸟田市长促成此事。当时，对于居民反应强烈的开发项目，主要是靠社会党议员在国会上帮助居民请愿和到政府机关直接交涉。而到横滨的环境保护协议会上访的人，主要是地区环保组织的成员和商店街的人们，同行的国会议员秘书也是保守派，他们主要是要求制定严格的公害对策，和三岛、沼津地区的反开发运动并不一样。

一天，我接到国立公园部长的电话说：“今天有事不能出席电力开发调整审议会的干部会，你代我出席吧。”于是我立即赴会。会上，经济企划厅的人问我说：“你为什么坐在这儿?”我回答说是代替国立公园部长来的，他又不好叫我离开，于是勉强让我坐在那儿。这次会议正好是讨论横滨市矶子电力开发煤炭火力发电站的事件。我发言说：“作为厚生省的公害主管，我知道我没有反对的权力，但是我们并不完全赞成现行的《煤烟法》中的排放标准。对于横滨市的要求，站在厚生省公害科的立场上，我表示全面的支持。如果固执地坚持该项目的开发，我们将以厚生省公害科的名义，公开表示我们的反对意见，到时候对居民们提出的一切反对意见，请经济企划厅和审议会直接做出回答。”会议的气氛一下子变得很紧张。

由于居民的反对，通产省和经济企划厅于9月中份止了三岛、沼津的联合企业计划项目，行政规划受到了重创，他们也在苦苦考虑无论如何圆滑地解决这个问题。产业公害科科长松平先生曾承诺过在三岛、沼津地区使用高烟囱和超低硫磺原油，所以他竭尽全力地争取让该项目能够接受横滨市的公害防治要求。结果，项目方遵从了通产省的行政指导，接受了横滨市的要求，缔结并公布了《公害防治协议》，我们终于看到了问题的解决。

这样，我也因横滨市和通产省的努力及当地居民的处理方式而松了一口气。另外我还想到，所谓《公害防治协议》并不是法律条文中的硬性规定，而是一种只需自愿遵守即可的方式。可喜的是，在后来的审议会上，这种方式变成了凡是有关火力发电站的基本规划在得到认可之前约定俗成的必循惯例。进行事前调查并根据调查结果缔结公害防治协议的方式被迅速地推广和固定。由于地方公共团体不具备电力建设的批准权，这反而促成了这种方式的生成。

P46-48

初识公害行政

日本战败和学校复课

昭和20年(1945ti!)8月15日那天，我终于结束了两周的后方义务劳动，沿着纪三井寺背后名草山的山路，踏上了回家的归途。两周以来，为了挖掘防卫战地洞，我们每天早出晚归，从事着高强度的体力劳动，住在小山村里，没有任何报纸和广播，对今天日本投降、战争结束这样的重大事件竞全然不知。我顾不上饥肠辘辘，在清澈悠远的夜空下归心似箭地赶往和歌山火车站。就在这两个星期中，我们有意无意间多少也听到过战局渐渐不利的消息。

8月6日和9日，美国在日本的广岛、长崎投下了两颗新型炸弹、苏联也开始进攻满洲，日本岌岌可危。军队使用木枪进行训练，后方的我们只能吃到盛在铝饭盒盖上薄薄一层的杂粮饭或豆饭，根本不足以恢复一整天体力劳动所带来的疲劳，人也提不起精神。每次看到美军的B29轰炸机像定期航班似的在高空出现，舰载战机成天在山间低空掠过，我们就强烈地意识到，日本马上要成为美国登陆作战的战场了。

我回到大阪，发现街道上笼罩着异样安静的气氛，即使B29飞过也全然没有了往日的慌张。不知道究竟发生了什么，只觉得不可思议。回到家，见到剩下母亲一个人和家里的狗一起孤单地守着空荡荡的大房子。所幸两周来的空袭并没有烧了我们的家。母亲对我说：“刚刚天皇陛下好像说了什么值得庆幸的事。”我想问清楚一些，可问不出个所以然，于是急忙拧开收音机，终于知道母亲所说的是“战败诏书”。“啊，战争结束了，日本战败了。我们总算活了下来。”一种被解放又近似虚脱的浑身无力的复杂感觉席卷而来。紧接着又想，“今后会是什么样子?”一种茫然的心情夹杂着对“战争结束、和平来临”的由衷喜悦。8月15日这一天，我体会到了从战争到和平的转变，这种感受是我整个人生中难以忘1不的记忆。

