本期评论以“城市治理与公共权力”为选题，反映了政治学、经济学、行政学、管理学、社会学和法学等学科的成果，表明对超大规模社会研究的一个侧面和起点。公共权力如何在资源短缺的条件下，通过价值的彰显和制度的设计，协调人、自然与社会的关系，实现城市社会的治理与善治，进而有效推动整个社会的协调与持续发展，是本期评论的主旨所在。

编前语

…………………………………竺乾威(1)

理论研究

城市政府与城市治理：责任、服务与法制

——以上海市为例

………………………林尚立 刘 晔(1)

城市形成和治理问题的经济分析

…………………………………陈其人(25)

转型中的中国公共管理：政策、价值整合号悖论

………………………唐贤兴 王竞晗(35)

公共事业治理：缘起、结构与模式

…………………………………席 恒(52)

中央与地方利益博弈和权力博弈模型初探

…………………………………林荣日(67)

制度变迁中的政府行为研究：以苏南模式为研究对象

…………………………………叶勤良(80)

“嵌入型”模式的消解

——从“行政三分制”看中国行政改革的理论路径…朱敏(92)

特稿

中国民族主义及其命运

…………………………………陈明明(108)

政策设计

行政执法与城市治理

………………………刘 晔 胡位钧(120)

都市产业结构的高度化与产业政策’

——以高度成长期的日本为例

………………………………陈 云(134)

城市治安犯罪防控策略的反思与重构

——以犯罪学为分析视角

………………………………汪明亮(152)

城市房屋拆迁纠纷与化解机制研究

………………………………薛景建(185)

过程分析

新世纪东京行政改革的进程与方向

……………………胡兴豪 郭定平(200)

从社会资本到人力资本：劳动力匹配机制的市场化变迁问题

——以上海市失业群体为例

…………桂 勇 陆德梅 朱国宏(216)

上海科技投入与经济增长的协整分析

………………………………朱春奎(228)

脱行政化与社会改革：改革开放以来我国城市社区发展的历史性发育

………………………………任 远(242)

上海浦东新区商业发展与商业中心建设管理模式研究

………………………………赵琨荧(254)

海外文论

大学与城市：从纽黑文谈起

——在凯斯西部保留地大学校长就职典礼暨学术讨论会上的演讲

…………理查德·列文 刘凡丰译(270)

稿约

………………………………………(278)

稿例

………………………………………(279)

一、城市形态的跃升需要政府形态的跃升

城市是政治、经济与社会综合协调发展的产物，给予一定的经济与社会发展所形成的城市发展以明确的战略定位，对城市具体形态的形成往往具有决定性的意义。从这个角度讲，城市是人设计出来的空间。

作为一个人造性的空间，人们可以在结构和功能上赋予城市不同的内涵，从而形成不同的城市形态。一种城市形态决定着城市发展的生产形态和生活形态，从而决定着城市生产、生活的资源配置与管理的形态。所以当人们为了推进城市发展试图改变现有的城市形态，使其跃升到一个新的城市形态的时候，就必然面临一个新的课题，即如何改变现有的城市资源配置与管理形态，建立新型的形态。对于一个城市的发展来说，资源配置与管理形态的变化不是简单的政策变化所能完成的，它需要在价值、制度和治理这三个层面的共同变化，即整个政府形态的变化。这个原理决定了城市形态的跃升需要政府形态的跃升，否则，城市形态的跃升不但无法实现，而且可能带来难以克服的城市病。

1．国际的经验

20世纪80年代以来，世界范围内的政府、市场与社会之间的关系发生了新的变化，生产方式的变革，跨国公司的迅速增长，国际贸易的扩大，信息与通讯技术的进步，这些因素为城市发展提供了新的历史条件，也对城市政府的治理提出了新的要求。国际大城市的发展经验表明：城市政府形态的变革与由此形成的新型城市治理体系，为城市形态的跃升提供了最重要的保障。