战争结束了，空袭和灯火管制都取消了，粮食的供给保障就成了最大的问题。不过因为我们家无论在战时还是战后都是自己种地，即使没有政府二合三勺的配给米，也没有遇到过什么困难。再加上父亲的患者中有一些农户，时常会带给我们一些雪白的大米或是杀好了的鸡。从儿时起就常干农活或做义务劳动体力活儿、汗流浃背地体会田间劳作的愉快、从侍弄菜地和饲养家禽中感受收获的农家之乐，对于我来说，这些宝贵的自然环境体验，对我现在环境观的形成产生了极大的影响。

美军进驻与学校复课

8月28日，美军开始进驻日本。第八军从大阪港登陆，第五空军进驻了伊丹机场。我很想看看到底来了一支什么样的军队，好奇心促使我跑到大阪的中之岛附近观看。当眼前出现了缓缓而来的乘坐坦克车、水陆两用登陆车、巨型卡车、拖车、吉普车、自行火炮等浩浩荡荡的大部队时，美军高度的机械化装备和数量庞大的军用物资让我目瞪口呆。

不远处的堂岛川河水清澈得可以游泳。由于空袭破坏了大阪的许多街道和工厂，仅够维持类似于原始生活水平的大阪城使堂岛川良好的水质得到以保持。

数日后，我看到有人从大阪大学医学部旁边的常安桥上跳下河游泳。鲻鱼出现在河水里逆流而上，不少人在垂钓。那时的大阪没有了工厂的煤烟，河水也不可思议地清澈怡人，令人至今难忘。有诗云：“国破山河在”，遥想彼情彼景，我当时的深切感受到应该是：“国破家亡而晴空依旧，碧水长流”。

9月1日，第二学期开始时我又回到大阪大学读书。学校里空空荡荡，没有生机。走进教室，已陆续到了三十来个同学，却始终不见老师们的身影。同学中有许多人发生了很大的变化。O君的睑被燃烧弹严重烧伤住进了医院；s君的全家在广岛原子弹爆炸中死去；H君是第二代美国移民，据说已经换上了美国军装；K君回国去了北朝鲜。那些“日本陆海军委培生”战后失去了军方的相关保障，正在为如何挣得学费和生活费而头疼。当时医学部的学生由于获得了暂缓征兵的待遇，所以谈婚论嫁的人很多，十几人的班里，除了我和H君以外其他同学都结了婚。

从战争到和平的巨大转变，给同学们也带来了各种各样的人生剧变。

学生代表I君高呼：“战争结束了。日本战败了。让我们为建立新日本互相努力加油吧。”在大家高喊“加油，加油!”的响应声中，第二学期就这样开始了。

在战败后混乱的医学部教学中，有两门课程深深地吸引了我。其一是棍原三郎教授开设的《卫生学》。我是个听课率不怎么样的学生，但是，下面的这段话成为了引起我关心社会医学的最大契机之一。那就是：“英国实施了改善贫民街住宅状况的计划，部分贫民街的居民搬进了改建的新宅。但五年之后比较发现，比起留在贫民街的居民，那些搬进新居的居民的婴儿死亡率反而升高，健康更加恶化，这一现象成了难解的问题。于是一位名叫高尼古的保健医官员对留在贫民街的居民和搬进新居的居民分别做了详细的调查。结果表明，二者的收入状况并无差异，但新居居民的居住费和生活费随着居住环境的改变而提高，而伙食费却相应削减，造成营养恶化，于是出现了婴儿死亡率反而上升的情况。”这件事引起了我对健康与社会经济之间相互关系的深切思考。

由于亲历了父亲死于癌症和当时很多年轻人死于结核病的悲剧，我立下志愿成为一名医生，希望能够预防疾病的发生，报考了医学部。自从听到了英国贫民街的案例，我开始思考更根本的社会经济和医学健康的问题。不可否认的是，日本战败后随处可见的临时小屋和物资贫乏导致营养不良的实际情况，又使我对这个案例有了真实的感受。

另一个我喜欢的课程是木下良顺教授的《病理学》。这个课程从两方面吸引了我。一个是病理学的学术趣味性，另一个就是教授国际化的个人风度。在日本战败的历史背景下，提到美国人我们常会自卑，而教授的目光则总是充满自信。教授是癌症研究方面的权威，我被这项研究的魅力所吸引，做了“木下病理研究室”的研究生，担任实验室研究助手的工作。大学四年加上做实习医生的一年，我一直作为研究生跟着木下教授学习。那段时间形成的病理学思维方式到现在仍然是我研究疾病的基础。