国外大城市政府变革最引人注目的新趋势是：通过法律和制度的调节，重新确定城市政府体系的职责关系，构建一种融合的、在一个强有力的中心领导下的多中心体制的新政府形态。例如，东京大都市区的政府结构曾经是典型的单中心模式，长期以来东京中心城区强大的发展势头产生了对周边市、町、村的排挤和侵犯，近年来东京都各地方政府对政府形态多中心化的改革要求日渐高涨。而纽约则是多中心模式，大都市政府辖区内存在众多的行政区、学区和特区，长期以来造成了地方政府间严重的政治分立，地方政府在政策、财税和公用事业上的矛盾日益突出，为缓解矛盾，纽约市政府在区划调整、政府合作和兼并上进行了变革，建立了一个强大的大都市政府。伦敦、纽约这些管辖众多享有悠久自治传统的地方政府的大都市，也对自身多中心的政府形态提出了质疑。20世纪90年代以来，一个有效的大都市政府领导下的多中心体制，成为世界大都市区政府形态发展的新趋势。

这种新政府形态主要在三个方面进行变革。第一，构建两个主要层次的城市政府体系，明确划分大都市政府和地方政府的职责范围。大都市政府管理超出地方政府范围的公共服务；地方政府的职能范围只包括消防、治安、教育、卫生、交通、福利与文化娱乐等，这样，大都市政府体系内职责划分相对明确，避免了相互干扰，行政效率提高。第二，调节大都市政府职能与层次的关系，建立双向治理关系的新型政府，取代传统层级体制下呈等级关系的政府。各国大都市政府改革的共同点是：构建一个大都市政府，减少其行政层次，在大都市内部寻求政府间的合作，并引入市场和企业化机制。第三，革新大都市内外的城市关系，通过加强大都市内外城市政府之间的协作与管理，共享区域资源，促进中心城市与周边城市、大都市区内各政府之间在环境、资源方面的合作，为大都市的可持续发展提供管理机制上的保障。

新的政府形态产生了新的城市治理体系。尽管各国城市政府的治理模式不尽相同，其治理理念却有相通之处，即以强化公共服务为导向，引入市场化的竞争机制和企业化的经营管理方法，实现政府与社会组织的合作治理。当代世界社会经济发展越来越多元化、社会组织力量不断壮大，公民政治参与的要求持续增长，在这种情况下，寻求计划与市场协调，集权与分权结合，政府与社会共治的新城市治理体系成为时代的必然。它反映了一个基本的共识，即城市治理并非政府一家之事，需要通过多种集团的对话、协调与合作，最大程度地动员和利用公共资源，达到最佳的治理效果。在国外大都市政府普遍面临“政府失灵”、“市场失灵”的困境下，通过构建新的城市治理体系，寻求政府与社会公共组织的合作，行政手段与市场手段的结合，已经成为各国大都市政府治理的共识。例如，纽约在其城市治理中，充分发挥公众和以公众为基础的基层社区的作用，使大都市治理通过整合不同的社区、团体和公众的利益，协调大都市建设与管理的现实矛盾，取得了明显的成效。

国际大城市的发展经验提供了一个基本的结论：城市形态的跃升需要政府形态的跃升，确立城市政府在治理体系中的主导作用是促使城市可持续发展的重要条件。这方面美国丹佛市提供了一个反面经验。丹佛抓住二战后美国经济复苏的历史机遇，因势利导，推动了城市经济的繁荣，同时也产生了一系列城市社会问题，如人口猛增，中心城区衰败，市郊矛盾加剧等。针对这些问题，科罗拉多州政府和丹佛市政府采取了一系列措施，但是，由于城市政府形态没有随之发生相应变革，城市治理体系紊乱，各种社会集团围绕城市发展的公共资源展开了长期的斗争，导致各项区域规划措施的失败，对丹佛的城市发展产生了长期的消极影响。由此可见，一个虚弱的城市政府和紊乱的治理体系，将难以实现城市发展形态的跃升。

2．上海的实际

改革开放以来，上海一直为自身的发展寻求合理的定位。1986年，上海市委、市政府报中央及国务院的《上海市城市总体规划方案》对上海城市发展的定位是：“上海是我国最重要的工业基地之一，也是我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心，应当更好地为全国的现代化建设服务。同时，还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一。”1992年党的十四大正式确定，要“以浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建设成为国际经济、金融、贸易中心之一”，2000年5月11日，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划(1999—2020)》。国务院批复指出：上海市是我国直辖市之一，全国重要的经济中心。要把上海建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一。通过这三次城市发展定位，上海在改革开放和社会主义市场经济建设的轨道上逐渐明晰了自我发展的定位，形成了明确的城市发展目标。