……

调职厚生省

1957年3月，我被调去厚生省公共卫生局保健所科工作。

刚到保健所科的那天，看到因为彻夜编写《公共卫生修学生法案》，圣成念科长手下的几个人或靠在办公椅上或趴在桌子上打盹儿。我的第一印象是这里远比大阪忙。圣成科长对我说：“咱们主管卫生教育和社会医疗工作，现在我们正在进行战后保健所行政管理的二次研究工作，所以很希望你也能无拘束地、积极地参与。”我为有机会参加如此有趣又有意义的工作而感到高兴。

这项工作可不仅仅是一项粗略的研究，而是要以47个都道府县的约800个保健所为研究对象，要针对国家的医务、公共卫生、环境卫生、药物管理的所有法律和行政项目，进行现场集中的二次研究。这项研究除了上述的4个行政领域以外，因与社会、儿童、国民健康保险等方面密切相关，此外还涉及文部、农林、劳动、自治、大藏各省，因此我们在横向开展工作的同时，还要进行疏导国家与都道府县、政令市、市町村这样的纵向体系的具体工作。除此以外，我还要负责接待世界卫生组织成员的来访，以及世界卫生组织地区研讨会的有关工作，所以身上又加上一副国际关系工作的担子。另外，当时每年的预算显示，来自大藏省的津贴总是被缩减，所以我们又希望能够说服国会和自民党扭转这种趋势，这项工作也是不可或缺的。那一阶段也教我学会了很多东西。例如，圣成科长作为行政官在争取预算等方面所采取的工作策略，以及处理与国会之间关系的策略，加上后来继任的田波科长那种自由、有弹性并且合时宜、果断、具有进攻性的公务处理方式，这些对我来说都是很有用的学习。

我以业务分析、业务测量、卡片系统等方式，把目光集中在“对人保健”和“环境保健”上，强化“保健、福利与国民健康保险的联系”，将以前的A级、B级、C级保健所与城市化、工业化相对应，分为“城市型”、“农村型”等新型的保健所运营模式，并且编写了与保健所相关的津贴合并方案。

此外，我还写了旨在加强运营管理的“运营报告”，以人、财、物、工作内容为单位，使之易于操作。经过科内、局内、省内、地方团体的讨论之后，我们决定制定重新分类后的“保健所制度”和“共同保健计划”。大藏省在稍后也采用了我们的新方案，取消了近年来津贴的缩减，解决了这一难题。

我们还将技术、事务、法律等不同专长的人员吸纳进来，增强科室的综合实力。1957年到1961年3月间，我们不断地游走干厚生省内、大藏省及政治家之间，对我来说这真是一种难得的经历。那一时期，公共卫生局在局内、厚生省内花费大量时间开展不拘泥于级别、自由而又严谨的讨论，直至政策的最后制定。我对这种精诚合作的工作方式十分感动。

实施这个新方案一年后，我们进行了跟踪调查。结果表明，虽说是“共同保健计划”，但是在“对人保健”范围内进行的比较顺利，而在“对环境的保健”方面则不然。

环境卫生局的诞生

从1960年末开始，由于城市化、工业化的发展，各地纷纷要求保健所和卫生行政重新考虑制定环境卫生对策。后来重新建立了环境卫生局的时候，环境卫生局长圣成说：“我们要重建公害卫生行政了，你来环境卫生科负责这项上作吧。”接受了这一指示，我从1961年4月起，开始担任新组建的环境卫生科科长助理一职。我的工作当然不只是处理公害问题，还要负责环境p生营业规制管理的技术方面的问题、浴场的洗浴费用的设定、取缔色情摄影棚的准备工作等，这些事情占据了我大半的工作量。当时，与公害相关的预算也不过只有35万日元的公害调查会费而已。

作为医学专业出身的人，从公共卫生、公害对策到环境政策，我就像巡礼一样走过来。我回忆了自己的生活和工作并将其记录下来，尽可能坦率地写下我负责公害行政时期内心的挣扎。作为我个人、作为公共卫生与防治公害的专家、或是坐在官方位子上握有权力且负有责任的官员，这三个“我”总是同在的。

开始我并没有区分开这三者，而正是由于不能进行适当的识别、判断、应对，我曾多次陷入不知所措的窘境。从日本的公害环境行政历史来看，这些情况都是再也不会遇到的重要课题。当时，我受到了来自各个领域的批判、攻击和压力。在当时的形势下，如果我不逼迫自己前进，这项事业就不会有所前进。那是个意义重大的时代，但其环境也极为严酷，往往让我们在孤独中挣扎，被迫发生决断。