对于城市发展来说，新的城市发展目标出现必然带动城市发展形态的跃升。进入新世纪，随着定位高、内涵实的城市发展目标的形成，上海的城市发展当前进入了一个新的历史时期，上海要在这样的发展中形成整个城市形态的跃升。上海要实现这样的城市发展，必然面临一个最基本的问题：即靠什么力量来推动和保障上海城市实现大跨度的发展?答案只有一个：就是资本积聚与管理积聚。

一般而言，城市发展过程中会产生两种积聚效应：资本积聚和管理积聚。资本积聚是随着城市人口和生产要素的集中，市场的扩展，交通设施的完善，产业结构的提升而实现的；管理积聚则是解决各种城市问题、实现城市可持续发展的要求。资本积聚和管理积聚相互联系，没有资本积聚，城市发展就失去了物质基础；没有管理积聚，城市发展将会缺乏制度保障。我们不否认资本积聚与管理积聚会随着城市发展而形成，但是，当城市试图从一种发展形态跃升到另一种发展形态时，这种积聚就必须通过城市管理者或经营者能动的创造来实现，而在这种创造中，最根本的就是在更高的平台上，依据城市发展形态的要求，通过政府的改革与创新，形成新的管理积聚，并由此带动新的资本积聚。所以，对于当前的上海来说，特别需要通过新的管理积聚效应来实现资本积聚效应。

要形成新的管理积聚效应，迫切需要城市政府形态的变革，过去的上海通过政府的推动实现了跨越式发展，现在的上海更加需要通过政府形态的变革实现城市形态的跃升。上海在中国社会发展中的地位、使命以及上海自身发展的定位，决定了上海城市政府形态的跃升，将直接关系到上海经济与社会的可持续发展和率先实现现代化目标的达成；关系到上海建设现代化国际型大都市进程与最终实现；关系到长江三角洲区域的整体发展，进而关系到整个中国现代化的进程。所以上海政府形态的跃升对上海，乃至整个中国的发展都具有重要的战略意义。

但是，上海政府毕竟是上海的政府，它首先必须适合这个城市发展的要求，能够为这个城市的发展服务。所以上海政府形态的跃升，既不能简单照搬国外模式，也不能简单仿效国内其他省市的经验与做法，应该有自己的战略定位和实施方略。从这个意义上讲，上海建设责任政府、服务政府和法制政府，必须有自己的内涵和战略目标。P2-5

竺乾威

中国是一个超大规模的社会，所谓超大规模，除了广土众民的数量特征之外，至少还包括以下一些本质性的特征：社会、历史、文化的复杂性；与这一复杂性相对应的差异性；以及由于超大的人口规模而产生的资源的稀缺性和分配困难。这些特点说明了中国独特性的一个方面，实现这样一个国家的治理与发展，迫切需要实践的创造与理论的指引。

对当代中国超大规模社会的治理，是一个日益吸引实践关注而理论研究尚未深入的领域。在西方的相关理论与范式不断推陈出新的情况下，中国学界的学术研究更显得责任重大。在所有的研究工作中，西方理论揭示的问题具有一定的共性，但是，那种仅仅把立足于西方经验之上的理论和范式不加分析地移用到中国的做法，又是简单而无效的做法，如何从中国的历史与经验中提炼出有价值的理论，做到既有世界视野，又有中国意识，是每一个中国学者所苦苦追寻的。

《复旦公共政策评论》希望构建一个平台，让所有关心和致力于中国超大规模社会发展的研究者与实践者，能够在这个平台上自由地交流，并产生出基于中国问题研究之上的理论流派。

本期评论以“城市治理与公共权力”为选题，表明对超大规模社会研究的一个侧面和起点。从一定的意义而言，城市化是实现中国社会现代化发展的战略选择，是为了克服资源的稀缺而集约化消费资源的必然之举。公共权力如何在资源短缺的条件下，通过价值的彰显和制度的设计，协调人、自然与社会的关系，实现城市社会的治理与善治，进而有效推动整个社会的协调与持续发展，是本期评论的主旨所在。

由于问题本身的复杂性，本期评论特别注意以兼容并蓄的立场来组织稿件：从学科来看，它反映了政治学、经济学、行政学、管理学、社会学和法学等学科的成果；以作者而言，老、中、青学者兼备；而论文本身则显示了作者对一些相同主题的研究方法和具体观点亦不尽相同。  公允地说，本期评论只是对相关主题做了初步的研究，因此，我们更加期待有更多的同仁与我们同行!

2005年1月