当然，正因为有了许许多多人们的辛苦与合作，开展了大量调查和研究工作，以及各种日常的行动、政治活动和信息，才有可能产生那样的局面。所以说，只靠一个人的思考、努力和力量是不可能实现的，我必须感谢这许许多多的人。但是，一定有很多人气愤的想：“看看那个家伙都干了些什么”。那些愤怒、冲突、爆发，在日本的环境治理政策大转换中充分地表现出来。但是，作出国家决定和实行国家决定的机关是内阁、国会、法院，没有这三个权力部门的接受、决断和实行，就没有这样的大转换。从居民运动开始，地方自治体开始有所作为，响应广泛的国民要求。产业经济界也发生了改变，作出了决断。报纸、电视、广播、杂志等媒体，掀起了治理公害的洪流，并推波助澜地将专业问题普及化，起到了转换活动能量源的作用。我认为，没有居民运动和媒体，此次追求更好的环境的和平文化革命就不会成功。

但是此次变革也是在“保护人类健康的公害对策”这一限定的框架内的。幸运的是，以此为转折点，自然环境的保护、历史性文化财产的保护、生活福利设施的建设作为更加广泛的人类居住问题，追求更好的环境的观点，正在逐渐的推广。它们正在发生爆发性的变化，而不是在数年内发生的变化。这对于人类、社会、行政、政治、裁判，也许还存在面临选择的问题，而且，在国土、资源、发展、环境这四者之间复杂的相互关系中，到哪儿为止，怎样做才可能，还是长期的复杂问题，任重道远。这涉及到地球环境问题的复杂的领域，人类将通过21世纪面对它。

这其中，日本人口仅占世界的2.7％，却占有世界经济的十分之一，虽说个人生活水平上还有很多的不足之处，也还会受到来自世界的的冲击。最近与美国的经济摩擦就是先兆。21世纪，包括发展中国家，会遇到更多困难，这是显而易见的。

对于我来说，目前正在考虑人生的第四阶段。第一阶段就是最初完全依赖父母而生的人生。第二阶段就是我作为第一个职业担任行政官员的人生。第三阶段就是我作为第二职业担任大学教授的人生。第四阶段就是在我超越了一般的退休年龄，以自由之身最大限度地发挥第一、第二职业的经验和积蓄的人生。第五阶段就是65岁以后到大约70岁之间，能力下降，能做一点有用的事就尽量做一点的人生。第六阶段就是尽量不给家庭和他人添麻烦，直到死亡的人生。我始终认为，死亡是从肉体中获得解放，我不是教徒也不去教堂，但是基督教的信仰是始终支持我的力量。在我担任行政官员时期，我认为：“只要不走歪路，就可以保障公务员的身份和收入。行政官员的责任和权限不是给予我们个人的，而是为了让我们在即使会受到批评攻击的时候，也坚持做应该做的事情。”为什么要用国民的税金来支付我们薪水?为什么给予了我们职能和权限?为什么要保障我们的身份?我在公害行政时代切身体会到了这其中的含义。日本的公务员应该在这一点上有所觉醒，应该更加强调严格自律。

我担任公害行政官员的那段时期真的很艰难，可后来回过头来看看，发现这段经历给予我丰富的人生经验，因此我很感激这段经历。不管受到怎样的批判、攻击、纠缠，我自问都没有做过损害民众利益的事情。而且，在环境领域，在当时持反对态度的产业领域，我最终都博得了“热心人”的名声。通过我的经验，我相信：当行政官受到来自各方的抨击的时候，往往就会促成证据的公正和可能的变革。

世界环境与发展委员会以1987年2月末提出的《东京宣言》而宣告终结，旨在追求“可持续性发展”，以实现“环境保护与发展的协调”。的确，这对于未来的日本，对于国际社会，对于世界，对于地球大家庭来说，都是应该追求的根本政策。但是，说来容易做来难。日本是这个“世界环境与发展委员会”的提倡国，也是《东京宣言》的当事国。环境厅发表的“长期环境构想”就位于这条线上。

时代赋予新一代环境行政官员新的目标，那就是如何把跨越新世纪的这项事业具体化。如果我是如今年轻的一代，我可能会欢呼雀跃吧，而现在的工作已经是我的第四阶段人生了。但是，我打算站在自由的立场上畅所欲言，作自己力所能及的事情。我的妻子、儿子、女儿，熬过了那艰难的时代，给予了我今天这样有意义的生活，我发自内心地向他们表示感谢。我向所有站在各自的立场上为支持治理公害和改善环境而努力的人们，表示衷心的感谢。

感谢让我下定决心写这本书的《朝日新闻》的长谷川熙先生，以及鼓励我的松井野寄先生。

桥本道夫

1988年2月